Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Spółki z o. o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 maja 2019 r. sygn. akt II SAB/Łd 12/19 w sprawie ze skargi W. I. na bezczynność Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Spółki z o. o. w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 10 maja 2019 r., sygn. akt II SAB/Łd 12/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. I. (dalej: "skarżący") na bezczynność Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Spółki z o. o. w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w pkt: 1. zobowiązał Zakład Wodociągów i Kanalizacji Spółkę z o. o. w [...] do załatwienia wniosku skarżącego z 4 kwietnia 2016 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi; 2. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądził od organu na rzecz skarżącego 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

4 kwietnia 2016 r. skarżący wniósł do organu o udostępnienie informacji publicznej, przez przekazanie w formie skanów na adres email: - umowy o pracę zawartej z T. L. przez organ; - wszystkich umów zawartych z T. L. w latach 2013-2015; - informacji o wysokości wypłaconych nagród T. L. w latach 2013-2015.

W odpowiedzi na wniosek pismem z [...] kwietnia 2016 r. organ odmówił przekazania wspomnianych dokumentów z uwagi na ochronę dóbr osobistych pracownika wskazując, że informacje o wynagrodzeniu pracownika są tajne. Ponadto jako należące do kategorii dóbr osobistych, są chronione przepisami Kodeksu cywilnego. W tym względzie organ przywołał uchwałę Sądu Najwyższego z 16 lipca 1993 r. (I PZP 28/93). Organ podał także, że określony we wniosku pracownik pozostaje w stosunku zatrudnienia z organem jako Kierownik Działu Kadr i Organizacji, i podobnie jak inni pracownicy organu korzysta z ochrony prawnej przewidzianej dla dóbr osobistych.

Następnie skarżący złożył skargę na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 ze zm., dalej: "EKPC") oraz art. 1 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1330, dalej "u.d.i.p.")

Na rozprawie 7 września 2016 r. Sąd dopuścił Stowarzyszenie [...] do udziału w sprawie jako uczestnika postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając skargę wyrokiem z 25 października 2016 r. przyjął, że Zakład Wodociągów i Kanalizacji Spółki z o. o. w [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Natomiast pismo organu z [...] kwietnia 2016 r. należy uznać za decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, o której mowa w art. 16 u.d.i.p. Następnie Sąd stwierdził, że z uwagi, iż przedmiotem skargi jest bezczynność organu, a nie legalność podjętej w sprawie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, nie był uprawniony do badania kwestii prawidłowości jej wydania oraz doręczenia skarżącemu. Ponadto, w sytuacji gdy organ przed wniesieniem skargi odmówił udostępnienia informacji publicznej w przewidzianej prawem formie, niespornym jest, że nie pozostawał w bezczynności.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącego, wyrokiem z 30 listopada 2018 r., I OSK 171/17 uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. NSA uznał za uzasadniony zarzut niewyjaśnienia dostatecznie wszystkich okoliczności sprawy oraz błędne przyjęcie, że pismo organu z [...] kwietnia 2016 r. stanowiło w istocie decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Ocenił że wyjaśnienia wymaga rola, jaką w stosunku do organu pełnił T. L. Dopiero ustalenie tej kwestii pozwoliłoby na jednoznaczne określenie, czy żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a co za tym idzie, czy w sprawie mógł znaleźć zastosowanie art. 16 tej ustawy. Gdyby okazało się, że żądana informacja nie mieści się w pojęciu informacji publicznej, wówczas nie byłoby mowy o bezczynności organu – jednak z innego powodu, aniżeli wywiedziony w zaskarżonym wyroku. Z pisma organu z [...] kwietnia 2016 r. nie wynika jednoznacznie, czy w istocie stanowi ono o odmowie udzielenia informacji publicznej, czy też w ocenie organu żądana informacja w ogóle nie stanowi informacji publicznej. Jeżeli natomiast żądana informacja, z uwagi na jej charakter byłaby informacją publiczną, wówczas sposób załatwienia wniosku skarżącego naruszał przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej rozstrzygające o formie udostępnienia takiej informacji.

Na rozprawie 10 maja 2019 r. organ złożył zakres obowiązków T. L. na stanowisku kierownika oddziału kadr oraz odpis uchwały nr [...] ZWiK Sp. z o.o. w sprawie odwołania z [...] czerwca 2017 r. prokury samoistnej, udzielonej T. L.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku stwierdził, że przedmiotowa skarga jest zasadna.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, wykonując wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, że objęte wnioskiem informacje posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., bowiem dotyczą publicznej sfery działania Spółki. Zakład Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. w [...] jest podmiotem realizującym zadania publiczne i gospodarującym publicznymi środkami. Wypłata wynagrodzeń czy nagród ze środków publicznych stanowi również informację publiczną. Umowy, które dotyczą majątku publicznego (a taką jest m.in. umowa o pracę, skoro na jej podstawie pracodawca obowiązany jest do wypłaty wynagrodzenia pracownikowi), stanowią informację, o jakiej mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. Tego rodzaju umowa obrazuje także zasady funkcjonowania podmiotów wykonujących zadania publiczne, stanowi więc informację, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.

Sąd podał, że T. L. jest pracownikiem pozostającym w stosunku zatrudnienia z organem i pracuje jako Kierownik Działu Kadr i Organizacji. Ze złożonego zakresu obowiązków wynika, że do jego zadań należy m.in. przygotowywanie uchwał organów Spółki, umów, w których Spółka jest stroną, pism stanowiących odpowiedzi do organów administracji publicznej, sądów, prokuratur, instytucji w sprawach dotyczących przedmiotowego zakresu działalności Spółki, opiniowanie projektów umów zawieranych przez Spółkę, nadzór nad prowadzeniem spraw kadrowych, socjalnych, informatycznych, nad obsługą spraw informatycznych, gospodarczych, prowadzenie spraw związanych z informacją niejawną oraz obrony cywilnej, nadzór nad prowadzeniem spraw związanych z ubezpieczeniem majątku i OC Spółki. Dodatkowo w okresie objętym wnioskiem o udzielenie informacji publicznej pełnił funkcję prokurenta, udzielonej mu w maju 2008 r. prokury samoistnej, która wygasła w 2017 r. Jako prokurent Spółki reprezentował samodzielnie Spółkę na zewnątrz.

W ocenie Sądu, w świetle powyższych okoliczności charakteryzujących rolę T. L. w Spółce, uprawnionym jest przyjęcie, że należał on do grona pracowników piastujących funkcje kierownicze, jako prokurent reprezentował Spółkę w stosunkach zewnętrznych. Był więc osobą pełniącą funkcje publiczne. Podobnie jest z innymi umowami cywilnoprawnymi zawartymi przez organ z T. L. Informacja o wysokości wypłaconych nagród pracownikowi tego organu, piastującemu funkcje kierownicze w latach 2013-2015 również stanowi informację o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych, jest więc informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że z pisma organu z [...] kwietnia 2016 r., wyjaśniającego odmowę udzielenia żądanych informacji wynika, że organ działał na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zdaniem Sądu wobec zadań wykonywanych przez T. L. w charakterze prokurenta, jak i kierownika działu kadr, jest on osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 u.d.i.p. Wobec tego nie mają w spawie zastosowania ograniczenia w udostępnieniu informacji dotyczących umów zawartych przez niego z Zakładem Wodociągów i Kanalizacji Spółki z o. o. w [...].

Jednocześnie Sąd podał, że gdyby jednak organ uznał, że istnieją podstawy do odmowy udzielenia informacji, to w myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p., obligowany jest wydać stosową decyzję w tym przedmiocie. Ponadto zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie skarżący wystąpił o udostępnienie informacji publicznej przez e-mail, nie zaś w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu art. 14 § 1 k.p.a. Pismo organu przesłane wnioskodawcy na adres mailowy wskazany we wniosku nie stanowiło dokumentu elektronicznego. Dokument przesłany skarżącemu drogą mailową nie zawierał bowiem ani bezpiecznego podpisu elektronicznego, ani podpisu złożonego własnoręcznie.

Wskazując na powyższe, Sąd przyjął, że adresat wniosku skarżącego zobowiązany był do jego załatwienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Załatwienie wniosku skarżącego powinno nastąpić albo przez udzielenie informacji w drodze czynności materialno-technicznej, przez odmowę jej udzielenia w drodze decyzji administracyjnej, albo przez umorzenie postępowania, o czym mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

Zakład Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o. o. w [...] na powyższy wyrok złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie zwróciła się o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Oświadczyła także, że nie wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 1 u.d.i.p., a nadto niezastosowanie art. 61 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jak i błędne zastosowanie art. 6 u.d.i.p., a w konsekwencji uznanie, że informacja o wysokości nagrody pieniężnej przyznanej T. L., oraz przesłanie części jego dokumentacji pracowniczej w postaci skanu umowy o pracę, stanowi informację publiczną.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że Sąd pierwszej instancji oceniając materiał dowodowy nie wziął pod uwagę, że skarżący w istocie w swoim wniosku z 4 kwietnia 2016 r. nie zwrócił się o informację publiczną. Wniosek ten w części dotyczył udostępnienia informacji o kwocie wydatkowanej na nagrody konkretnego pracownika wskazanego z imienia i nazwiska, był wnioskiem ad personam. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest natomiast pogląd, że informacje ad personam nie stanowią informacji publicznej.

Organ wyjaśnił, że informację o konkretnym pracowniku, tj. informację zawartą w jego aktach pracowniczych, jako pracodawca zobowiązany jest chronić, co wynika m.in. z rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 grudnia 2018 r. w sprawie dokumentacji pracowniczej, przepisów prawa pracy, ustawy o ochronie danych osobowych, jak i art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.

Ponadto organ zwrócił uwagę, iż T. L. nie pełnił w przedmiotowym okresie funkcji publicznej i takowej nie pełni w chwili obecnej. Fakt wykonywania przez niego obowiązków Kierownika Działu Kadr nie usprawiedliwia prawnego obowiązku ujawnienia danych dotyczących jego wynagrodzenia zapisanych w umowie o pracę, która została sporządzona w oparciu o obowiązujący w Spółce Zakładowy Układ Zbiorowy Pracy i w pełni mieści się w rozwiązaniach tego układu. Wykonywanie funkcji Kierownika nawet w Spółce komunalnej w żaden sposób nie różnicuje praw osoby fizycznej tę funkcję wykonującej od praw innych pracowników zatrudnionych w Spółce na stanowiskach pracowników fizycznych i administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu - niezależnie od powyższych granic - nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego staje się zatem orzeczenie sądu pierwszej instancji w takim zakresie, w jakim zostało zaskarżone, oraz w świetle tych podstaw kasacyjnych, które zostały wskazane i skonkretyzowane przez skarżącego kasacyjnie.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. W judykaturze nie budzi wątpliwości pogląd, wedle którego prawidłowe podanie podstaw kasacyjnych, o jakim stanowi art. 176 p.p.s.a., wymaga, aby wskazać konkretne przepisy naruszone zdaniem strony skarżącej przez sąd, z wyszczególnieniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Zatem to autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Ponadto zarzuty kasacyjne powinny zawierać uzasadnienie, które polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne.

Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z: 19 marca 2014 r., II GSK 16/13; wyrok NSA z 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji.

W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Podstawy przedmiotowej skargi kasacyjnej nie zostały opracowane z należytą starannością. Wskazano w niej na błędną wykładnię art. 1 u.d.i.p., błędne zastosowanie art. 6 u.d.i.p. oraz niezastosowanie art. 61 Konstytucji. Istotne jest jednak, że każdy z podanych przepisów składa się z kilku bądź nawet kilkunastu mniejszych jednostek redakcyjnych zawierających odrębną zawartość normatywną, które jednak w podstawach skargi kasacyjnej nie zostały uszczegółowione, co w istocie uniemożliwia merytoryczną ocenę tak określonych zarzutów. Jedynie zarzut naruszenia art. 1 u.d.i.p. został doprecyzowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jako zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i na naruszeniu tego przepisu skoncentrowano uzasadnienie skargi kasacyjnej, dążąc do wykazania, że informacji żądane przez skarżącego nie stanowią informacji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, co zostało także przesądzone wyrokiem NSA z 30 listopada 2018 r. I OSK 171/17, iż skarżąca kasacyjnie Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, albowiem wykonuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym. Podkreślenia jedynie wymaga, że ustawodawca w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. poddał zasadom jawności także spółki spełniające określone w tych regulacjach warunki, w przeciwnym bowiem wypadku duża część wykonywanych w imieniu państwa i podmiotów samorządowych zadań odbywałaby się poza kontrolą społeczną. Charakter spółki komunalnej jest specyficzny, tzn. w zasadzie powołana jest do wykonywania zadań gminy, a zatem transparentność jej działania leży w interesie publicznym.

Podstawowym celem Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o. o. w [...], a więc podmiotu do którego zwrócono się o udzielenie informacji publicznej, jest świadczenie usług w zakresie dostawy wody oraz odbioru i odprowadzania ścieków z obszaru gminy miejskiej Pabianice, co stanowi realizację zadania własnego Gminy, a tym samym realizację zadania użyteczności publicznej. Zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713), mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Majątek ZWiK jest więc w całości majątkiem komunalnym. Biorąc pod uwagę, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna, co wynika z art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 869), zasadą jest, że informacja o majątku, którym dysponują władze publiczne oraz podmioty realizujące w imieniu tych władz zadania publiczne, podlega udostępnieniu podmiotowi zainteresowanemu (por. wyrok NSA z 12 lutego 2015 r., I OSK 759/14).

O zaliczeniu określonej informacji do kategorii informacji publicznej decyduje jedynie spełnienie przesłanek z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., przy odczytaniu których pomocny jest katalog zawarty w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2019 r., I OSK 881/18). W orzecznictwie podkreśla się, że konstrukcja art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wskazuje, iż katalog informacji zawarty w podpunktach oznaczonych literami a-g jest katalogiem informacji publicznych o majątku publicznym, przy czym również nie jest to katalog wyczerpujący. Celem tego katalogu nie jest zatem zawężanie ustawowej przesłanki "informacji publicznej o majątku publicznym" lecz doprecyzowanie jej rozumienia, co w konsekwencji oznacza, że wykładnia każdego z elementów tego katalogu powinna być dokonywana "na rzecz" przesłanki "informacji publicznej o majątku publicznym", a nie w celu zawężenia jej zakresu (por. wyrok NSA z 23 lutego 2018 r., I OSK 824/16).

Podczas prac nad ustawą o dostępie do informacji publicznej przyjęto, że majątek publiczny oznacza mienie państwowe, komunalne, mienie należące do sektora finansów publicznych w rozumieniu ustawy o finansach publicznych oraz mienie należące do banków i spółek prawa handlowego, w których Skarb Państwa posiada ponad 50 procent udziałów w kapitale zakładowym (por. biuletyn Komisji Nadzwyczajnej dla rozpatrzenia projektów ustaw, nr 8 z 27 marca 2001 r., druk sejmowy nr 79132 ). W identyczny sposób pojęcie majątku publicznego rozumiane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2019 r., I OSK 881/18).

W literaturze przedmiotu przyjmuje się natomiast, że pojęcie majątku publicznego można rozpatrywać w dwóch znaczeniach. Majątek sensu stricto stanowi ogół aktywów majątkowych przysługujących określonemu podmiotowi, na które składają się w szczególności majątkowe prawa podmiotowe oraz prawnie chronione sytuacje faktyczne (zob. A. Wolter, Prawo cywilne, s. 240 i n.). Majątkiem sensu largo są wskazane powyżej aktywa, jak również pasywa pozostające po stronie danego podmiotu.

Uwzględniając zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej uznaje się, że ustawodawca w treści art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. posługuje się pojęciem majątku w znaczeniu szerokim. Majątkiem publicznym w rozumieniu powyższego przepisu będzie majątek, który - niezależnie od charakteru podmiotu będącego właścicielem - zostaje w sposób prawny przeznaczony do użytku publicznego, w zakresie pełnego lub ograniczonego korzystania, regulowanego na podstawie lub z wyłączeniem prawa administracyjnego (zob. J. Boć (red.), Prawo administracyjne, s. 256). Innymi słowy, udostępnieniu podlegają informacje o wszelkiego rodzaju nieruchomościach (grunty, budynki oraz inne naniesienia), ruchomościach (środki transportu, urządzenia), innych składnikach majątku, tj. prawach autorskich, know-how itp., jak również dochodach własnych, środkach pochodzących ze wsparcia zewnętrznego, w tym dotacjach i subwencjach (por. M. Bednarczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej, s. 186-187) – (M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2018; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016).

Majątek Zakładu i Kanalizacji Sp. z o.o. w [...] ze względu na sposób jego powstania i wielkość udziałów Gminy zachowuje charakter "majątku publicznego" w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i podlega takim samym zasadom transparentności i społecznego nadzoru jak majątek będący własnością podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA z: 3 października 2017 r., I OSK 3288/15; 29 listopada 2018 r., I OSK 249/17; 7 marca 2019 r., I OSK 413/17; 12 września 2019 r., I OSK 2850/17).

Informacja o majątku publicznym stanowi informację publiczną. W skład tego majątku wchodzą środki przeznaczone na wynagrodzenia oraz nagrody otrzymane przez pracownika Spółki, T. L. Wynagrodzenia wraz ze wszystkimi składnikami (w tym także nagrody) finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Wynagrodzenia pracowników Spółki należą do kategorii spraw o znaczeniu publicznym, skoro wiążą się ze sposobem gospodarowania środkami stanowiącymi majątek publiczny, a zatem żądane informacje mieszczą się w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej. Wnioskowana informacja stanowi informację o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osób zatrudnionych w Spółce, jest więc informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Mieści się bowiem w pojęciu zasad funkcjonowania podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) w odniesieniu do majątku, którym dysponuje (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.). W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie wyrażany jest pogląd, iż wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników w podmiotach państwowych i samorządowych jest jawne. Zasada jawności publicznej gospodarki finansowej stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem stwierdził, że wysokość wynagrodzeń czy nagród ze środków publicznych, stanowi informację publiczną, dotyczy bowiem publicznej sfery działalności Spółki. Pogląd ten jest dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych, przykładowo wyrażono go w wyrokach NSA: z 14 lutego 2020 r., I OSK 578/19, z 10 grudnia 2019 r., I OSK 240/19, z 26 czerwca 2019 r., I OSK 3451/18, z 19 czerwca 2019 r., I OSK 2929/17, z 19 czerwca 2019 r., I OSK 2737/17, z 16 kwietnia 2019 r., I OSK 1705/17, z 14 października 2019 r., I OSK 4205/18, z 5 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 840/17, z 28 listopada 2017 r., I OSK 1432/17, z 28 lipca 2017 r., I OSK 1775/16, z 21 listopada 2018 r., I OSK 2945/16. Natomiast pogląd wyrażony w wyroku NSA z 14 września 2010 r., I OSK 1035/10, zgodnie z którym żądanie informacji o nagrodach pracownika wymienionego z imienia i nazwiska, nie jest żądaniem informacji publicznej, jest podzielany w orzecznictwie sądów administracyjnych niezwykle rzadko, przykładowo w wyroku NSA z 27 września 2019 r., I OSK 2710/17. Stanowisko to nie zasługuje na akceptację, ponieważ sposób sformułowania wniosku, przez żądnie udostępnienia informacji o wynagrodzeniu pracowników (np. podmiotów publicznoprawnych) z imienia i nazwiska (ich personalizację) nie powoduje, że wniosek ten przestaje być wnioskiem o informacje o sposobie wydatkowania środków publicznych. Zatem nadal jest wnioskiem o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Nie sposób zaakceptować także poglądu, że sposób wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia (w tym nagrody) dla pracowników będących funkcjonariuszami publicznymi jest informacją publiczną, a sposób wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia (w tym nagrody) dla pracowników niebędących funkcjonariuszami publicznymi nie jest informacją publiczną. Każde wydatkowanie środków publicznych jest sprawą publiczną, bez względu na cel jaki jest realizowany. Ochrona prywatności pracowników w zakresie wypłacanego im ze środków publicznych wynagrodzenia powinna być realizowana nie na etapie kwalifikacji żądanych informacji, lecz przez ograniczenie dostępu do tych informacji publicznych na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 27 maja 2020 r., I OSK 1577/19).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte są umowy zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. W wyroku z 2 kwietnia 2014 r., I OSK 1741/13 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż umowy o pracę lub innego rodzaju umowy zawierane z enumeratywnie wymienionymi osobami aktualnie zatrudnionymi stanowią informację publiczną, albowiem umowy te obrazują zasady funkcjonowania podmiotu objętego działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowią informacje o osobach sprawujących określone funkcje i ich kompetencje, a także obrazują gospodarowanie środkami publicznymi, którymi dysponuje dany podmiot.

Podzielić także należy stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym - co do zasady - umowy, które dotyczą majątku publicznego (a taką jest umowa o pracę, skoro na jej podstawie pracodawca jest obowiązany do wypłaty wynagrodzenia), stanowią informację, o jakiej mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 4 lutego 2020 r. i powołane tam orzecznictwo).

Powyższe prowadzi do wniosku, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez jego błędną wykładnię.

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p., przepis ten nie mógł być stosowany przez Sąd, gdyż przedmiotem sprawy była bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej, a nie odmowa jej udzielenia ze względu na ograniczenia wynikające z powołanego przepisu. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przywołał informacyjnie treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Okoliczność, że określona informacja (umowa o pracę) zawiera dane dotyczące prywatności czy też inne prawem chronione tajemnice nie oznacza, że traci ona przez to charakter informacji publicznej. Jest to nadal informacja publiczna z tym, że zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. prawo do jej uzyskania podlega stosownym ograniczeniom. W takiej sytuacji organ może odmówić udostępnienia takiej informacji, ale w myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. obligowany jest wydać stosową decyzję w tym przedmiocie. Odmienne będzie rozstrzyganie organu w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej w przypadku umów pracowniczych zawartych ze zwykłymi pracownikami – zwłaszcza w kontekście art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 u.d.i.p. – a inne wobec umów o pracę z pracownikami decyzyjnymi czy pełniącymi funkcje publiczne (por. wyroki NSA z: 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1108/14; 31 lipca 2013 r., I OSK 742/13; 19 kwietnia 2011 r., I OSK 125/11). Ograniczenie w dostępie do informacji publicznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.