IV SA/Po 254/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-05-09	
Data wpływu	2024-04-10	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Jacek Rejman
Józef Maleszewski
Wojciech Rowiński /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 maja 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Wyrzysku z dnia 26 listopada 2021 r. nr XLII/419/2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Rzęszkowo 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 7 pkt 2 w zakresie słów: "prace prowadzone przy w/w obiektach mogące mieć wpływ na wygląd zewnętrzny budynku – przebudowy, rozbudowy, remonty elewacji, remonty dachu i wymiana pokrycia dachowego, wymiana stolarki okiennej i drzwiowej – winny być uzgadniane z wojewódzkim konserwatorem zabytków" oraz § 7 pkt 6; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Wyrzysku na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku – o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej: u.s.g.) pismem z dnia 6 marca 2024 roku wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Nr XLII/419/2021 Rady Miejskiej w Wyrzysku z dnia 26 listopada 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Rzęszkowo (dalej "uchwała" "m.p.z.p") , zaskarżając ją w części, tj. w zakresie: § 7 pkt 2 i słów: "prace prowadzone przy w/w obiektach mogące mieć wpływ na wygląd zewnętrzny budynku – przebudowy, rozbudowy, remonty elewacji, remonty dachu i wymiana pokrycia dachowego, wymiana stolarki okiennej i drzwiowej – winny być uzgadniane z wojewódzkim konserwatorem zabytków" oraz w zakresie § 7 pkt 6.

Uchwała wraz z dokumentacją prac planistycznych została przekazana Wojewodzie Wielkopolskiemu 2 grudnia 2021 r.

Podstawę prawną podjętej uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741, 784, 922, 1873 ze zm., dalej: u.p.z.p.).

Wojewoda wskazał, że w wyniku analizy uchwały w zakresie zgodności z u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu 26 listopada 2021 r.) w odniesieniu do zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdzono, że w § 7 pkt 1 uchwały wskazano, że na obszarze planu występują m.in. obiekty znajdujące się w gminnej ewidencji zabytków. Z kolei w § 7 pkt 2 uchwały ustalono dla obiektów ujętych w wojewódzkiej oraz gminnej ewidencji zabytków, że prace prowadzone przy tych obiektach mogące mieć wpływ na wygląd zewnętrzny budynku – przebudowy, rozbudowy, remonty elewacji, remonty dachu i wymiana pokrycia dachowego, wymiana stolarki okiennej i drzwiowej – winny być uzgadniane z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Następnie w § 7 pkt 6 uchwały umożliwiono odstąpienie od nakazów i zakazów zawartych m. in. w pkt 2, jednak wyłącznie pod warunkiem akceptacji rozwiązań niezgodnych z tymi nakazami lub zakazami przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, w szczególności w odpowiednich pozwoleniach lub uzgodnieniach dokonywanych na podstawie przepisów odrębnych.

Wojewoda wskazał na brzmienie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm., dalej: p.b.), a także art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku – o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2022 r. poz. 840 ze zm., dalej: u.o.z.), nadmieniając przy tym, że w przepisach rangi ustawowej uregulowano już kwestie konieczności uzyskania przez inwestora zgody organu nadzoru konserwatorskiego na podejmowanie określonych działań inwestycyjnych w odpowiedniej formie, jak też zakres obowiązku współdziałania organów w procesie budowlanym.

Ponadto, Wojewoda nadmienił art. 7 pkt 4 oraz art. 19 ust. 3 u.o.z. Stwierdził, że wskazane przepisy uchwały wykraczają poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Wszelkie formy działania organów nadzoru konserwatorskiego w zakresie ochrony zabytków i współdziałania z organami architektoniczno-budowlanymi w procesie budowlanym zostały już unormowane w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz w prawie budowlanym.

W rezultacie w ocenie Wojewody rada gminy nie jest uprawniona do modyfikowania zakresu działania organów konserwatorskich. Lokalny prawodawca nie jest również uprawniony do powtarzania normy ustawowej. Dlatego też ze względu na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. Wojewoda wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc jednocześnie o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części, tj. w zakresie zapisu § 7 pkt 2: "prace prowadzone przy w/w obiektach mogące mieć wpływ na wygląd zewnętrzny budynku - przebudowy, rozbudowy, remonty elewacji, remonty dachu i wymiana pokrycia dachowego, wymiana stolarki okiennej i drzwiowej - winny być uzgadniane z wojewódzkim konserwatorem zabytków", a także zapisu § 7 pkt 6.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Wyrzysku wniosła o jej uwzględnienie, uznając skargę za uzasadnioną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Wojewoda Wielkopolski uczynił uchwałę Nr XLII/419/2021 Rady Miejskiej w Wyrzysku z dnia 26 listopada 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Rzęszkowo.

Stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co wynika wyraźnie w treści przepisu art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Bez wątpienia należy do kategorii aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").

Przedmiotem zaskarżenia została objęta część Uchwały, tj. § 7 pkt 2 w zakresie słów: "prace prowadzone przy w/w obiektach mogące mieć wpływ na wygląd zewnętrzny budynku – przebudowy, rozbudowy, remonty elewacji, remonty dachu i wymiana pokrycia dachowego, wymiana stolarki okiennej i drzwiowej – winny być uzgadniane z wojewódzkim konserwatorem zabytków" oraz § 7 pkt 6 w całości. W konsekwencji, co do naruszenia zasad sporządzania planu, tylko w tej części uchwała została poddana kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu z uwagi na istniejące co do zasady związanie sądu administracyjnego przedmiotem i zakresem zaskarżenia.

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji. Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy.

Z kolei pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego", których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08 – CBOSA). Zasady sporządzania planu miejscowego w aspekcie jego wymaganej oraz dopuszczalnej treści zostały szczegółowo określone przede wszystkim w przepisach art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. – określających katalog zagadnień (elementów treściowych) podlegających normowaniu w planie miejscowym: "obowiązkowo" (ust. 2) oraz "w zależności od potrzeb" (ust. 3) – a dodatkowo scharakteryzowany w rozporządzeniu Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587; w skrócie "rozporządzenie"). Należy jednak zauważyć, że taki sposób rozumienia rzeczonej "obligatoryjności" elementów planu wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w tym przepisie, wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń (por. wyroki NSA: z 23.04.2010 r., II OSK 311/10; z 13.10.2011 r., II OSK 1566/11; z 06.09.2012 r., II OSK 1343/12 – CBOSA; por. też: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2016, art. 15 Nb 6, s. 18; I. Zachariasz [w:] H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2013, uw. 3 do art. 15). W pewnym sensie są to więc także postanowienia wprowadzane do konkretnego planu miejscowego "w zależności od potrzeb" – z tym że "potrzeb" pojmowanych obiektywnie, jako ściśle uwarunkowanych istniejącymi okolicznościami faktycznymi, a nie, jak na tle art. 15 ust. 3 u.p.z.p., bardziej subiektywnie, jako wynikających z własnej, swobodnej oceny organu planistycznego (por. wyrok NSA z 27.11.2018 r., II OSK 2406/18, CBOSA).

Kolejno należy podkreślić, że w świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. W związku z tym, że przepisy prawa nie zawierają taksatywnego wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały.

Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela poglądy wyrażone w uzasadnieniu prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 września 2023 r. w sprawie IV SA/Po 472/23 (CBOSA) oraz z dnia 31 stycznia 2024 r. w sprawie IV SA/Po 811/23 (CBOSA).

Odnosząc się do wniosku o stwierdzenie nieważności § 7 pkt 2 Uchwały we wskazanym zakresie oraz § 7 pkt 6 Uchwały, dokonana przez Sąd ocena prawna żądania doprowadziła do wniosków, że trafnie Wojewoda Wielkopolski wywodził istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego poprzez przekroczenie przez uchwałodawcę kompetencji przyznanej mocą art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587).

Zgodnie z dyspozycją art. 15 ust. 1 u.p.z.p., organ wykonawczy gminy sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i część graficzną, wraz z uzasadnieniem, uwzględniając politykę przestrzenną gminy określoną w strategii rozwoju gminy lub strategii rozwoju ponadlokalnego.

Wskazać przy tym należy, iż na podstawie Konstytucji RP bezspornym pozostaje fakt, iż społeczności lokalne mają, w zakresie określonym prawem, swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy. Problematyka planowania przestrzennego normowana jest przepisami u.p.z.p., która w art. 3 ust. 1, do zadań własnych gminy, zalicza kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie, określane jest to mianem "władztwa planistycznego". Uprawnia ono do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu. Władztwo to nie ma jednak charakteru absolutnego, zaś jego ograniczenia określone zostały ustawowo.

Zakres przedmiotowy władztwa planistycznego gminy, w ramach którego ma ona możliwość wpływu na sposób wykonywania prawa własności, przez właścicieli i użytkowników terenów objętych ustaleniami planu miejscowego, nie jest nieograniczony i został szczegółowo określony w u.p.z.p. poprzez wskazanie obowiązkowej i fakultatywnej (dopuszczalnej) treści planu miejscowego (art. 15 ust. 2 i 3) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności zaś w jego ustaleniach zawartych w § 3, 4 i 7, jak to wskazano powyżej.

Oznacza to, że nie każde rozstrzygnięcie związane swobodnie z przeznaczeniem, zagospodarowaniem i użytkowaniem terenu może być włączone do ustaleń planu, a jedynie takie, które mieści się ściśle w ramach tego, co ustawa określa ogólnie, jako ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego i określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, a konkretnie wylicza w art. 15, natomiast ww. rozporządzenie uszczegóławia, jako nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów, określone w § 4 tego rozporządzenia. W szczególności, wobec zasady hierarchiczności źródeł prawa, przedmiotem regulacji planu nie mogą być kwestie, które podlegają regulacjom aktów wyższego rzędu, ani tym bardziej regulacje planu nie mogą być z nimi sprzeczne.

Gmina może zatem samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź to precyzyjne, bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów, pod tym jednak warunkiem, że następuje to bez naruszenia powyższych przepisów. Wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej stwarza zaś ryzyko powtórzenia lub modyfikacji norm obecnych w innych aktach prawnych, w tym także norm hierarchicznie wyższych zawartych w ustawach. Skutki takie są trudne do przewidzenia, stąd konieczność ścisłego przestrzegania granic umocowania prawnego do podejmowania uchwał.

Wskazać należy, że w przepisach u.p.z.p. i rozporządzenia wykonawczego, obowiązującego w dacie podjęcia uchwały, wskazano jednoznacznie materię przekazaną do uregulowania mieszczącą się w granicach władztwa planistycznego gminy. Powyższe należy interpretować w kontekście art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż każde działanie organu władzy, w tym także Rady Miejskiej w Wyrzysku musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. W zakresie konieczności przestrzegania granic kompetencji ustawowej oraz działania na podstawie i w granicach prawa należy przyjąć, iż organ stanowiący, podejmując akty prawne (zarówno akty prawa miejscowego, jak i akty, które nie są zaliczane do tej kategorii aktów prawnych) w oparciu o normę ustawową, musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Upoważnienie do wydawania przepisów wykonawczych odgrywa bowiem podwójną rolę – formalną, tworząc podstawę kompetencyjną do wydawania aktów prawnych oraz materialną, będąc gwarancją spójności systemu prawa oraz koherencji treściowej przepisów.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, iż Rada Miejska w Wyrzysku nie miała podstaw prawnych do wprowadzania zaskarżonych ustaleń, o których mowa w § 7 pkt 2 w zakresie słów prace prowadzone przy w/w obiektach mogące mieć wpływ na wygląd zewnętrzny budynku – przebudowy, rozbudowy, remonty elewacji, remonty dachu i wymiana pokrycia dachowego, wymiana stolarki okiennej i drzwiowej – winny być uzgadniane z wojewódzkim konserwatorem zabytków oraz § 7 pkt 6 Uchwały, w brzmieniu: "możliwość odstąpienia od nakazów i zakazów zawartych w pkt 1 – 5, jednak wyłącznie pod warunkiem akceptacji rozwiązań niezgodnych z tymi nakazami lub zakazami właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, w szczególności w odpowiednich pozwoleniach lub uzgodnieniach dokonywanych na podstawie przepisów odrębnych."

W związku z przyjętymi regulacjami wskazać należy, że w świetle art. 7 pkt 4 i art. 19 u.o.z. jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W planie ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Kompetencja ta ściśle koresponduje z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., w myśl którego w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych oraz dóbr kultury współczesnej. Konkretyzację ww. przepisu odnaleźć możemy na gruncie § 4 pkt 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi, że "ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów". Wskazane upoważnienia zakreślają kompetencję do określania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczególnych zasad, na jakich poszczególne zabytki, zależnie od indywidualnych uwarunkowań, mogą być chronione. Kompetencja ta nie oznacza jednak pełnej dowolności i musi być wykładana przez pryzmat obowiązującego prawa.

W ocenie Sądu, rację ma Skarżący, że zaskarżone postanowienia Uchwały, wykraczają poza przyznaną Radzie Miejskiej kompetencję do określenia, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych oraz dóbr kultury współczesnej, w tym określenia nakazów i zakazów, obowiązujących dla zabytków nieruchomych.

W tym konkretnym przypadku, kwestionowane przez organ nadzoru postanowienie § 7 pkt 2 (w części) oraz § 7 pkt 6 Uchwały stanowi modyfikację art. 36 ust. 1 u.o.z., który wymienia jakie prace wymagają pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. W zakresie władztwa planistycznego gminy i obowiązku zawarcia w planie postanowień, o których mowa w u.p.z.p., nie mieści się bowiem kompetencja do regulowania kwestii będących w zakresie kompetencji wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Ustawa o ochronie zbytków i opiece nad zabytkami oraz ustawa z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane kompleksowo regulują kompetencje organów administracji w procesie budowlanym, związanym z zabytkiem oraz obiektami ujętymi w ewidencji zabytków. Zgodnie bowiem z art. 39 ust. 1 ww. ustawy "Prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.". Przepis ten skorelowany zatem został z przepisem art. 36 ust. 1 u.o.z., który stanowi, iż prowadzenie m.in. prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku, zmiana przeznaczenia zabytku wpisanego do rejestru lub sposobu korzystania z tego zabytku, podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru wymagają pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. W myśl zaś art. 36 ust. 8 u.o.z. uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego. Z kolei obowiązek dokonania uzgodnienia uregulowany został w art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym: "w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.", co oznacza, że każde prace ingerujące w substancję zabytkową obiektu wymagać będą uzyskania pozwolenia organu konserwatorskiego.

W tej sytuacji kwestionowane powyżej postanowienia Uchwały stanowią nie tylko niezgodne z prawem powtórzenie postanowień ustawowych, ale również w sposób nieuzasadniony rozszerzają kompetencję organu uchwałodawczego gminy. Tym samym, naruszono w sposób istotny zasady sporządzania planu pojmowane, jako merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy w zakresie zawartości ustaleń planu. Powyższe oznacza konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonych postanowień Uchwały.

W zakresie powtórzenia przepisów ustawy, orzecznictwo wielokrotnie wskazywało, że powtórzenia i modyfikacje, jako wysoce dezinformujące, stanowią istotne naruszenie prawa (wyrok NSA z 16 czerwca 1992 r., sygn. akt II SA 99/92, opublikowany ONSA 1993/2/44; wyrok NSA oz. we Wrocławiu z 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98, opublikowany OSS 2000/1/17). Powtarzanie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy uchwały może bowiem prowadzić do odmiennej, czy wręcz sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji. Trzeba, bowiem liczyć się z tym, że powtórzony, czy zmodyfikowany przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go zamieszczono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W takim kontekście, zjawisko powtarzania i modyfikacji w aktach prawnych przepisów zawartych w aktach hierarchicznie wyższych, należy uznać za niedopuszczalne.

Ilekroć bowiem ustawodawca chce wprowadzić wymóg uzyskania zgody lub dokonania uzgodnień, czy też uwzględnienia warunków i zasad ustalanych przez określone podmioty, wprost o tym stanowi w ustawie. Zadania właściwych organów określone są w aktach rangi ustawy i nie mogą być powtarzane, bądź modyfikowane w akcie prawa miejscowego.

Nakładanie obowiązków w postaci konieczności uzyskania zgód, dokonania uzgodnień, uwzględnienia warunków i zasad ustalanych przez określone podmioty, stanowi wykroczenie poza kompetencję przyznaną mocą u.p.z.p. oraz § 4 pkt 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała Rady nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka Uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji ustawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, modyfikować ich treści, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki NSA: z dnia 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98; z dnia 16 czerwca 1992 r., II SA 99/92 - ONSA 1993/2/44; z dnia 20 sierpnia 1996 r., SA/Wr 2761/95 - nie publikowany; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2001 r., III RN 40/00, OSNP 2001/13/424).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 marca 2018 r., sygn. II OSK 3148/17 (CBOSA), pomimo że jedną z form ochrony zabytków są zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków ustalone w m.p.z.p., to jednak podkreślić należy, że ochrona taka musi być spójna z regulacją ustawową, a ponadto winna mieć uzasadnienie w przepisach upoważniających do jej podjęcia. Skoro kwestie związane ze współdziałaniem organów w administracyjnym procesie budowlanym związanym z zabytkami zostały już kompleksowo uregulowane w ustawie - Prawo budowlane oraz w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, to określenie tej materii w m.p.z.p. w sposób odmienny należy pojmować jako modyfikację materii ustawowej. Regulowanie tych kwestii inaczej niż to uczynił ustawodawca stanowi naruszenie prawa, gdyż działanie to jest sprzeczne z przyjętą zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa. Tylko bowiem w ustawie dozwolone jest ustalanie obowiązków i praw obywateli oraz określenie wyjątków władczej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolności obywateli. Także tylko w ustawie dopuszczalne jest określenie kompetencji organów administracji publicznej. Zakres upoważnienia winien być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP). Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Zatem każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego, a w konsekwencji stanowi również naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Wskazać należy, iż nieuprawnione wejście uchwałodawcy w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy (twórcy prawa powszechnie obowiązującego), co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy (więcej: NSA II GSK 2114/11).

Poza tym, przywołane przepisy u.p.z.p. i ww. rozporządzenia korespondują z bardziej ogólnym obowiązkiem – statuowanym w § 131 ust. 1 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej (stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"; Dz. U. z 2016 r. poz. 283 ze zm.; w skrócie "ZTP"). Stosownie do § 118 ZTP w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. W myśl § 135 ZTP w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2. Zgodnie zaś z § 143 ZTP wskazane przepisy stosuje się również przy stanowieniu aktów prawa miejscowego. (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10.08.2023 r., sygn. akt: IV SA/Po 420/23, publ. CBOSA).

W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki NSA: z dnia 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98; z dnia 16 czerwca 1992 r., II SA 99/92 - ONSA 1993/2/44; z dnia 20 sierpnia 1996 r., SA/Wr 2761/95 - nie publikowany; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2001 r., III RN 40/00, OSNP 2001/13/424).

Skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela ten pogląd. Powyższe stwierdzenie nie oznacza, że zawsze i każde powtórzenie przepisów ustawowych w przepisie gminnym będzie automatycznie uznane za naruszenie prawa. Należy jednak podkreślić, iż powtarzanie przepisów ustawowych co do zasady narusza prawo. Nie bez znaczenia pozostaje ilość tych powtórzeń, charakter powtórzonych przepisów prawa i ich istota (źródło: Wyrok NSA z 30.09.2009 r., II OSK 1077/09, LEX nr 597127).

Powyższe prowadzi do konkluzji, że w kontrolowanym przypadku Rada Miejska nie jest uprawniona do modyfikowania/powtarzania przepisów dotyczących zakresu działania organów konserwatorskich. Pomimo, że jedną z form ochrony zabytków są zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków ustalone w m.p.z.p., to jednak podkreślić należy, że ochrona taka musi być spójna z regulacją ustawową.

Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w części obejmującej § 7 pkt 2 w zakresie słów: "prace prowadzone przy w/w obiektach mogące mieć wpływ na wygląd zewnętrzny budynku – przebudowy, rozbudowy, remonty elewacji, remonty dachu i wymiana pokrycia dachowego, wymiana stolarki okiennej i drzwiowej – winny być uzgadniane z wojewódzkim konserwatorem zabytków" oraz § 7 pkt 6, jak orzeczono w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a., obejmujących zwrot od organu na rzecz Skarżącego wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł, jak w pkt 2 wyroku.