Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kielce-Zachód w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Miedziana Góra z dnia 25 lutego 2021 r. nr XXVIII/211/21 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy I. stwierdza nieważność § 6 ust. 1 pkt 2 oraz § 8 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części.

Rada Gminy Miedziana Góra 25 lutego 2021 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. 2020 r., poz. 713) oraz art. 11 i 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (brzmienie obowiązujące w dacie wydania aktu - tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 638 ze zm.), zwanej dalej "u.o.z." podjęła uchwałę nr XXVIII/211/21 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Miedziana Góra w 2021 roku" - w brzmieniu określonym w załączniku do tej uchwały (§ 1 uchwały, dalej powoływanej też jako "Program").

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części tj.: § 10, § 8 ust. 1, § 6 ust. 1 pkt 2 zdanie pierwsze w zakresie słów "urodzonych przez bezdomne suki" oraz § 6 ust 1 pkt 2 zdanie drugie załącznika do tej uchwały, wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej Kielce – Zachód w Kielcach, który uchwale tej zarzucił: istotne naruszenie przepisu prawa materialnego zawartego w art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 2 u.o.z. poprzez to, że zapisy załącznika do uchwały przekraczają zakres upoważnienia ustawowego wynikającego z przepisów zawartych w art. 11 ust. 1 oraz art. 11a ust. 2 tej ustawy, ponieważ w § 10 wskazano realizatorów Programu innych niż Wójt Gminy Miedziana Góra oraz w zakresie, w którym wskazano tam, że Wójt Gminy Miedziana Góra jest jedynie koordynatorem realizacji Programu, podczas gdy wykonanie Programu należy do zadań własnych Gminy; w § 8 ust. 1 w zakresie, w którym wskazano, że miejsce w gospodarstwie rolnym będą miały tylko zwierzęta odebrane od właścicieli na podstawie decyzji o czasowym odebraniu zwierzęcia gospodarskiego, podczas gdy ustawa o ochronie zwierząt nie zawiera takich ograniczeń; w § 6 ust. 1 pkt 2 w zakresie, w którym wskazano, że będą usypiane tylko ślepe mioty urodzone przez bezdomne suki oraz w zakresie, w którym wskazano, że za ślepy miot uważa się zwierzęta w wieku do trzech dni, podczas gdy ustawa o ochronie zwierząt nie zawiera takich ograniczeń.

W uzasadnieniu skargi jej autor odnośnie § 10 Programu podniósł, że rada gminy nie posiada upoważnienia do wskazywania konkretnego referatu urzędu gminy, który będzie wykonywał działania podejmowanie w ramach Programu. Takie działanie należy zakwalifikować jako wykraczające poza delegację ustawową, a jednocześnie wkraczające w kompetencję wójta, jako kierownika urzędu. Ponadto art. 11 ust. 1 u.o.z. stanowi, że zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin, a organem wykonawczym gminy jest wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Jeżeli chodzi o pozostałe zaskarżone zapisy Prokurator stwierdził, że nie było celem ustawodawcy zapewnienie miejsca w gospodarstwie rolnym jedynie zwierzętom odebranym od właściciela na podstawie decyzji o czasowym odebraniu. Ustawodawca posługuje się bowiem pojęciem "zwierząt gospodarskich", nie wprowadzając dla nich żadnych dodatkowych ograniczeń. Chodzi zatem o każde zwierzę gospodarskie, które w zaistniałym stanie faktycznym wymagają umieszczenia w gospodarstwie rolnym z powodu szeregu różnych przyczyn. Z kolei zapisy Programu zawarte w § 6 ust. 2 nie znajdują uzasadnienia w art. 11a ust. 2 u.o.z. Wynika to z tego, że zapisy tego przepisu nie wprowadzają żadnych dodatkowych ograniczeń odnośnie usypiania ślepych miotów i rodzaju zwierząt rodzących ślepe mioty

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej uwzględnienie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga w przeważającej części jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność tej uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Należy do nich naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. przykładowo wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97; wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, dostępne, jak wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia, na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały, będącej – co niesporne – aktem prawa miejscowego, stanowią przepisy zawarte w art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 572), zwanej dalej "u.o.z.", zgodnie z którym:

1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (art. 11a ust. 3a).

Przechodząc do oceny zaskarżonych zapisów należy wskazać, że Sąd podziela argumentację skargi uzasadniającą wadliwość wskazanego przez Prokuratora § 8 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały. Z zapisu tego wynika, że miejsce w gospodarstwie rolnym będą miały tylko zwierzęta odebrane od właścicieli na podstawie decyzji o czasowym odebraniu zwierzęcia gospodarskiego.

Nie ulega wątpliwości, że powyższa regulacja ogranicza ilość zwierząt, które mogą być umieszczone w gospodarstwie rolnym, a to ograniczenie następuje ze względu na wydanie decyzji o czasowym odebraniu zwierzęcia gospodarskiego. Należy zauważyć, że ustawodawca nie przewidział takiej możliwości w art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z., z którego wynika jedynie kompetencja do wskazania gospodarstwa rolnego, w którym zapewni się miejsce zwierzętom gospodarskim. Jak słusznie podniesiono w wyroku WSA we Wrocławiu z 5 listopada 2014 r., II SA/Wr 602/14, chodzi o każde zwierzę gospodarskie, które w zaistniałym stanie faktycznym wymaga umieszczenia w gospodarstwie rolnym, z powodu szeregu różnych przyczyn. Kierując się treścią art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. trudno przyjąć, że użyte w tym przepisie określenie "zwierząt gospodarskich" ma oznaczać wyłącznie odebrane od właścicieli na podstawie decyzji o czasowym odebraniu zwierzęcia gospodarskiego, jak wskazuje kwestionowany zapis. Brak zatem podstaw prawnych do zawężającego rozumienia tego przepisu.

Wadliwość omawianego zapisu stanowi o przekroczeniu delegacji ustawowej zawartej w art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. i jest równoznaczna z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji uzasadnia konieczność jego wyeliminowania z treści Programu.

Zasadnie również skarżący Prokurator zakwestionował regulację zawartą w § 6 ust. 1 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, z której wynika, że usypiane będą tylko ślepe mioty urodzone przez bezdomne suki, a za ślepy miot uważa się zwierzęta w wieku do trzech dni.

Zauważyć należy, że w art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. ustawodawca nie zawęził zadań programu w zakresie usypiania ślepych miotów tylko do zwierząt bezdomnych. Tego rodzaju działanie należy postrzegać w kategoriach zapobiegania bezdomności zwierząt. Nie ulega więc wątpliwości, że usypianie ślepych miotów należy do zadań własnych gminy określonych w art. 11 ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z., i to bez względu na to, czy usypiane mioty są bezdomne czy też mają właściciela (opiekuna). Podobnie w zdaniu drugim § 6 ust. 1 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, organ w sposób nieuprawniony ograniczył delegację z art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. do wskazania, że za ślepy miot uważa się zwierzęta w wieku do trzech dni, podczas gdy przepis ten warunku takiego nie zawiera. Takie naruszenia powodują konieczność stwierdzenia nieważności omawianego zapisu. Ponadto jedynie na marginesie należy dodać, że w omawianym zapisie posłużono się wadliwą definicją "ślepego miotu", w której sztywno przyjęto okres do trzech dni, bez względu na właściwości gatunkowe i osobnicze danych zwierząt. Z kolei suki to samice psów, tymczasem program ma dotyczyć wszystkich bezdomnych zwierząt. Zatem w omawianym zapisie skarżona Rada w sposób nieuprawniony zawęziła zakres zadania przekazanego jej do realizacji.

Sąd nie znalazł natomiast podstaw do stwierdzenia nieważności § 10 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, gdzie wskazano, że koordynatorem realizacji Programu jest Wójt Gminy Miedziana Góra.

2. Realizatorem Programu są:

1. Referat Inwestycji, Gospodarki Przestrzennej, Ochrony Środowiska i Gospodarki Nieruchomości Urzędu;

2. podmioty, z którymi Gmina Miedziana Góra ma zawarte umowy na realizację zadań zawartych w Programie.

Wbrew twierdzeniom skarżącego Prokuratora powyższy zapis nie narusza prawa. Zdaniem Sądu, w zapisie zawartym w ustępie 2 pkt 1 prawodawca lokalny stwierdził jedynie, która z komórek organizacyjnych Urzędu Gminy w Miedzianej Górze posiada w zakresie swoich działań zadania związane z realizacją Programu. Zwrócić należy uwagę, że w § 2 zaskarżonej uchwały, jej wykonanie powierzono Wójtowi Gminy Miedziana Góra, a w jego schemacie organizacyjnym Referat Inwestycji, Gospodarki Przestrzennej, Ochrony Środowiska i Gospodarki Nieruchomości, jest jednostką, przy pomocy której Wójt realizuje zadania, a więc wykonuje uchwałę.

Sądowi znane jest orzecznictwo wskazujące na brak kompetencji rady gminy do regulowania w uchwale tego, która komórka organizacyjna urzędu gminy ma wykonywać określone w niej zadania. Niemniej każdorazowo zapisy uchwały powinny być oceniane w kontekście konkretnych jej regulacji. W ocenie Sądu, umieszczenie tego zapisu w treści Programu ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym programie zadania, do których uchwała została skierowana.

Ponadto, należy odróżnić stwierdzenie posiadania określonych zadań w zakresie działania danej komórki organizacyjnej, od powierzenia jej tych zadań do realizacji. Wskazanie w Programie komórki organizacyjnej urzędu właściwej do jego realizacji nie narusza żadnego przepisu prawa, również dlatego, że zgodnie z art. 11a ust. 6 u.o.z. Program stanowi inicjatywę Wójta, który jako zwierzchnik służbowy pracowników urzędu jest uprawniony do organizacji pracy i wskazania komórki właściwej do realizacji zadań w Programie tym określonych. Referat Inwestycji, Gospodarki Przestrzennej, Ochrony Środowiska i Gospodarki Nieruchomości w schemacie organizacyjnym Urzędu Gminy jest komórką jednostki organizacyjnej – urzędu za pomocą którego Wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy. Co istotne, nie jest to podmiot "zewnętrzny", któremu organ uchwałodawczy gminy przekazał (powierzył) realizację zadań określonych w Programie (zob. wyrok WSA w Kielcach z 29 czerwca 2022 r., II SA/Ke 302/22).

Z kolei odnośnie ust. 2 pkt 2 § 10, gdzie wskazano realizatorów Programu innych niż w pkt 1, należy zaznaczyć, że przedmiotem regulacji programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt mogą być także inne kwestie wynikające z uprawnień nadanych radzie gminy przez ustawodawcę.

W treści § 2 ust. 1, § 5 ust. 2 i § 6 ust. 1 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano realizatorów Programu (podano dane podmiotu odławiającego bezdomne zwierzęta, dane lekarza weterynarii zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną oraz dane podmiotu przeprowadzającego sterylizację, znakowanie oraz usypianie ślepych miotów).

W powyższych regulacjach wskazano konkretne podmioty, którym powierzono realizację zadań objętych Programem. W judykaturze odnośnie do prawidłowości uchwał podejmowanych na podstawie art. 11a ust. 2 u.o.z. podkreślano konieczność zawarcia w nich postanowień indywidualno-konkretnych (por. wyroki NSA: z 13 marca 2013 r., II OSK 37/13, z 12 października 2016 r., II OSK 3245/14, z 7 marca 2017 r., II OSK 195/17). Program uchwalony przez Radę Gminy Miedziana Góra obejmuje zadania wskazane w art. 11a ust. 2 u.o.z. poprzez wskazanie podmiotów, które zadania wynikające z powyższych przepisów na terenie gminy realizują. Za takim skonkretyzowaniem przemawia także charakter programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, skoro jest on uchwalany corocznie (do dnia 31 marca - art. 11a ust. 1 ustawy). Trzeba ponownie podkreślić, że program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców gminy. Skoro w uchwalonym Programie zawarto obligatoryjne - w myśl art. 11a ust. 2 u.o.z. - jego elementy, konkretyzując przy tym podmioty w oznaczonym aspekcie realizujące zadania gminy w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, to nie można mówić o istotnym naruszeniu prawa.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 u.s.g., organem wykonawczym gminy jest wójt. Z mocy art. 30 ust. 1 u.s.g. wójt (burmistrz, prezydent miasta) wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Tak więc to do organu wykonawczego gminy należy wykonanie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy, a tym samym do kompetencji tego organu należy określenie realizatorów tego Programu. Co istotne, projektodawcą uchwały, na podstawie art. 11a ust. 6 u.o.z., jest wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, z uwagi fakt, że Program stanowi inicjatywę organu wykonawczego gminy (podkreślenie Sądu), zawarcie w nim postanowień w zakresie określenia sposobu jego realizacji oraz aparatu, który w imieniu wójta dane zadania realizuje nie stanowi istotnego naruszenie prawa.

Z tych wszystkich przyczyn Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części opisanej w punkcie I wyroku, natomiast w punkcie II wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w zakresie § 10 załącznika do zaskarżonej uchwały.