III OSK 86/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-03-16	
Data wpływu	2021-01-04	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Dariusz Chaciński
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SAB/Kr 255/17	
Skarżony organ	Burmistrz Miasta i Gminy	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 51 § 1 pkt 6, art. 52 §1 i 2, art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 2176; art. 16 ust. 2; Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II SAB/Kr 255/17 w sprawie ze skargi B. W. na bezczynność Burmistrza R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Burmistrza R. na rzecz B. W. kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II SAB/Kr 254/17 w sprawie ze skargi B. W. na bezczynność Burmistrza R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1, 1a i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z [...] października 2017 r. w terminie 14 dni (pkt I), stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (pkt II), która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt III), a także wymierzył mu grzywnę w kwocie 1000 zł (pkt IV). Przedmiotowym wnioskiem zwrócono się o udzielenie informacji publicznej zawartej w prowadzonym przez Burmistrza R. rejestrze decyzji o warunkach zabudowy, tj. kopii rejestru decyzji o warunkach zabudowy wydanych od 1 stycznia 2006 r. do 30 czerwca 2017 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji żądane we wniosku informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2016, poz. 1764 ze zm.) dalej zwanej "u.d.i.p.". Sąd uznał, że organ nie załatwił wniosku w jednej z przewidzianych prawem form, tj. albo przez udzielenie informacji, albo przez odmowę jej udzielenia w formie decyzji administracyjnej.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył Burmistrz R. Zaskarżył go w całości. Zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (punkt 1), tj.:

a) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez nieodrzucenie skargi i w konsekwencji jej rozpoznanie, pomimo że skarżący nie złożył na podstawie art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a. ponaglenia, przez co WSA merytorycznie rozstrzygnął sprawę;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie in concreto, dlaczego: "(...) nie budzi żadnych wątpliwości Sądu, iż skarżący składając wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie nadużył prawa (...)", "(...) bezczynność organu, w ocenie Sądu nosi znamiona rażącej bezczynności" oraz na podstawie jakich okoliczności: "W ocenie Sądu, postępowanie Burmistrza R. (...) nie cechowała wola załatwienia sprawy", a działania Burmistrza R. stanowiły: "wyraz albo lekceważenia skarżącego, albo celowego przedłużania sprawy"; przywołane stwierdzenia z pewnością niczego nie wyjaśniają i nie mogą być potraktowane, jako wykonanie przez WSA obowiązku wyrażonego w art. 141 § 4 p.p.s.a.;

c) art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 1 przy zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. przez błędne ustalenie, że: "(...) skarżący składając wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie nadużył prawa", "bezczynność organu, w ocenie Sądu nosi znamiona rażącej bezczynności", a działania organu były wyrazem "albo lekceważenia skarżącego, albo celowego przedłużania sprawy";

d) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności, pomimo że wniosek skarżącego stanowił nadużycie prawa do informacji publicznej oraz że w sprawach o dostęp do informacji publicznej możliwe jest zobowiązanie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej do wydania aktu lub dokonania czynności;

e) art. 149 § 1 p.p.s.a. przez stwierdzenie, że Burmistrz R. dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, gdy tymczasem w opisanych w uzasadnieniu niniejszej skargi okolicznościach faktycznych i prawnych nie można żadną miarą przypisać organowi bezczynności;

f) art. 149 § 1a p.p.s.a. przez przyjęcie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdy tymczasem w opisanych w uzasadnieniu niniejszej skargi okolicznościach faktycznych i prawnych organ nie pozostawał w bezczynności, więc tym bardziej nie można mu przypisać bezczynności z rażącym naruszeniem prawa;

g) art. 149 § 2 p.p.s.a. przez:

- wymierzenie grzywny,

- wymierzenie zbyt wygórowanej grzywny w wysokości 1000 zł;

h) art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie wobec okoliczności, że organ nie pozostawał w bezczynności.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego (punkt 2), tj.:

a) art. 16 ust. 2 u.d.i.p. przez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawach o dostęp do informacji publicznej nie stosuje się przepisów k.p.a., tymczasem prawidłowa wykładnia tego przepisu oraz art. 1 pkt 1 k.p.a. prowadzi do jednoznacznego wniosku, że w sprawach o dostęp do informacji publicznej stosuje się przepisy k.p.a., co powoduje konieczność stosowania art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 37 k.p.a.;

b) art. 1 pkt 1 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawach o dostęp do informacji publicznej nie stosuje się przepisów k.p.a., tymczasem prawidłowa wykładnia tego przepisu oraz art. 1 pkt 1 k.p.a. prowadzi do jednoznacznego wniosku, że w sprawach o dostęp do informacji publicznej stosuje się przepisy k.p.a., co powoduje konieczność stosowania art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 37 k.p.a.;

c) art. 61 ust. 3 w związku z art. 2 Konstytucji RP przez błędne uznanie, że wniosek skarżącego z [...] października 2017 r. nie stanowił o nadużyciu przez niego prawa do informacji publicznej.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. W. wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, według norm przepisanych. Podniósł, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Postanowieniem z 9 stycznia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika Fundację [...] z siedzibą w W.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem z 29 stycznia 2021 r. Przewodnicząca Wydziału III w Izbie Ogónoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołując się na art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 1842 ze zm., dalej uCOVID-19), skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym, strony postępowania zawiadomiono o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej. Ponadto strony pouczono, że mają prawo w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej.

W sprawie należało rozstrzygnąć czy dopuszczalne jest, w świetle art. 15 zzs⁴ uCOVID-19, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając zasadę jawności posiedzeń sądowych (art. 10 p.p.s.a.) i regułę rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych w formie rozprawy (art. 90 § 1 p.p.s.a.), przy jednoczesnym zastrzeżeniu wyjątku od nich, gdy przewiduje to "przepis szczególny", przy odpowiednim zastosowaniu rozwiązań przewidzianych w art. 15zzs4 ust. 2 i 3 uCOVID-19, na pytanie to należy odpowiedzieć pozytywnie. Z przepisów tych wynika odpowiednio, że: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących" (ust. 2) oraz "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 3). Należy mieć na względzie, że w pierwotnej wersji uCOVID-19 zamieszczono przepis art. 15 zzs ust. 6, z którego treści wynikało, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 "nie przeprowadza się rozpraw ani posiedzeń jawnych", z wyjątkiem rozpraw i posiedzeń jawnych w sprawach określonych w art. 14a ust. 4 i 5 tej ustawy, określonych mianem "pilnych". Do katalogu takich spraw pilnych ustawodawca nie zaliczał niniejszej sprawy. Uchylenie przepisów art. 14a i art. 15zzs uCOVID-19 nastąpiło jednocześnie z dodaniem do tej ustawy m. in. przywołanych uprzednio regulacji zawartych w jej art. 15 zzs4 ust. 2 i 3. Sens takiego działania ustawodawcy sprowadza się zatem do tego, że istniejący stan epidemii ogłoszony z powodu COVID-19 (co jest okolicznością notoryjną) nie stanowi aktualnie przeszkody m. in. do działania przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Dodanie w uCOVID-19 przepisów art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 nakazuje rozważyć, czy tam przewidziane rozwiązania – wobec niewątpliwie utrzymującego się stanu epidemii COVID-19 powinny mieć zastosowanie w stosunku do niniejszej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia funkcjonalna przepisów uCOVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania konstrukcji zawartej w art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 w przedmiotowej sprawie i możliwością rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro wskazanym uprzednio zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z 29 stycznia 2021 r. strony zostały o tym powiadomione i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie.

Konkludując powyższe uwagi, skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne jest rozpoznanie złożonej w niej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej wskazać należy, że po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez nieodrzucenie skargi pomimo, że skarżący nie złożył na podstawie art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a. ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie, oraz zarzuty naruszenia art. 16 ust. 2 u.d.i.p. i art. 1 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że w sprawach o dostęp do informacji publicznej nie stosuje się przepisów k.p.a. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej art. 16 ust. 2 u.d.i.p. i art. 1 pkt 1 k.p.a. nie są przepisami prawa materialnego lecz przepisami postępowania. Ogólnie rzecz ujmując zarzuty te odnoszą się do zarzucanego niewyczerpania środka zaskarżenia, jako warunku formalnego skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Zatem należało odnieść się do nich łącznie. Przede wszystkim trzeba wyjaśnić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego do 31 maja 2017 r. utrwalone było stanowisko, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej co do zasady nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Stanowisko to było już wielokrotnie przedstawiane Burmistrzowi R. przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach, których przedmiotem były skargi na jego bezczynność w rozpoznaniu wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Sąd kasacyjny ponownie nie podziela bardzo obszernych rozważań Burmistrza wywodzącego, że stanowisko to jest błędne. Jako przykład można podać wyrok z 30 listopada 2016 r., sygn. I OSK 1692/15 w którym wskazano: "Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie trafnie uznał, że brak jest przesłanek wskazanych w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skutkujących koniecznością odrzucenia skargi. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Postępowanie o udostępnienie informacji publicznej jest odformalizowane, chodzi bowiem o jak najszybsze rozpatrzenie wniosku. Ponadto wykładnia językowa art. 52 § 3 p.p.s.a. pozwala uznać, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynność w zakresie wydawania aktów (zob. też wyroki NSA: sygn. akt I OSK 646/10, sygn. akt I OSK 1084/14, sygn. akt I OSK 1690/15 (wszystkie pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl).". Natomiast w uzasadnieniu wyroku NSA z 30 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1691/15 (pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl) stwierdzono zaś: "Z orzecznictwa wynika, iż skarga na bezczynność adresata wniosku w udostępnieniu informacji nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (postanowienie NSA z 28 października 2015 r., sygn. akt I OSK 125/15 i cytowane tam orzecznictwo). Podkreślić wypada, że kwestię tę wielokroć NSA wyjaśniał Burmistrzowi R. (zob. postanowienie NSA z 23 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 646/10, czy wyrok NSA z 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1084/14 (wszystkie pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymuje to stanowisko".

Aprobując dominującą w omawianym zakresie linię orzeczniczą dotyczącą stanu prawnego sprzed 1 czerwca 2017 r., Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do omawianego zarzutu wyjaśnia, że ustawa o dostępie do informacji publicznej w kwestii procedury załatwiania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w bardzo ograniczonym zakresie odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (zob. art. 16 ust. 2 u.d.i.p.), stanowiąc, że jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a to oznacza wyłączenie stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego do etapów postępowania poprzedzających wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej lub umarzającej postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., a także do postępowania, które finalizuje się udostępnieniem żądanej informacji publicznej, bądź nieudostępnieniem żądanej informacji bez wydania decyzji w tej sprawie. Użyte przez prawodawcę w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. sformułowanie "do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego" oznacza nie tylko konieczność stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszących się expressis verbis do decyzji administracyjnej jako formy działania administracji (np. art. 107 § 1 k.p.a.), ale także nakaz stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących proces wydawania decyzji. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zatem zastosowanie tylko wówczas, gdy tak stanowią przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż to uregulowania tego aktu normatywnego decydują o trybie postępowania w tego rodzaju sprawach. Ustawa o dostępie do informacji publicznej jest lex specialis do Kodeksu postępowania administracyjnego. W ustawie tej uregulowano postępowanie wywołane wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Tylko w zakresie wskazanym w art. 16 ust. 1 tej ustawy stosuje się przepisy k.p.a. Powszechnie wiadomym jest, że nie jest to jedyna ustawa regulująca postępowanie administracyjne do którego nie stosuje się przepisów k.p.a. lub stosuje się w zakresie nieuregulowanym tymi ustawami. W kwestii stosowania k.p.a. w postępowaniu toczącym się na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu stosuje się wykładnie językową. Z wykładni tej wynika jasno, że k.p.a. stosuje się w tym postępowaniu tylko w ograniczonym zakresie. Może jedynie powstać w spór co do w jakim zakresie. Jednak nie budzi wątpliwości, że nie do całego postępowania wywołane wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący kasacyjnie swojego stanowisko, że stosownie do art. 1 pkt 1 k.p.a. do postępowania toczącego się na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie poparł żadnym poglądem doktryny lub wyrażonym w judykaturze. Jest to pogląd nie do zaakceptowania, w szczególności z punktu widzenia racjonalności ustawodawcy, który wprowadził do u.d.i.p. przepis art. 16 ust. 2. Nie uchybia to założeniu, że do postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej stosuje się jednak pewne ogólne zasady odnoszące się do postępowań administracyjnych. Na gruncie ustawy może dojść do uruchomienia postępowania o różnym charakterze, przy czym nie zawsze ma się do czynienia z postępowaniem w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Co więcej, tak kwalifikowane postępowanie jest wyjątkiem w tym zakresie. Pozytywne zakończenie postępowania wszczętego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej nie następuje bowiem w ramach postępowania jurysdykcyjnego. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną i do tej czynności Kodeks postępowania administracyjnego nie ma w ogóle zastosowania – informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana bez potrzeby wydawania w takim przypadku decyzji administracyjnej o udostępnieniu informacji publicznej. Podobnie będzie w sytuacji pisemnego zawiadomienia wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanej informacji lub gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną, a także w wypadku odesłania wnioskodawcy na podstawie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. do innego trybu udostępniania informacji publicznej przewidzianego w innej ustawie niż u.d.i.p.

Zgodnie z przedstawionym dalej orzecznictwem sądowoadministracyjnym w przypadku bezczynności przy udzielaniu informacji publicznej przepis art. 37 k.p.a. nie znajdował zastosowania. Dotyczy ono jednak etapu rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, gdy nie toczy się jurysdykcyjne postępowanie administracyjne, lecz postępowanie oparte wyłącznie na przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wynika to z tego, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna postępowania administracyjnego. W sytuacji jednak, gdy organ zmierza do wydania i wyda decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej, to zapada ona w ramach postępowania administracyjnego i taki też charakter ma postępowanie odwoławcze od niej. Gdyby zaś wolą racjonalnego ustawodawcy było, aby wnosić zażalenie na bezczynność organu na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., nawet w sytuacji kiedy organ nie zmierza do wydania decyzji, tj. na każdym etapie postępowania, to dałby temu wyraz w ustawie o dostępie do informacji publicznej, czego nie uczynił.

Rekapitulując na gruncie stanu prawnego obowiązującego do 31 maja 2017 r. należało odróżnić dwa odmienne co do charakteru postępowania na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Po pierwsze, postępowanie toczące się przed organem pierwszej instancji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Oparte jest ono wyłącznie na przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, która nie przewiduje środka zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości organu przed wniesieniem skargi w tym przedmiocie do sądu administracyjnego. W postępowaniu tym, jak wskazano wyżej, z założenia nie wydaje się decyzji administracyjnej, lecz udostępnia informację publiczną w drodze czynności materialno-technicznej lub pisemnie odmawia udostępnienia (bez wydania decyzji). Skoro zatem nie wydaje się decyzji administracyjnej, to znaczy, że nie toczy się postępowanie administracyjne w trybie kodeksu postępowania administracyjnego, wobec czego nie znajdował zastosowania jego art. 37 § 1 k.p.a. A zatem skarga do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłość organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o informację publiczną nie wymagała wcześniejszego wniesienia zażalenia czy wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (zob. utrwalone orzecznictwo NSA: wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05; postanowienie NSA z dnia 3 października 2007 r., I OSK 1382/07; postanowienie NSA z dnia 4 grudnia 2007 r., I OSK 1751/07; postanowienie NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r., I OSK 462/10; postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., I OSK 646/10; wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2010 r., I OSK 757/10; wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., I OSK 285/11; wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011 r., I OSK 678/11; wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., I OSK 1013/12; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2013 r., I OSK 80/13; postanowienie NSA z dnia 16 lipca 2013 r., I OSK 722/13; wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., I OSK 1967/13; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r., I OSK 880/13; wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r., I OSK 2828/13; wyrok NSA z dnia 14 maja 2014 r., I OSK 1027/14; wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., I OSK 600/14 I OSK 633/14; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2015 r., I OSK 372/14; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2014 r., I OSK 1084/14; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., I OSK 1408/14; wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r., I OSK 620/15 (wszystkie pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Z drugiej strony odróżnić należało postępowania odwoławcze od decyzji organu pierwszej instancji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, które toczy się na podstawie bezpośrednio stosowanych przepisów k.p.a. Znajduje zatem w nim zastosowanie także art. 37 § 1 k.p.a. Przedmiotem tego postępowania nie jest już bowiem kwestia dokonania czynności materialno-technicznej udostępnienia informacji publicznej, lecz sprawa odmowy udostępnienia informacji publicznej w drodze decyzji administracyjnej, w której stosuje się przepisy k.p.a. Jak bowiem zauważa się w orzecznictwie "ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie w art. 16 ust. 2, więc należy wyłączyć stosowanie przepisów tego Kodeksu do faz poprzedzających wydanie decyzji w sprawie odmowy udostępniania informacji lub umorzenia postępowania i postępowania w pozostałym zakresie, w którym nie wydaje się decyzji" (wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r., I OSK 2828/13; wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r., I OSK 2263/13; wyrok NSA z dnia 1 października 2014 r., I OSK 218/14; postanowienie NSA z dnia 1 lipca 2015 r., I OSK 1644/15; wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2016 r., I OSK 3201/14; postanowienie NSA z dnia 21 kwietnia 2016 r., I OSK 562/16; por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2013 r., I OSK 1510/13; wyrok NSA z dnia 24 września 2015 r., I OSK 1762/14; wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2016 r., I OSK 2899/14; wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2016 r., I OSK 2563/14 (wszystkie pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl), wobec tego – a contrario – do faz po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji należy stosować przepisy k.p.a., w tym jego art. 37 § 1. Na tę sytuację nie należy zatem rozszerzać wyżej przedstawionego stanowiska orzecznictwa prezentowanego względem odmiennej rodzajowo sytuacji, jaka ma miejsce przed wydaniem decyzji administracyjnej w przedmiocie z wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a która to ma miejsce w niniejszej sprawie.

Powyższe zapatrywanie koresponduje ze stwierdzeniem wyrażonym w uchwale NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. (I OPS 7/13, ONSAiWSA 2014 r. Nr 3, poz. 37), że "postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, w którym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p.".

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie podziela stanowiska wyrażonego w orzeczeniach przywołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (dotyczących stanu prawnego sprzed 1 czerwca 2017 r.), że wniesienie skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej w każdym przypadku musiało być poprzedzone zażaleniem złożonym w trybie art. 37 § 1 k.p.a.

Z uwagi na to, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej w niniejszej sprawie został złożony [...] października 2017 r. w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi w brzmieniu od 1 czerwca 2017 r. Zatem rozważenia wymaga, czy przedstawione wyżej poglądy zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę, zachowały aktualność na gruncie aktualnego brzmienia przepisów p.p.s.a. i k.p.a., po ich nowelizacji ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r., poz. 935).

Przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. stanowi ogólną zasadę, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przepis ten nie został zmieniony wspomnianą nowelizacją. Zmieniony został natomiast przepis art. 52 § 2 p.p.s.a. Stanowi on obecnie, że "Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Natomiast w myśl wprowadzonego z dniem 1 czerwca 2017 r. art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Instytucja ponaglenia została uregulowana w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 23) również na mocy nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r. (zastąpiła zażalenie i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa). Regułą jest więc, że tam gdzie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego skarga na bezczynność powinna być poprzedzona środkiem, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje instytucji ponaglenia lub zażalenia na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej. Ustawa ta jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy przepisy ww. ustawy tak stanowią. Ponownie wskazać tu należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła zaś do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w art. 16 ust. 2, odnosząc stosowanie przepisów tego Kodeksu jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. W konsekwencji, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania do innych przypadków aktywności organów podejmowanych w trybie i na zasadach ww. ustawy, w tym do mającej charakter czynności materialno-technicznej czynności udostępnienia informacji publicznej. Tym samym, w przypadku bezczynności organu w zakresie podjęcia tej czynności (udzielenia informacji publicznej), lub odmowy jej udostępnienia w formie bezdecyzyjnej (w sytuacji nieposiadania żądanej informacji, lub gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną, a także w wypadku odesłania wnioskodawcy na podstawie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. do innego trybu udostępniania informacji publicznej), przepis art. 37 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Środków zaskarżenia w takiej sytuacji nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej. W związku z powyższym wskazane wyżej zmiany nie dezaktualizują przedstawionego wyżej stanowiska prezentowanego na gruncie stanu prawnego obowiązującego do 31 maja 2017 r. co do ograniczonego wymogu wniesienia zażalenia (obecnie ponaglenia) przed złożeniem skargi na bezczynność organu w dostępie do informacji publicznej.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że skoro Burmistrz R. pismem z [...] października 2017 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej, uznając, że wniosek stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej, to oczywistym jest, że nie zamierzał wydać decyzji w tej sprawie. Zatem w niniejszej sprawie nie miały zastosowania przepisy k.p.a., w tym art. 37 § 1 k.p.a. W tej sytuacji wyłączony był obowiązek, o którym mowa w art. 52 § 1 i § 2 i art. 53 § 2b p.p.s.a. tj. wniesienia ponaglenia przed złożeniem skargi. W konsekwencji brak było też podstaw do zastosowania art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i odrzucenia skargi.

Nie są usprawiedliwione zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a, mogłoby doprowadzić do konkluzji o wadliwości skutkującej koniecznością wzruszenia zaskarżonego wyroku, gdyby uchylał się on spod kontroli instancyjnej, co wykluczałoby merytoryczną jego ocenę. Zarzuty te są jednak chybione. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie wyroku należy przede wszystkim tak sporządzać, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd meriti nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego albo przepisów procedury w stopniu, który motywowałby określonej treści rozstrzygnięcie (por. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2005 roku, sygn. akt I FSK 299/05, LEX nr 187709). Jak też wtedy, kiedy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich wymaganych elementów. Przeto z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy motywy wyroku nie odpowiadają wymogom tego przepisu, przy czym nie każde uchybienie temu przepisowi może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Trzeba też dodać, że przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wyjątkowo, a mianowicie jedynie wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera ustaleń faktycznych poczynionych (czy raczej zaakceptowanych przez sąd meriti), co wynika z treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39). Podkreślić też należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich kwestii podnoszonych przez strony i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, Lex 173345). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. zobowiązuje sąd do rozważenia w uzasadnieniu wyroku wszystkich kwestii, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem kwestii istotnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji pozwala na stwierdzenie, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, tego czy organ był w bezczynności w udostępnieniu żądanej informacji i co stanowiło podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. W skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia przepisów postępowania na podstawie, których Sąd pierwszej instancji ustalił stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku. Tymczasem, skarżący kasacyjnie organ zmierza do podważenia stanu faktycznego przez zarzucenie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (punkt 1) c)) przez błędne ustalenia Sądu. Co jak już wyżej wskazano nie mogło być skuteczne. Wbrew zarzutom Sąd wyjaśnił w wystarczający do oceny jego stanowiska, dlaczego uznał, że "nie budzi żadnych wątpliwości Sądu, iż skarżący składając wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie nadużył prawa", że "bezczynność organu, w ocenie Sądu nasi znamiona rażącej bezczynności" oraz wskazał na podstawie jakich okoliczności postępowania Burmistrza nie cechowała wola załatwienia sprawy a jego działania stanowiły wyraz albo lekceważenia skarżącego albo celowego przedłużania sprawy. To, że organ nie zgadza się z przedstawioną oceną jego postępowania we wskazanym wyżej zakresie, nie świadczy o naruszeniu wymogów przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nie są również zasadne zarzuty z punktów 2 i 3 skargi kasacyjnej tj. naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organ pozostawał w bezczynności i zobowiązał go do wydania aktu albo dokonania czynności.

W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Burmistrz R. nie wykonał żadnej z powyższych czynności, kierując do wnioskodawcy pismo z [...] października 2017 r., w którym "odmawia udostępnienia żądanej informacji, bowiem wniosek ten stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej, a zatem jedynie pozornie podlega reżimowi ustawy o dostępie do informacji publicznej". W piśmie tym Burmistrz nie zajął stanowiska, co do kwestii, czy objęte wnioskiem informacje mają charakter informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Wskazał natomiast, że "W zakresie objętym niniejszym wnioskiem Stowarzyszenie [...], w którym jest Pan członkiem Zarządu, złożyło już wniosek z dnia [...].01.2013 r. o udostępnienie kopii rejestru decyzji o warunkach zabudowy wydanych w 2010, 2011 oraz 2012 roku,... który rozpatrywany był w ramach postępowania prowadzonego przez Burmistrza R. ... . Bez znaczenia jest fakt, że obecny wniosek obejmuje szerszy zakres czasowy". Organ wskazał też, że 11 wniosków o kopie z rejestru decyzji o warunkach zabudowy z różnych okresów (za lata 2004 – 2017), częściowo pokrywających się okresami z wnioskiem B. W., złożyli członkowie zarządu stowarzyszenia, członkowie stowarzyszenia i inne osoby, zdaniem organu powiązanych ze sobą towarzysko i rodzinnie. Ponadto organ podał, że podmioty te (pomijając B. W.) złożyły od 2008 r. 25 wniosków, których istota sprowadza się generalnie do udostępnienia oznaczenia działek ewidencyjnych.

W skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i 4 ust. 1 u.d.i.p., które to przepisy stanowiły podstawę stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji, że żądane informacje są informacjami publicznymi a Burmistrz R. jest co do zasady podmiotem zobowiązanym do udostępniania posiadanej informacji publicznej. Z drugiej strony Burmistrz w skardze kasacyjnej twierdzi, że nie był w bezczynności, ponieważ wniosek stanowi nadużycie prawa. We wskazanym wyżej piśmie do wnioskodawcy z [...] października 2017 r. organ obszernie powołuje się na orzecznictwo i doktrynę, z których wynika możliwość odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej w sytuacji nadużycia prawa przez wnioskodawcę.

W doktrynie przyjmuje się, że nadużycie praw procesowych należy uznać za samoistną instytucję prawa procesowego (zob. A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 153). Nadużycie prawa to korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie (tak W. Jakimowicz, Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, w: Antywartości w prawie administracyjnym, maszynopis powielony, Kraków 2015, pkt V). Do nadużycia prawa dochodzi w sytuacjach, gdy strona podejmuje prawnie dozwolone działania dla celów innych, niż przewidziane przez ustawodawcę. Każde prawo podmiotowe, w tym prawo do sądu, przyznane jest przez normę prawną w celu ochrony interesów uprawnionego. Prawo to winno być jednak wykonywane zgodnie z celem, na który zostało przyznane. W konsekwencji zachowanie, które formalnie zgodne jest z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi, nie może zasługiwać na ochronę (M. Warchoł, Pojęcie nadużycia prawa w procesie karnym, "Prokuratura i Prawo", 2007, nr 11, s. 49 i nast.; T. Cytowski, Procesowe nadużycie prawa, "Przegląd Sądowy" 2005, nr 5, s. 81 inast.; M.G. Plebanek, Nadużycie praw procesowych w postępowaniu cywilnym, Warszawa 2012, s. 50 i nast.; P. Przybysz, Nadużycie prawa w prawie administracyjnym, w: Nadużycie prawa, pod red. H. Izdebskiego, A. Stępkowskiego, Warszawa 2003, s. 189; por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2011 r., IIFSK 1338/10). Tak samo oceniane jest działanie podmiotu, który inicjuje szereg postępowań sądowych w celu innym, niż ochrona swych praw – w ten sposób wpływa na obniżenie poziomu ochrony innych podmiotów, które nie mogą w dostatecznie szybki sposób uzyskać ochrony prawnej (H. Dolecki, Nadużycie prawa do sądu, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, pod red. J. Górala, R. Hausera, J. Trzcińskiego, Warszawa 2005, s. 136). Podkreśla się, że stanowisko takie znajduje aprobatę nie tylko w doktrynie oraz orzecznictwie sądów polskich, ale także akceptowane jest przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu, który wielokrotnie zwracał uwagę, że określone działania strony w procesie można uznać za nadużycie prawa do sądu (zob. np. postanowienie NSA z dnia 5 listopada 2015 r., I OZ 1382/15). W jego orzecznictwie za dopuszczalną uznano min. odmowę przyznania pomocy prawnej z uwagi na nadużycie prawa do sądu (por. postanowienia Europejskiej Komisji Praw Człowieka z dnia: 10 lipca 1986 r. nr 10871/84 w sprawie Winer przeciwko Zjednoczonemu Królestwu; 4 grudnia 1985 r. nr 11564/85 w sprawie W. przeciwko Niemcom; 2 lipca 1997 r. nr 27436/95 w sprawie Steward-Brady przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, omawiane przez M. Stępnia, Nadużycie prawa do sądu – czy sądy są bezsilne względem pieniaczy sądowych?, w: Europejska Konwencja Praw Człowieka i jej system kontrolny- perspektywa systemowa i orzecznicza, pod red. M. Balcerzaka, T. Jasudowicza, J. Kapelańskiej-Pręgowskiej, Toruń 2011, s. 436-443). Zakaz nadużycia prawa w sposób oczywisty wiązać należy z zasadą państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, w której znajduje swoją podstawę (por. K. Osajda, Nadużycie prawa w procesie cywilnym, "Przegląd Sądowy" 2005, nr 5 s. 69; M.G. Plebanek, Nadużycie praw procesowych, s. 57; P. Przybysz, Nadużycie prawa..., s. 204-205).

Zatem ogólnie rzecz ujmując nadużyciem prawa jest wykorzystywanie instytucji prawnej wbrew jej celowi i funkcji (zob. postanowienie NSA z dnia 16 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1992/14). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że "nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie skorzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa i jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność działania administracji i innych organów władzy publicznej" (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r., I OSK 1601/15). Wynikać może z takich okoliczności jak: seryjność i podobieństwo skarg, akcentowanie w treściach pism kwestii kosztów postępowania, model działania skarżącego i jego pełnomocnika, okoliczność czasowa między wniesieniem skargi a zaistnieniem bezczynności w sprawie. Również sposób wysłania wiadomości w sprawie może wskazywać, że wnioskodawca nie wykluczał możliwości zakwalifikowania jej jako SPAM, czego skutkami byłby obciążony organ (por. postanowienie NSA z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1940/15), a nawet liczył się z możliwością wykorzystania tego faktu w postępowaniu sądowym. Takie postępowanie, mające cechy nadużycia prawa do informacji, nie może być zaakceptowane i zasługiwać na ochronę prawną ze strony sądu tym bardziej, że prowadzi do zagrożenia konstytucyjnego (art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej) prawa dostępu do informacji tych osób, które chcą go realizować zgodnie z jego istotą. Wskazane nadużycie absorbuje bowiem organ – jego siły i środki, w tym osobowe – co może opóźniać realizację wniosków niestanowiących nadużycia prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny co do zasady nie kwestionuje możliwości odmowy udostępnienia informacji publicznej z powodu nadużycia prawa przez wnioskodawcę. Jednak zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek B. W. z dnia [...] października 2017 r. nie stanowi nadużycia prawa w rozumieniu wskazanym wyżej.

W kwestii nadużycia prawa do informacji należy dodatkowo wyjaśnić, że takiej przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej nie zna ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zatem przy uwzględnieniu takiej okoliczności należy zachować szczególną ostrożność. Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego tj. jawności działania instytucji publicznych. Skoro prawo do informacji publicznej ma rangę konstytucyjną, a jego celem jest zapewnienie społecznej kontroli nad organami władzy publicznej, to wszelkie pozaustawowe przesłanki ograniczające to prawo mogą utrudnić lub wręcz uniemożliwić kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem instytucji publicznych. Dlatego też ewentualne powołanie się na nadużycie prawa do informacji musi być zastrzeżone wyłącznie do przypadków skrajnych, w których wnioskodawca wykazuje się dużą dozą złej woli, a ilość i zakres objętych wnioskami informacji może utrudnić normalne funkcjonowanie i wypełnianie swoich ustawowych kompetencji przez organ administracji publicznej.

Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Nie sposób podzielić stanowiska organu o naruszeniu art. 61 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez błędne uznanie, że wniosek z [...] października 2017 r. nie stanowił nadużycia prawa. Burmistrz R. upatrując nadużycia prawa przez B. W., uzasadnia je dużą ilością podobnych wniosków składnych przez inne podmioty ale powiązane z wnioskodawcą organizacyjnie, towarzysko i rodzinnie. Jak wynika z odpowiedzi na wniosek B. W., będący członkiem zarządu Stowarzyszenia [...], nie złożył innego wniosku niż rozpoznawany o udostępnienie kopii rejestru decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast wskazane Stowarzyszenie złożyło jeden wniosek w tym przedmiocie. Trudno więc mówić o ich nadmiernej ich ilości. Pozostałych 11 wniosków z tego zakresu wymienionych w odpowiedzi na wniosek, zostało złożonych przez osoby powiązane według organu organizacyjnie, towarzysko i rodzinnie. Trzeba jednak podkreślić, że wymienione w piśmie wnioski dotyczące kopii rejestru mają różne zakresy: dotyczą okresów od 1 stycznia 2006 r. do 30 czerwca 2017 r. Niektóre z tych wniosków częściowo się pokrywają.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza zatem, że relacje pomiędzy poszczególnymi wnioskodawcami, domagającymi się dostępu do informacji publicznej, nie mogą mieć znaczenia przy rozpoznawaniu poszczególnych wniosków. W szczególności skarżący, stowarzyszenie i jego członkowie, również ci wchodzący w skład organów stowarzyszenia, to odrębne podmioty prawa, z których każdy dysponuje swoim własnym uprawnieniem do udostępnienia mu informacji publicznej. Każdy wniosek winien być rozpoznany indywidualnie w oparciu o kryteria wynikające z Konstytucji i ustawy o dostępie do informacji publicznej. Całkowicie błędne jest stanowisko Burmistrza podkreślającego jak wymowne jest składanie wniosków (zdaniem organu – prawdopodobnie przygotowywanych przez tę samą osobę) przez osobę fizyczną, jako organ stowarzyszenia i jednocześnie w imieniu własnym. Okoliczność ewentualnych znajomości bądź też relacji towarzysko – rodzinnych pomiędzy poszczególnymi wnioskodawcami jest irrelewantna dla sposobu rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Nawet, jeżeli takie powiązania zaistniały, nie ma to znaczenia dla załatwienia poszczególnych wniosków z zakresu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto jedną z przyczyn tak dużej ilości wniosków o udostępnienie informacji publicznej składanych do Burmistrza R. może być fakt uporczywego uchylania się przez ten organ – wbrew wiążącym wskazaniom WSA w Krakowie i NSA, a także pomimo licznych grzywien nakładanych w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania – od wypełniania obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Okoliczności te znane są Naczelnemu Sądowi Admnistracyjnemu z urzędu. Można tu wymienić wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wydane w sprawach o sygn. akt.: II SAB/Kr 56/16 – w którym wymierzono grzywnę 2000 zł, II SAB/Kr 121/16 - w którym wymierzono grzywnę 3000 zł, II SAB/Kr 122/16 - w którym wymierzono grzywnę 3000 zł, II SAB/Kr 148/15 - w którym wymierzono grzywnę 10000 zł, II SA/Kr 1471/14 - w którym wymierzono grzywnę 500 zł, II SAB/Kr 363/14 - w którym wymierzono grzywnę 5000 zł, II SAB/Kr 316/13 - w którym wymierzono grzywnę 3000 zł. We wszystkich wymienionych wyrokach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdzając zaistnienie stanu bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania przyjmował rażące naruszenie prawa. Okoliczności te, potwierdzają stanowisko skarżącego, iż Burmistrz R. celowo blokuje różnym podmiotom dostęp do informacji publicznej. Sytuacja taka trwa od wielu lat, pomimo związania Burmistrza prawomocnymi wyrokami sądów administracyjnych, które wielokrotnie wskazywały temu organowi w jaki sposób należy prawidłowo stosować ustawę o dostępie do informacji publicznej.

W piśmie z [...] października 2017 r. Burmistrz powołuje się na wnioski stowarzyszenia i innych, wymienionych już wcześniej podmiotów w zakresie kopii rejestru, które pochodzą z lat: 2009, 2010, 2012, 2014, 2016 i 2017. przywołano także 25 innych wniosków tych podmiotów (z wyjątkiem B. W.), które wpłynęły od 2008 r. które dotyczyły innych informacji. W piśmie tym powołano się zatem 40 wniosków o udostępnienie informacji publicznej, pochodzących od różnych podmiotów. Nawet gdyby wszystkie te wnioski traktować łącznie (do czego nie ma podstaw), to nie można w żaden sposób zgodzić się z zarzutem, że kilka wniosków o udostępnienie informacji publicznej złożonych w danym roku utrudnia urzędowi gminy normalne funkcjonowanie i wypełnianie ustawowych kompetencji. Kuriozalne jest przy tym powoływanie się na wnioski o udostępnienie informacji publicznej pochodzące sprzed 10 lat, jak również stwierdzenie Burmistrza, że organ nie jest w stanie realizować swoich konstytucyjnych i ustawowych obowiązków, ponieważ nadużycie prawa do informacji absorbuje Organ – jego siły i środki, w tym osobowe. Gdyby wymienione wnioski były załatwiane na bieżąco, w terminach i w trybie wskazanym przepisami o dostępie do informacji, nie byłoby mowy o jakimkolwiek utrudnieniu. Skoro wnioski różnych podmiotów w części pokrywają się, to odpowiedzi na wcześniejsze wnioski można wykorzystać w odpowiedziach na późniejsze wnioski. Tymczasem zaangażowanie pracowników organu wydaje się koncentrować głównie na wyszukiwaniu coraz to nowych okoliczności, niezakwestionowanych dotychczas przez sądy administracyjne, które mogłyby w jakikolwiek sposób uzasadnić nieudostępnianie informacji publicznej. Wydaje się też, że znacznie więcej sił i środków poniesiono na obronę oczywiście niezasadnego stanowiska organu przed Sądami, niż na zgodne z prawem rozpoznanie opisanych wniosków.

W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. bezczynność Burmistrza R. i na postawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2017 r. terminie 14 dni. Zatem w określonym w wyroku terminie organ został zobowiązany do udostępnienia żądanej informacji publicznej albo do wydania decyzji, w której odmówi ich udostępnienia powołując się na ograniczenie prawa do tej informacji publicznej wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odnosząc się do drugiej części zarzutu sformułowanego w punkcie 1) d) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i biorąc pod uwagę przedmiot sprawy prawidłowo zobowiązał organ do rozpoznania wniosku. Wbrew temu zarzutowi Sąd nie zobowiązał organu do wydania aktu lub dokonania czynności.

Skoro Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że wniosek B. W. nie stanowi o nadużyciu przez niego prawa dostępu do informacji publicznej, to w konsekwencji nie doszło do zarzucanego w punkcie 2) c) skargi kasacyjnej naruszenia art. 61 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji RP.

Biorąc pod uwagę wszystkie opisane wyżej okoliczności (a zwłaszcza oczywistą nietrafność argumentacji Burmistrza mimo powoływania się na słuszne co do zasady orzecznictwo NSA) należy uznać, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., iż bezczynność miała miejsce w rażącym naruszeniem prawa. Należy też zwrócić uwagę na to, że organ powołuje się na dużą ilość wniosków kierowanych doń przez skarżącego, tudzież osób z nim związanych, nie wskazując przy tym, czy w ogóle i ewentualnie ile z tych wniosków zostało załatwionych w przepisanej prawem formie. Ponadto, negatywna reakcja na wniosek bez zachowania przepisanej prawem formy w swoich skutkach właściwe nie różni się od całkowitej bierności – de facto prowadzi bowiem do daleko idącego przesunięcia w czasie rzeczywistego, "merytorycznego" rozstrzygnięcia (załatwienia) sprawy z zakresu udostępniania informacji publicznej i ewentualnej kontroli jego prawidłowości w postępowaniu sądowym. Trzeba też zauważyć, że podmiotem pozostającym w bezczynności jest organ administracji publicznej, który w sposób szczególny obowiązany jest do przestrzegania zasady praworządności i który wchodzącymi tu w rachubę administracyjnoprawnymi formami działania (czynność materialno-techniczna, decyzja administracyjna) posługuje się na co dzień, także przy załatwianiu spraw innego rodzaju, a zatem ma pełne rozeznanie co do ich prawnego znaczenia. Należy też dodać, że okoliczności sprawy – a także postępowanie Burmistrza R. w innych sprawach związanych z odmową udostępniania informacji publicznej toczących się przed sądami administracyjnymi – co jest znane Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu, uprawniało Sąd pierwszej instancji do stwierdzenia, że "postępowanie Burmistrza R. nie cechowała wola załatwienia sprawy. Organ nie udzielił żądanej informacji publicznej jak również nie uczynił tego we właściwej formie, pomimo iż miał możliwość udzielenia żądanej informacji już w dacie otrzymania skargi, jednak tego nie uczynił, co stanowi wyraz albo lekceważenia skarżącego, albo celowego przedłużenia postępowania.

Ze wskazanych wyżej przyczyn Sąd pierwszej instancji zasadnie też na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. wymierzył organowi grzywnę w kwocie 500 zł. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Nałożenie grzywny ma charakter fakultatywny i stanowi dodatkowy środek o dyscyplinująco-represyjnym charakterze, który powinien być stosowany w drastycznych przypadkach niezałatwienia sprawy przez organ. Przedstawione wyżej postępowanie organu takim przypadkiem jest. Wysokość grzywny mieści się w bardzo niskim przedziale zakreślonym przepisem art. 154 § 6 p.p.s.a. Znajduje to swoje usprawiedliwienie w przedstawionych okolicznościach sprawy. Grzywna w jeszcze niższej wysokości nie spełniłaby swoje prewencyjnej funkcji.

Poprawności rozstrzygnięcia o grzywnie nie podważa odmienne rozstrzygnięcie zawarte w wyroku WSA w Krakowie w sprawie o sygn. akt II SAB/Kr 251/17. Owe rozstrzygnięcie różni się od zaskarżonego w niniejszej sprawie tym, że w nim nie orzeczono o ukaraniu organu grzywną. Odnosząc się do wskazanej odmienności, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że: Po pierwsze, sprawy te nie są takie same. Łączą je co prawda organ i wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Ale już przedmiot wniosku w sprawie o sygn. akt II SAB/Kr 251/17 był inny (skany faktur), inny był też wnioskodawca. Zatem okoliczności w obydwu sprawach były odmienne. Po drugie, nałożenie grzywny ma charakter uznaniowy. Po trzecie, każdą sprawę zwłaszcza wszczętą przez inny podmiot i mającą odmienny przedmiot, Sąd rozstrzyga indywidualnie, biorąc pod uwagę zachodzące w niej okoliczności. Zatem zaskarżone rozstrzygniecie w zakresie grzywny, odmienne od rozstrzygnięcia w sprawie o sygn. akt II SAB/Kr 251/17, nie stanowi naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a.

Nie doszło zatem do zarzucanego w punktach 1) f) i g) skargi kasacyjnej naruszenia art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a.

Skoro były podstawy do uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji, to brak było przesłanek do jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na zasadzie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego od Burmistrza R. na rzecz B. W. orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.