Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Ewa Rynczak Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Sekcji Krajowej NSZZ [....] w W. na bezczynność Dyrektora Urzędu [....] w K. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej w zakresie wniosku z dnia 6 października 2011 r. I. zobowiązuje Dyrektora Urzędu [....] w K. do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku z dnia 6 października 2011 r. – w terminie 14 dni; II. zasądza od Dyrektora Urzędu [....] w K. na rzecz Sekcji Krajowej NSZZ [....] w W. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sekcja Krajowa NSZZ "[...]" wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Dyrektora Kontroli Skarbowej w Krakowie w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 6 października 2011r. znak: [...] o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając naruszenie 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" tiret drugie w związku z art. 6 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. "c", art. 7 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Strona skarżąca domagała się zobowiązania Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w Krakowie do udzielenia bez zbędnej zwłoki merytorycznej odpowiedzi na przedmiotowy wniosek, zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych oraz wymierzenia grzywny Dyrektorowi jako organowi obowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w piśmie z 6 października 2011r. znak:[...], Rada Sekcji Krajowej Pracowników Skarbowych NSZZ "[...]", przesłanym drogą elektroniczną, zwróciła się do Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w Krakowie o przekazanie drogą elektroniczną następujących informacji publicznych:

1) protokołu kontroli,

2) wystąpienia pokontrolnego,

3) pisemnych pytań kontrolujących,

4) wyjaśnień składanych w toku kontroli przez podmiot kontrolowany,

5) odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne,

dotyczących następujących kontroli:

1. Gospodarowanie środkami publicznymi w związku z podpisaniem przez Krakowski Zarząd Dróg umowy z dnia 27 grudnia 2006r. na obsługę strefy płatnego parkowania w Krakowie z Zakładami Usługowymi [...]" spółka z o.o. oraz wcześniejszych umów na obsługę strefy płatnego parkowania z Zakładami Usługowymi Południe przeprowadzonej w Zarządzie Infrastruktury Komunalnej i Transportu.

2. Celowość i zgodność z prawem gospodarowania środkami publicznymi za okres od 7 stycznia 2006r. do 37 grudnia 2007r. w Zarządzie Cmentarzy Komunalnych.

Strona skarżąca zakwestionowała zaprezentowaną przez Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w Krakowie wykładnię, zgodnie z którą informacje żądane przez stronę skarżącą stanowią część postępowań kontrolnych przeprowadzonych przez Dyrektora UKS w Krakowie, więc ich udostępnienie może nastąpić tylko w trybie przepisów ustawy z dnia 28 września 1991r. o kontroli skarbowej. Zdaniem strony skarżącej wnioskowane informacje są informacją publiczną w rozumieniu ustawy i powinny być udostępnione przez organ zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w Krakowie wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Dyrektor zakwestionował zdolność sądową strony skarżącej, podnosząc, że Sekcja Krajowa NSZZ "[...] jest jednostką organizacyjną NSZZ "[...]", który to związek zawodowy ma osobowość prawną. Ponadto osobowość prawną posiadają te jednostki organizacyjne związku, które są wskazane w statucie związku jako posiadające osobowość prawną. Dyrektor wskazał, że w § 17 statutu NSZZ "[...]" wśród jednostek organizacyjnych związku posiadających osobowość prawną nie wskazano krajowych sekcji branżowych. Odnośnie kwestii merytorycznych podniesionych w skardze Dyrektor stwierdził, że nie ma sporu odnośnie tego, że żądane we wniosku 6 października 2011r. informacje są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto organ wyjaśnił, że żądane informacje nie stanowią tajemnicy skarbowej. Jednakże zdaniem organu zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Zdaniem Dyrektora, jedną z ustaw, o jakich mowa w art. 1 ust. 2 jest ustawa o kontroli skarbowej, która w art. 34a i art. 34b reguluje zasady udostępniania akt oraz informacji z akt kontroli oraz wskazuje podmioty uprawnione do ich otrzymania. Art. 34a i art. 34b ustawy o kontroli skarbowej nie przewidują związków zawodowych jako podmiotów uprawnionych do otrzymania tego rodzaju informacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), w skrócie "ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast § 2 cytowanego artykułu w pkt 8 w związku z pkt 4 precyzuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, w tym na bezczynność w dokonywaniu czynności materialno – technicznych z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień wynikających z przepisów prawa.

Odnośnie wniosku Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w Krakowie o odrzucenie skargi ze względu na brak zdolności sądowej strony skarżącej, Sąd uznał, że argumenty podniesione przez organ nie mogły skutkować odrzuceniem skargi. Art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej "udip" stanowi bowiem, że prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje "każdemu". Zatem, nawet gdyby przyjąć, że Sekcja Krajowa NSZZ "[...]" Pracowników Skarbowych w W. nie posiada zdolności sądowej, to osoby podpisane w jej imieniu pod wnioskiem z dnia 6 października 2011r. znak: [...] mogły wystąpić do Dyrektora UKS o udostępnienie informacji publicznej, a także wnieść skargę na bezczynność organu w tym przedmiocie. Dlatego też odrzucenie skargi na tej podstawie byłoby nieuzasadnione.

Co do kwestii formalnych związanych z wniesieniem skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej wyjaśnić trzeba też, że w niniejszej sprawie Sąd podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2006r. (sygn. akt I OSK 601/05, Lex Omega nr 236545), że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 udip przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem kpa nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie udip, które mają charakter czynności materialno – technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Wprawdzie art. 52 § 3 ppsa stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, to jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a skoro udip nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania), należy uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 ppsa, a zatem w niniejszej sprawie nie zachodziły podstawy do odrzucenia skargi.

Przechodząc do merytorycznej oceny przedmiotowej skargi, wskazać trzeba w pierwszej kolejności, że przywołany wyżej art. 2 ust. 1 udip zawiera ogólną zasadę dostępu do informacji publicznej, zgodnie z którą prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, zaś odstępstwa od tej zasady wymagają istnienia wyraźnego przepisu prawa. Potwierdza to art. 2 ust. 2 ustawy, który zakazuje żądania od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej wykazania interesu prawnego lub faktycznego.

Dla oceny tego, czy w danym przypadku miała miejsce bezczynność organu w udzieleniu informacji publicznej kluczowe znaczenie ma oczywiście ustalenie, czy żądane przez wnioskodawcę dane mogą być zakwalifikowane jako informacja publiczna. W kontrolowanym postępowaniu kwestia ta nie była sporna, ponieważ Dyrektor UKS wyraźnie stwierdził, że wniosek strony skarżącej z dnia 6 października 2011r. dotyczył informacji publicznej. Sąd podziela to stanowisko, ponieważ wskazane w przedmiotowym wniosku dokumenty powstałe w wyniku kontroli przeprowadzonej przez UKS stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" tiret drugie udip.

Skoro zatem co do zasady dane żądane przez stronę skarżącą stanowiły informację publiczną, przed ich udostępnieniem należało rozważyć, czy nie zachodzą okoliczności z art. 5 ust. 1 udip, czyli, czy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W kontrolowanym postępowaniu istotnym było, czy dane wnioskowane przez stronę skarżącą nie były objęte tajemnicą skarbową. Podobnie jednak jak w przypadku zakwalifikowania żądanych danych jako informacji publicznej, kwestia tajemnicy skarbowej nie była sporna pomiędzy stroną skarżącą a Dyrektorem UKS w K. Również Sąd podziela stanowisko organu, że żądane informacje nie były objęte tajemnicą skarbową, ponieważ podlegały wyłączeniu z zakresu informacji objętych tajemnicą skarbową na podstawie art. 34 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o kontroli skarbowej jako wyniki kontroli celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi.

Jeśli więc wniosek strony skarżącej z dnia 6 października 2011r. dotyczył udostępnienia danych stanowiących informację publiczną w rozumieniu udip, a prawo do udostępnienia tej informacji nie podlegało ograniczeniu ze względu na objęcie ich tajemnicą skarbową, to należy uznać, że Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w Krakowie był zobowiązany do udzielenia stronie skarżącej wnioskowanej informacji publicznej. W ocenie Sądu odmowa udzielenia wnioskowanej informacji z powołaniem się na treść art. 34a i 34b ustawy o kontroli skarbowej była nieuzasadniona, a Dyrektor UKS dokonał błędnej wykładni tych przepisów. Podkreślić bowiem trzeba, że treść tych dwóch przepisów, a także ich usytuowanie w strukturze ustawy o kontroli skarbowej, wskazują, że przepisy te wymieniają podmioty, którym na zasadzie wyjątku mogą być udostępnione akta zawierające dane objęte tajemnicą skarbową (tak np.: Grażyna Pelewicz "Komentarz do art.34a i art. 34b ustawy o kontroli skarbowej, Lex Omega). Natomiast, jak wskazano wyżej i jak przyznał także sam organ, informacje objęte wnioskiem strony skarżącej nie były objęte tajemnicą skarbową. Dlatego też art.34a i art. 34b ustawy o kontroli skarbowej nie mogły stanowić podstawy do odmowy udzielenia stronie skarżącej wnioskowanej informacji publicznej.

Treść udip, a zwłaszcza art. 13, jednoznacznie wskazuje, że zamiarem ustawodawcy było takie uregulowanie trybu udzielania informacji publicznej przez organy administracji, by było to postępowanie jak najbardziej odformalizowane oraz toczące się bez zbędnej zwłoki. Dlatego też zasadą jest udzielanie informacji publicznej w terminie 14 dni od złożenia wniosku lub w uzasadnionych przypadkach w terminie nieprzekraczającym dwóch miesięcy. Przedstawiona wyżej wykładnia przepisów udip oraz ustawy o kontroli skarbowej wskazuje, że Dyrektor UKS w Krakowie był zobowiązany do udzielenia stronie skarżącej informacji publicznej zgodnie z jej wnioskiem. Niedopełnienie tego obowiązku prowadzi do wniosku, że organ pozostawał w bezczynności, dlatego też Sąd orzekł jak w pkt I sentencji na podstawie art. 149 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa.

Odnośnie wniosku strony skarżącej o wymierzenie Dyrektorowi UKS grzywny na podstawie art. 149 § 2 ppsa, Sąd uznał, że nie zachodzą podstawy do wymierzenia grzywny. Przepis ten przewiduje możliwość wymierzenia grzywny w przypadku stwierdzenia bezczynności organu, jednakże następuje to w przypadkach, gdy bezczynność organu administracji przybiera postać celowego działania lub poważnego zaniedbania. Tymczasem w kontrolowanym postępowaniu bezczynność Dyrektora UKS w Krakowie w udzieleniu informacji publicznej była skutkiem wadliwej wykładni przepisów prawa, co w ocenie Sądu nie daje podstaw do wymierzenia organowi grzywny.

W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę odpowiadającą uiszczonemu wpisowi od skargi.