Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Tomasz Zawiślak po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. ...sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na pismo Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia ... czerwca 2021 r. nr ... w przedmiocie uznania produktu za niespełniający definicji dietetycznego środka spożywczego specjalnego przeznaczenia medycznego postanawia: 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić M... .... sp. z o.o. z siedzibą w Ł. kwotę 200 zł (dwieście złotych), wpisaną do rejestru opłat sądowych WSA w Warszawie w dniu 22 lipca 2021 r. pod poz. 23407 (100 zł) i w dniu 27 lipca 2021 r. pod poz. 23931 (100 zł) tytułem zwrotu wpisu sądowego.

[...] z siedzibą w [...]. (dalej jako: "skarżąca", "strona" lub "spółka") wystąpiła do Głównego Inspektora Sanitarnego (dalej jako: "organ" lub "GIS") z powiadomieniem o zamiarze wprowadzenia po raz pierwszy do obrotu na terytorium RP produktu o nazwie "[...]", w postaci kapsułek, zakwalifikowanego przez stronę jako żywność specjalnego przeznaczenia medycznego.

Pismem z [...] marca 2021 r. GIS zawiadomił spółkę o rozpoczęciu postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2020 r. poz. 2021 ze zm.; dalej jako: "u.b.ż.ż.").

Zaskarżonym pismem z [...] czerwca 2021 r. organ poinformował skarżącą o wyniku postępowania wyjaśniającego, wskazując w szczególności, że przedmiotowy produkt nie spełnia definicji określonej w Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 609/2013 z dnia 12 czerwca 2013 r. oraz wymagań ustalonych dla dietetycznych środków spożywczych specjalnego przeznaczenia medycznego w przepisach prawa żywnościowego, w szczególności w przepisach art. 2 ust. 2 Rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) 2016/128 z dnia 25 września 2015 r.

Pismem z ... lipca 2021 r. spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. pismo GIS z ... czerwca 2021 r. wnosząc o jego uchylenie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu.

Wyjaśnić w pierwszej kolejności należy, że merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedza badanie przez Sąd jej dopuszczalności. Skarga jest niedopuszczalna, gdy przedmiot sprawy nie dotyczy jednej z prawnych form działania administracji publicznej, enumeratywnie wyliczonych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.").

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie było pismo GIS z 24 czerwca 2021 r., informujące skarżącą o wyniku postępowania wyjaśniającego, przeprowadzonego przez organ po otrzymaniu powiadomienia o zamiarze wprowadzenia po raz pierwszy do obrotu na terytorium RP produktu o nazwie "...", w postaci kapsułek, zakwalifikowanego przez stronę jako żywność specjalnego przeznaczenia medycznego.

Wyjaśnienie motywów odrzucenia skargi poprzedzić należy zatem przedstawieniem ram prawnych przeprowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego.

Zgodnie z przepisami u.b.ż.ż., w celu monitorowania produktów wprowadzanych do obrotu na terytorium RP, podmiot działający na rynku spożywczym, który wprowadza lub ma zamiar wprowadzić po raz pierwszy do obrotu środek spożywczy specjalnego przeznaczenia żywieniowego obowiązany jest powiadomić o tym GIS (art. 29 ust. 1 pkt 1). Po otrzymaniu powiadomienia, GIS może przeprowadzić postępowanie mające na celu wyjaśnienie, czy produkt objęty powiadomieniem, ze względu na jego skład, właściwości poszczególnych składników oraz przeznaczenie: jest środkiem spożywczym zgodnie z zaproponowaną przez podmiot działający na rynku spożywczym kwalifikacją oraz czy spełnia wymagania dla danego rodzaju środka spożywczego (art. 30 ust. 1 pkt 1). GIS powiadamia niezwłocznie podmiot zgłaszający o rozpoczęciu postępowania (art. 30 ust. 2), jak również o wynikach przeprowadzonego postępowania (art. 30 ust. 4).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skargą objęte zostało pisemne powiadomienie o wynikach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, skierowane do skarżącej zgodnie z art. 30 ust. 4 u.b.ż.ż.

W ocenie Sądu, zaskarżone pismo GIS nie mieści się w żadnej z – wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. – kategorii spraw należących do właściwości sądów administracyjnych. Z pewnością nie jest ono decyzją administracyjną, postanowieniem, pisemną interpretacją podatkową ani również aktem prawa miejscowego, czy też aktem nadzoru nad działalnością jednostki samorządu terytorialnego.

Rozważenia wymagało jedynie, czy zaskarżoną informację można uznać za "inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej", o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, zaskarżone pismo nie stanowi jednak tego rodzaju aktu lub czynności, bowiem nie nakłada na skarżącą jakichkolwiek obowiązków, ani nie nadaje jej jakichkolwiek uprawnień. Tym samym nie sposób uznać go za władczą formą działania z zakresu administracji publicznej, rozstrzygającą w sposób jednostronny o prawach i obowiązkach zgłaszającego. Pismo to ma charakter informacyjny i jedynie relacjonuje rezultaty przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Należy więc do czynności o charakterze materialno-technicznym, natomiast w jego wyniku nie konkretyzują się żadne uprawnienia czy obowiązki strony.

Jakkolwiek w orzecznictwie wskazano, że uruchomione przez GIS postępowanie wyjaśniające powinno zostać zakończone (niemerytoryczną) decyzją, od której przysługuje środek odwoławczy (vide: postanowienie NSA z dnia 28 października 2009 r. o sygn. akt II OSK 1676/09), to jednak w literaturze przedmiotu słusznie zauważono, że pogląd taki może budzić jednak wątpliwości, bowiem trudno przyjąć, że celem postępowania wyjaśniającego jest wydanie niemerytorycznej decyzji (vide: Szymecka-Wesołowska Agnieszka (red.), Bezpieczeństwo żywności i żywienia. Komentarz; Opublikowano: LEX 2013).

Podzielić należy jednocześnie funkcjonujący w literaturze poglądu, że prowadzone przez GIS postępowanie wyjaśniające (w trybie art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż.) może powodować dwojakie skutki: (1) po wszczęciu postępowania – może stanowić podstawę do wydania decyzji w trybie art. 32 u.b.ż.ż. o czasowym wstrzymaniu wprowadzania środka spożywczego do obrotu lub wycofaniu z obrotu do czasu zakończenia postępowania wyjaśniającego; (2) po jego zakończeniu – może doprowadzić do wydania decyzji określonej w art. 8 u.b.ż.ż. w zakresie definitywnego zakazu wprowadzania lub nakazu wycofania produktu z obrotu. Podkreślić jednak wyraźnie trzeba, że w obu tych przypadkach organem kompetentnym do wydania decyzji nie jest GIS, lecz właściwy państwowy powiatowy lub graniczny inspektor sanitarny (art. 8 i art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż.).

Warto w tym miejscu odnotować stanowisko wyrażone przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 14 lutego 2019 r. o sygn. akt VIII SA/Wa 2851/18, zgodnie z którym, GIS w ramach postępowania notyfikacyjnego nie został wyposażony w kompetencję do wydania decyzji wstrzymującej obrót bądź wycofującej z rynku środek spożywczy niespełniający określonych wymagań. Zgodnie z art. 8 u.b.ż.ż. takie uprawnienie przysługuje państwowemu powiatowemu inspektorowi sanitarnemu, który w drodze decyzji zakazuje wprowadzania do obrotu lub nakazuje wycofanie z obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jako środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego albo suplementu diety, produktu, który nie spełnia wymagań określonych dla tych środków spożywczych w niniejszym dziale.

W konsekwencji tego, nawet zawarte w zaskarżonym piśmie in fine stwierdzenie, że przedmiotowy produkt nie spełnia definicji oraz wymagań ustalonych dla dietetycznych środków spożywczych specjalnego przeznaczenia nie ma żadnego skutku prawnego dla skarżącej, bowiem GIS nie posiada kompetencji do wstrzymania, wycofania czy zakazu obrotem środkami spożywczymi. Zaskarżone pismo nie jest zatem rozstrzygnięciem, lecz jedynie informacją o ustalonym stanie faktycznym.

Dodatkowo wspomnieć wypada, że w treści zaskarżonego pisma organ wprost wskazuje, iż bieżący nadzór nad przestrzeganiem wymagań prawa żywnościowego, w tym dotyczących znakowania, sprawują, zgodnie z kompetencjami, terenowe organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Na gruncie zaprezentowanego wyżej stanu prawnego sprawy można pokusić się również o porównanie postępowania wyjaśniającego do postępowania kontrolnego, a informację, o której mowa w art. 30 ust. 4 u.b.ż.ż. do wyniku kontroli, co do którego nie ma aktualnie żadnych wątpliwości w orzecznictwie, że nie jest aktem podlegającym skardze do sądu administracyjnego. Warto zatem powołać się na zaprezentowane tam poglądy, że dopiero akt administracyjny wydany już po zakończeniu kontroli i z uwzględnieniem informacji zebranych w jej toku, może być kwestionowany przez kontrolowanego w trybie przewidzianym prawem (por. postanowienia NSA: z dnia 28 października 2009 r. o sygn. akt II FSK 1875/09; z dnia 24 października 2013 r. o sygn. akt II GSK 1747/13). Wyjaśnia się przy tym, że podmiot kontrolowany, może bronić swojego interesu w innym postępowaniu, w którym mogłyby zostać wykorzystane ustalenia wynikające z czynności kontrolnych. Innymi słowy poszczególne czynności kontrolne organu, mogą być przedmiotem badania przez Sąd przy ocenie legalności decyzji, jaka może zostać wydana po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Odrębna kontrola tych czynności na obecnym etapie byłaby przedwczesna. Przeprowadzona kontrola nie rodzi jeszcze po stronie skarżącej konkretnych i bezpośrednich obowiązków ani nie przyznaje uprawnień. Kontrola taka stanowi jedynie czynność faktyczną organu, z której nie wynikają ani uprawnienia, ani obowiązki w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W konsekwencji przyjmuje się, że czynności kontroli zawierające wyłącznie ustalenia faktyczne, nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest tak tym bardziej dlatego, że nie podlegają zaskarżeniu do sądu wszystkie te czynności, które prowadzą do wydania jednego z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2009 r. o sygn. akt II FSK 1875/09).

Podsumowując wszystko powyższe, Sąd uznał, że zaskarżone pismo GIS z ... czerwca 2021 r. nie jest rozstrzygnięciem, na które służy skarga do sądu administracyjnego, lecz informacją o charakterze materialno-technicznym, zawierającą wyłącznie ustalenia faktyczne. Ponieważ przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. wymienia enumeratywnie akty prawne i czynności organu, które podlegają kognicji sądu administracyjnego, zaś zaskarżone do Sądu pismo nie mieści się w katalogu wymienionych w nim aktów i czynności prawnych, należało wniesioną na to pismo skargę odrzucić jako niedopuszczalną, o czym Sąd orzekł – na postawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. – w punkcie pierwszym sentencji postanowienia.

Jednoczenie Sąd postanowił zwrócić skarżącej cały uiszczony wpis sądowy (dwie wpłaty po 100 zł), o czym orzekł – na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a. – w punkcie drugim sentencji postanowienia.