Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 maja 2021 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji geodezyjnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z 29.10.2020 r. nr 990/2020 SP-GN.6640.9.2020 Starosta Powiatu Wrocławskiego (dalej także jako "organ I instancji"), działając na podstawie art. 7d i 12b ust. 8 ustawy z 17.05.1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej także jako: ″u.p.g.k.″ w związku z art. 12 ust. 1 pkt. 3 lit. c, ust. 2 pkt 3 u.p.g.k. orzekł o odmowie przyjęcia do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego materiałów sporządzonych przez wykonawcę w ramach pracy geodezyjnej zarejestrowanej pod numerem [...].

Z uzasadnienia decyzji wynika, że 17.08.2020 r. wykonawca prac geodezyjnych, Z. G. (dalej także jako: wykonawca prac geodezyjnych; odwołujący; skarżący), prowadzący działalność gospodarczą pod firmą B.", zgłosił organowi I instancji, prace geodezyjne, których celem była geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza obiektów budowlanych. Wykonawca prac geodezyjnych określił położenie obszaru zgłoszenia poprzez określenie jednostki podziału kraju lub dla celów EGiB – województwo [...], powiat [...], gmina C., obręb N., działka nr [...] oraz współrzędnych punktów wielokąta (poligonu). Powierzchnia obszaru zgłoszenia obliczona na podstawie szczegółowo określonych w uzasadnieniu decyzji współrzednych wyniosła 0,9598 ha. Zgłoszenie zostało zarejestrowane pod numerem [...]. W dniu 19.08.2020 r. do Powiatowego Zakładu Katastralnego we W. wpłynęło zgłoszenie uzupełniające, którym wykonawca prac geodezyjnych powiększył obszar objęty zgłoszeniem, ponownie wskazując współrzędne wielokąta. Po zmianie powierzchnia obszaru zgłoszenia wynosiła 1,1604 ha. W tym samym dniu wykonawca prac geodezyjnych zawiadomił o przekazaniu wyników zgłoszonych prac geodezyjnych i przedłożył zbiory danych należące do zakresu bazy danych GESUT oraz dokumenty wymagane przepisami dot. standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (operat techniczny).

W dniu 08.09.2020 r. dokonano weryfikacji wyników zgłoszonych prac z wynikiem:

1).pozytywnym pod względem kompletności przekazanych wyników;

2).negatywnym pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a u.p.g.k. oraz opracowywania wyników tych pomiarów;

3).pozytywnym pod względem spójności przekazanych zbiorów danych z bazami danych przeprowadzonymi przez organ I instancji.

W związku z negatywną weryfikacją, zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem z 08.09.2020r. zostały zwrócone wykonawcy pracy geodezyjnej.

Wykonawca pracy geodezyjnej korzystając z przysługującego prawa wynikającego z art. 12b ust. 7 u.p.g.k. ustosunkował się do wyników weryfikacji w piśmie z 08.09.2020r., przekazując m.in. poprawione zbiory danych należących do zakresu baz danych GESUT. Z pisma wykonawcy prac geodezyjnych wynika, że nie zgadza się on co do naruszenia dotyczącego braku objęcia zgłoszonymi pracami części zakresu opracowania.

Starosta nie uwzględnił stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych i wszczął postępowanie administracyjne w sprawie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonej pracy oznaczonej identyfikatorem [...]. Podtrzymując stanowisko dotyczące nieprawidłowego sposobu określenia zakresu pracy geodezyjnej Starosta wydał opisaną na wstępie decyzję z 29.10.2020r.

Od powyższej decyzji wykonawca prac geodezyjnych wniósł odwołanie, podnosząc, że organ I instancji dokonując weryfikacji przedłożonych wraz z zawiadomieniem wyników zgłoszonych prac geodezyjnych, dopuścił się rażącego naruszenia prawa poprzez:

1.przekroczenie swoich ustawowych kompetencji wynikających z przepisu art. 12b ust. 1 u.p.g.k.;

2.wydanie decyzji z wadą polegającą na braku uzasadnienia prawnego i faktycznego rozstrzygnięcia;

3.nieuzasadnione i sprzeczne z obowiązującym prawem żądanie dokonania dodatkowego jednego odrębnego zgłoszenia pracy geodezyjnej.

W uzasadnieniu odwołania wykonawca prac geodezyjnych wskazał, że zgodnie z art. 12b ust. 1 u.p.g.k. organ dokonuje weryfikacji przekazanych przez wykonawcę prac geodezyjnych wyników zgłoszonych prac. Zdaniem wykonawcy prac geodezyjnych organ I instancji w sposób nieuprawniony dokonał oceny sposobu i zakresu zgłoszonych prac i zakresu zgłoszenia prac geodezyjnych. Odwołujący się wskazał, że ani czynność zgłoszenia prac geodezyjnych, ani tym bardziej dokumenty nie są przedmiotem weryfikacji wyników prac geodezyjnych. Kwestionowanie zasobu danych nie znajduje oparcia w żadnym obowiązującym przepisie prawa, dodatkowo czynność ta wykracza poza ustawowe kompetencje organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej. Nadto, organ I instancji, w sposób nieuprawniony, dokonał oceny ilości i miejsca dokonanych pomiarów geodezyjnych wykonanych w zw. z realizacją opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności na potrzeby budownictwa, czyniąc zarzut, że wykonawca prac geodezyjnych naruszył przepis art. 12 ust. 2 pkt 3 u.p.g.k. Odwołujący wskazał, że zakres oraz kształt dokumentacji geodezyjnej przeznaczonej dla zamawiającego określa umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy wykonawcą prac geodezyjnych a klientem. Stroną tejże umowy nie jest organ administracji publicznej w postaci organu I instancji i w związku z tym jego próby ingerencji w postanowienia umowy są nieuprawnione i noszą znamiona rażącego naruszenia prawa. W ocenie odwołującego się, z żadnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego nie wynika, jakoby wykonawca prac geodezyjnych, miał obowiązek dokonywania pomiarów geodezyjnych w każdym miejscu zgłoszonego obszaru. W wypadku tej sprawy obszar wykonywania pomiarów geodezyjnych to powierzchnia ok. 2 m2. Nadto, zdaniem odwołującego się, organ I instancji nie umieścił w uzasadnieniu decyzji, od której wniesiono odwołanie uzasadnienia prawnego i faktycznego, bowiem ww. części uzasadnienia nie były wyczerpujące i nie konkretyzowały, na czym w rzeczywistości polegało naruszenie art. 12 ust. 2 pkt 3 u.p.g.k.

Decyzją z 13.01.2021 r., o sygn. GK-ONG.7220.46.2020.BM, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej także jako "organ II instancji" oraz "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że w toku postępowania odwoławczego zastosowano przepisy u.p.g.k., w szczególności art. 12a oraz art. 12b oraz relewantnych rozporządzeń wykonawczych. W szczególności zgodnie z tymi wymogami sporządzono w dniu 27.11.2020 r. czynności ponownej weryfikacji zbiorów danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych o nr GK-ONG.7220.46.2020.BM. W zakresie zgodności z przepisami prawa stwierdzono w protokole weryfikacyjnym następujące nieprawidłowości:

I. Pod względem kompletności przekazywanych rezultatów wykonywanych prac geodezyjnych: negatywny. Stwierdzono następujące braki w przekazanej dokumentacji:

1. naruszenie art. 12a u.p.g.k. poprzez brak zbiorów nowych, zmodyfikowanych lub zweryfikowanych danych oraz dokumentów wymaganych przepisami wydanymi na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 u.p.g.k. w odniesieniu do obszaru łączącego działkę nr [...] z działką nr [...], obręb N. W aktach sprawy znajduje się zgłoszenie pracy geodezyjnej [...] wraz z mapą położenia obszaru zgłoszenia tejże pracy geodezyjnej, które wskazuje, że przedmiotowa praca geodezyjna dotyczy geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektów budowlanych nie tylko na obszarze obejmującym działki nr [...] i nr [...], obręb N., lecz również na obszarze pomiędzy tymi działkami wskazanym na mapie położenia obszaru zgłoszenia tejże prac geodezyjnej. Z zawiadomienia o przekazaniu wyników zgłoszonych prac z 24.08.2020 r. złożonego przez wykonawcę prac geodezyjnych wynika, że prace geodezyjne objęte zgłoszeniem o identyfikatorze [...] zostały wykonane w całości. Zatem brak jest dokumentacji z pracy geodezyjnej realizowanej na obszarze poza działkami nr [...] i nr [...], obręb N.

2. naruszenie § 36 pkt 4 w zw. z art. 36 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2020r., poz. 1429) – dalej: ″rozporządzenie w sprawie standardów technicznych″, poprzez przekazanie w operacie technicznym wykazu pomierzonych współrzędnych punktów szczegółów terenowych bez stosownego szkicu polowego. Z akt sprawy wynika, że wykonawca pracy geodezyjnej przekazał wyniki opracowania pomiarów skompletowane w postaci operatu technicznego zawierającego m.in. wykaz pomierzonych współrzędnych punktów szczegółów terenowych. Jednakże przedłożona dokumentacja nie zawiera szkicu polowego, który jest częścią operatu niezbędną do wykazania w prowadzonych bazach pomierzonych obiektów. Skoro wykonawca dokonał pomiaru szczegółów sytuacyjnych w terenie, a wyniki tych pomiarów przedstawił w formie wykazu współrzędnych punktów szczegółów terenowych, to winny mu towarzyszyć szkice polowe. Przekazane natomiast przez wykonawcę pliki w formacie .kcd do aktualizacji odpowiednich baz danych zasobu nie są elementem operatu technicznego i nie zastępują szkicu polowego.

3.naruszenie art. 12b ust. 1 pkt 2 u.p.g.k. w zw. z art. 35 pkt 1 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych poprzez brak spójności topologicznej pomiędzy przekazanym przez wykonawcę pracy geodezyjnej operatem technicznym a plikami danych służących do aktualizacji odpowiednich baz danych zasobu. Przekazane bowiem organowi I instancji wyniki zgłoszonej pracy geodezyjnej, a w szczególności wykaz współrzędnych punktów szczegółów terenowych wchodzących w skład operatu technicznego, wobec braku szkicu polowego prowadzi do braku spójności topologicznej z plikami danych służących do aktualizacji odpowiednich baz danych zasobu. Aby operat techniczny spełniał kryterium kompletności w swojej treści winien zawierać pełną dokumentację zawierającą wyniki geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych powstałą w wyniku prac geodezyjnych, pozywającą na aktualizację baz danych prowadzonych przez ten organ.

II. Pod względem wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a u.p.g.k. oraz opracowania wyników tych pomiarów: negatywny. Stwierdzono bowiem w protokole organu II instancji następujące naruszenia przepisów prawa:

1).naruszenie § 37 pkt 7 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych poprzez nieprawidłowy opis przebiegu i wyniku wykonywanej pracy geodezyjnej objętej zgłoszeniem [...]. W aktach sprawy znajduje się sprawozdanie techniczne, którego treść nie odpowiada zakresowi zgłoszonej i zrealizowanej pracy geodezyjnej. Treść sprawozdania nie zawiera bowiem informacji dotyczących miejsca położenia pomierzonych szczegółów terenowych (brak numerów działek). Ponadto, brak jest w sprawozdaniu informaacji o sposobie realizacji przedmiotowej pracy geodezyjnej na pozostałym obszarze, tj. poza działkami nr [...] i nr [...], wskazanym w zgłoszeniu pracy geodezyjnej.

2). naruszenie § 36 pkt 5 w zw. z § 15 oraz § 6 pkt 1 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych poprzez brak w wykazie pomierzonych współrzędnych punktów szczegółów terenowych, w szczególności punktów poziomej osnowy geodezyjnej lub osnowy pomiarowej. W protokole wskazano, że przedmiotem geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowyc są szczegóły terenowe, w szczególności stanowiące treść mapy zasadniczej (§ 15 cyt. rozporządzenia). Z kolei w myśl § 6 pkt 1 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych, w pierwszej grupie szczegółów terenowych jednozancznie identyfikowalnych w terenie wyróżnia się m.in. znaki graniczne. Zatem, skoro wykonawca pracy geodezyjnej dokonał w terenie pomiaru szczegółu sytuacyjnego, tj. punktu osnowy geodezyjnej o nr. [...], to wyniki opracowania tego pomiaru winny zostać zawarte w treści przekazywanego operatu technicznego, w szczególności w wykazanie pomierzoncyh współrzędnych punktów szczegółów terenowych.

Pismem z 10.12.2020 r., organ II instancji zawiadomił wykonawcę pracy geodezyjnej, m.in. o możliwości zapoznania się z ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, w szczególności z ponownym protokołem weryfikacji. W ocenie organu powyższe czynności realizowały dyspozycje ustawodawcy przewidziane w art. 12b ust. 7 u.p.g.k. Wykonawca pracy geodezyjnej zapoznał się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w dniu 15.11.2020 r., nie odnosząc się w wyznaczonym przez organ II instancji terminie do treści protokołu weryfikacji sporządzonego w postępowaniu odwoławczym.

Uzasadniając podjęte orzeczenie i odnosząc się do zarzutów odwołania DWINGiK przyznał, że decyzję organu I instancji należy utrzymać w mocy, jednakże z innych powodów, aniżeli wskazane w uzasadnieniu tej decyzji. Z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika, że analiza zgromadzonej w sprawie dokumentacji, nie potwierdza zarzutu sformułowanego przez organ I instancji co do naruszenia przez wykonawcę prac geodezyjnych art. 12 ust. 2 pkt 3 u.p.g.k. W ocenie organu II instancji wykonawca prac geodezyjnych dokonał zgłoszenia pracy geodezyjnej na odpowiednim formularzu wypełnionym zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Nadto, wykonawca prac geodezyjnych, zdaniem organu II instancji, określając położenie obszaru zgłoszenia prac geodezyjnych zastosował dopuszczalne przez prawo formy wskazując obszar pracy geodezyjnej za pomocą numeru działki ewidencyjnej oraz wymieniając godła map. Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że zarzuty podniesione przez odwołującego się w stosunku do decyzji organu I instancji znajdują w pełni uzasadnienie.

W ocenie organu II instancji, ponowna weryfikacja zbiorów danych i innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych, dokonana w toku postępowania odwoławczego, wykazała jednak inne naruszenia prawa dokonane przez wykonawcę prac geodezyjnych, które skutkowały potrzebą wydania decyzji o odmowie przyjęcia do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego dokumentacji geodezyjnej, a więc tej samej decyzji, którą wydał organ I instancji. Wskutek powyższego, organ II instancji wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, skoro odpowiadała ona prawu, pomimo błędnego uzasadnienia i wadliwego rozpoznania sprawy.

Od powyższej decyzji organu II instancji wykonawca prac geodezyjnych wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Autor skargi zarzucił DWINGiK naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1). art. 12b ust. 6 u.p.g.k. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezwróceniu wykonawcy prac geodezyjnych wraz z negatywnym protokołem weryfikacji zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości przekazanych przez wykonawcę wyników prac geodezyjnych;

2). art. 12 ust. 3a u.p.g.k. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niepowiadomieniu wykonawcy prac geodezyjnych w sposób i w terminie wynikającym z treści ww. przepisu.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że organ II instancji nie dokonał zwrotu wykonawcy prac geodezyjnych przekazanych przez niego wyników zgłoszonych prac wraz z negatywnym protokołem weryfikacji, przez co skarżący został pozbawiony gwarantowanego przez art. 12b ust. 7 u.p.g.k. uprawnienia procesowego do ustosunkowania się na piśmie do wyników weryfikacji. Skarżący w uzasadnieniu powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne odnoszące się do tego, że organ II instancji jest również zobowiązany do zastosowania procedury określonej w art. 12b ust. 6-8 u.p.g.k., której celem jest umożliwienie wykonawcy prac odniesienie się do nowych wyników procedury weryfikacyjnej (wyrok WSA we Wrocławiu z 23.07.2019 r., sygn. akt II SA/Wr 311/19; wyrok NSA z 16.07.2020 r., sygn. akt I OSK 2982/19). Skarżący wskazał, że zwrot wykonawcy operatu techniczegno wraz z negatywnym protokołem weryfikacji jest warunkiem koniecznym do tego, by wykonawca pracy geodezyjnej mógł skorzystać ze swojego uprawnienia procesowego wynikającego z art. 12b ust. 8 u.p.g.k. Ponadto, w uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę, że organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, który dokonał weryfikacji, ma bezwzględny obowiązek poinformować o jej wynikach wykonawcę prac geodezyjnych za pomocą środków komunikacji elektronicznej nie później niż w dniu roboczym następującym po dniu sporządzenia protokołu. Prawidłowe doręczenie protokołu weryfikacji wykonawcy prac, szczególnie z wynikiem negatywnym, ma bowiem fundamentalny wpływ na dalsze kształtowanie się praw i obowiązków stron postępowania weryfikacyjnego. Natomiast możliwość zapoznania się strony z aktami sprawy jest jej prawem, z którego może, lecz nie musi skorzystać, podczas gdy doręczenie wykonawcy prac geodezyjnych wyników weryfikacji jest obowiązkiem organu administracji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że w toku postępowania odwoławczego organ II instancji zastosował przepisy u.p.g.k., w szczególności art. 12a i art. 12b tej ustawy przy uwzględnieniu regulacji wynikającej z k.p.a. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z chwilą wszczęcia postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej orzekający w sprawie jest związany procedurą określoną w k.p.a. Przedmiotem postępowania odwoławczego była merytoryczna ocena zasadności odmowy przyjęcia do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego wyników zgłoszonej przez skarżącego pracy geodezyjnej. Możliwość zweryfikowania prawidłowości decyzji organu I instancji wymaga zatem dostępu do samego protokołu, o którym mogą w art. 12b ust. 3 u.p.g.k., stanowiska wykonawcy pracy geodezyjnej, o którym mowa w art. 12b ust. 7 u.p.g.k. oraz samego operatu technicznego zawierającego wyniki zgłoszonej pracy geodezyjnej. Analiza powyższych dokumentów pozwala na realną ich weryfikację pod względem zgodności z przepisami prawa. W rezultacie powyższe dokumenty weszły w skład akt sprawy administracyjnej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Kodeks ten reguluje w jaki sposób akta sprawy są udostępniane stronie, w szczególności w art. 73 i nast. Nadto, organ II instancji w odpowiedzi na skargę stwierdził, że w jego ocenie przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości "zwrotu" części akt administracyjnych, pozwalając jedynie na dostęp do nich oraz na możliwość sporządzania uwierzytelnionych odpisów czy kopii akt sprawy na żądnie strony. Tym samym organ odwoławczy nie mógł w inny sposób uczynić zadość art. 12b u.p.g.k. niż poprzez umożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym w myśl art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zawiadomienie odwołującego się o możliwości wglądu w akta sprawy w siedzibie organu II instancji oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Nadto, organ II instancji zawiadomił odwołującego się o tym, że ma on możliwość ustosunkowania się na piśmie do zebranych dowodów, w szczególności do wyników weryfikacji utrwalonych w protokole w terminie 14 dni od dnia zapoznania się z tym dokumentem. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano, że odwołujący się skorzystał z przysługującego mu prawa i w dniu 15.12.2020 r. zapoznał się ze zgromadzoną w sprawie dokumentację oraz otrzymał kopię sporządzonego w toku postępowania odwoławczego protokołu weryfikacji wyników pracy geodezyjnej z dnia 27.11.2020 r. Pomimo tego, strona w terminie 14 dni od dnia zapoznania się z treścią ww. protokołu weryfikacji, nie odniosła się na piśmie do wskazanych w tymże protokole nieprawidłowości skutkujących odmową przyjęcia do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego dokumentacji geodezyjnej.

Organ II instancji odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego niezwrócenia przez organ odwoławczy wyników pracy geodezyjnej, które uniemożliwiło odniesienie się wykonawcy pracy geodezyjnej do nieprawidłowości wskazanych w protokole weryfikacji sporządzonym w ramach postępowania odwoławczego, wskazał, iż wyniki przedmiotowej pracy sporządzone były w formie dokumentów elektronicznych i znajdowały się w dyspozycji wykonawcy pracy geodezyjnej.

Biorąc przytoczone powyżej argumenty pod uwagę, organ II instancji w konkluzji odpowiedzi na skargę wskazał, że w toku postępowania odwoławczego zapewniono i umożliwiono stronie postępowania administracyjnego realizację uprawnień wynikających w szczególności z art. 10 i art. 73 k.p.a. oraz art. 12b ust. 6-8 u.p.g.k.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona zgodnie z kryteriami legalności określonymi w art. 145 § 1 i § 2 w związku z art. 134 i art. 135 ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej także jako ″p.p.s.a.″) wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z 17.05.1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r., poz. 2096 ze zm. –dalej jako u.p.g.k.). Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji istotne znaczenie mają art. 12 ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych zgłasza prace geodezyjne lub prace kartograficzne przed ich rozpoczęciem właściwym miejscowo starostom, jeżeli celem lub zakładanym wynikiem tych prac jest m.in. utworzenie lub aktualizacja baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, 3 i 10 oraz ust. 1b. Stosownie do art. 12a ust. 1 cytowanej ustawy, wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych zawiadamia organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego zostały zgłoszone prace geodezyjne lub prace kartograficzne, o zakończeniu tych prac, przekazując:

1) zbiory nowych, zmodyfikowanych lub zweryfikowanych danych, które należą do zakresu informacyjnego baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 1-5 i 8-10 oraz ust. 1b;

2) dokumenty wymagane przepisami wydanymi na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 lub ich uwierzytelnione kopie.

Natomiast organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi:

1) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów;

2) kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych (art. 12 b ust. 1).

Wyniki weryfikacji utrwala się w protokole, a podstawę do przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór tych zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej (art. 12 b ust. 3 i 4 u.p.g.k.).

Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotne jednak są przepisy art. 12b ust. 6-8 u.p.g.k., z których wynika, że w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazane do niego zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. Wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma wówczas prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji. Jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę.

Przywołane przepisy stanowiły podstawę dla podjęcia przez Starostę Powiatu Wrocławskiego decyzji o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i materiałów sporządzonych przez skarżącego w ramach zgłoszonej wcześniej pracy geodezyjnej. Organ I instancji nie uwzględnił stanowiska wykonawcy i wydał decyzję odmowną z uwagi na naruszenie przez wykonawcę art. 12 ust. 2 pkt 3 u.p.g.k. Organ II instancji nie potwierdził tego zarzutu. Równocześnie na podstawie własnej weryfikacji zbiorów danych i innych materiałów stanowiących wynika prac geodezyjnych przekazanych przez skarżącego, organ ten stwierdził całkowicie nowe nieprawidłowości w zgłoszonej pracy. Powyższe nieprawidłowości organ II instancji utrwalił w protokole weryfikacyjnym z 27.11.2020r., o czym zawiadomił skarżącego pismem z 10.12.2020 r., jednocześnie informując go o możliwości ustosunkowania się na piśmie co do zebranych dowodów, w szczególności do wyników weryfikacji utrwalonych w protokole. Po zapoznaniu się przez skarżącego ze zgromadzonym materiałem dowodowym i braku odniesienia się przez niego w wyznaczonym terminie do treści protokołu weryfikacji, organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję. DWINGiK uznał, że pomimo zasadności zarzutów odwołania dotyczących naruszenia przepisu art. 12 ust. 2 pkt 2 u.p.g.k. i mimo wskazania innych przesłanek uzasadniających konieczności odmowy przyjęcia do PZGiK zbiorów danych i innych materiałów przekazanych przez wykonawcę prac geodezyjnych, należało utrzymać w mocy decyzję organu I instancji

W kontekście powyższego rozstrzygnięcia ujawniły się dwie kwestie, które w ocenie Skład orzekającego w niniejszej sprawie, przesądziły o konieczności uchylenia nie tylko zaskarżonej decyzji ale również poprzedzającej ją decyzji I instancji.

Pierwsza kwestia dotyczy przyjętego przez DWINGiK sposobu dokonywania ponownej weryfikacji zbiorów danych lub innych materiałów stanowiących wynik prac geodezyjnych. W orzecznictwie jednoznacznie wskazuje się na brak podstaw wykluczających możliwość dokonania ponownej weryfikacji zbiorów danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych przed DWINGiK, który jest organem Służby Geodezyjnej i Kartograficznej (verba legis – art. 12 ust. 1 u.p.g.k.) i ma obowiązek sporządzenia kolejnego protokołu weryfikacyjnego, o którym mowa w art. 12b ust. 3 u.p.g.k. oraz poddania go procedurze, o której mowa w art. 12b ust. 6-7 u.p.g.k. (wyrok NSA z 16.07.2020 r., sygn. akt I OSK 2982/19). Takie stanowisko podyktowane jest gwarancyjnym charakterem przepisów art. 12b ust. 1-8 u.p.g.k. w zakresie uprawnienia wykonawcy prac geodezyjnych do ustosunkowania się do wyników weryfikacji, niezależnego od etapu postępowania w sprawie przyjęcia zgłoszonej pracy do PZGiK.

W ocenie Sądu tym wymogom nie sprostał DWINGiK w niniejszym postępowaniu. Przyjęty bowiem sposób procedowania, polegający jedynie na poinformowaniu wykonawcy o przeprowadzeniu ponownej weryfikacji i wyznaczeniu możliwości zapoznania się w siedzibie organu z tymi wynikami, bez przesłania protokołu zawierającego opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości wraz ze zwróceniem wykonawcy prac geodezyjnych przekazanych przez niego wyników zgłoszonych prac, narusza gwarantowane przez art. 12b ust. 6 i 7 u.p.g.k. uprawnienia procesowe wykonawcy prac geodezyjnych. W świetle jednoznacznego brzmienia art. 12b ust. 6 u.p.g.k umożliwienie wykonawcy prac ustosunkowania się na piśmie do wyników weryfikacji nie może odbyć się w inny sposób niż określony w tym przepisie. Organ II instancji w toku postępowania weryfikacyjnego ma zatem obowiązek sporządzenia protokołu weryfikacji, o którym mowa w art. 12b ust. 3 u.p.g.k. oraz poddania go pełnej procedurze, o której mowa w art. 12b ust. 6-7 u.p.g.k. W żadnym stopniu przeszkody w tym zakresie nie stanowią akcentowane w odpowiedzi na skargę uwarunkowania wynikające z przepisów k.p.a., które odnoszą się do akt administracyjnych i sposobu ich udostępniania. Wskazany przez organ art. 73 k.p.a. nie może bowiem wyłączać regulacji specjalnej zawartej w art. 12b ust. 6 do 8 u.p.g.k. dotyczącej procedury sprawdzenia poprawności wykonanych opracowań geodezyjnych (analogicznie w przypadku dopuszczalności poprawienia na etapie postępowania odwoławczego projektu budowlanego, operatu wodnoprawnego, czy też operatu szacunkowego). W ocenie Sądu, w tym zakresie mamy do czynienia jedynie z pozorną kolizją norm k.p.a. i u.p.g.k.

W związku z powyższym podniesiony w skardze zarzut należy uznać za uzasadniony. Skoro organ odwoławczy, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, podejmując oceny protokołu weryfikacji sporządzonego w pierwszym etapie w postępowaniu przed Starostą, stwierdził całkowicie nowe nieprawidłowości w związku z czym, sporządził w dniu 27.11.2020 r. protokół weryfikacji, to stosownie do dyspozycji art. 12b ust. 6 u.p.g.k. obowiązany był zwróć wykonawcy prac geodezyjnych przekazane do niego zbiory danych lub inne materiały wraz ze sporządzonym przez siebie protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. W takim przypadku naruszenie art. 12b ust. 6 u.p.g.k. przekłada się na naruszenie art. 12b ust. 7 tej ustawy. Skoro skarżący nie otrzymał protokołu weryfikacji, to nie mógł się do niego ustosunkować. Tym samym pozbawiono go uprawnienia do wypowiedzenia się co do wyników weryfikacji prac geodezyjnych zawartych w protokole. Pozbawienie skarżącego opisywanego uprawnienia pociąga za sobą naruszenie art. 12b ust. 8 u.p.g.k., który uprawnia organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej do wydania decyzji jedynie jeżeli organ ten "nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych". Aby organ mógł nie uwzględnić stanowiska wykonawcy, musiałaby on najpierw mieć możliwość przedstawienia swojego stanowiska. Powyższego z żaden sposób nie zapewnia zapoznanie się przez skarżącego w siedzibie organu odwoławczego z wynikami ponownej weryfikacji. Ograniczenie prawa wykonawcy jedynie do wglądu do protokołu w siedzibie organu utrudnia mu należyte zapoznanie się z protokołem (który jest dokumentem specjalistycznym i wymaga starannej analizy, niejednokrotnie z wykorzystaniem specjalistycznego oprogramowania lub materiałów) i odpowiednie ustosunkowanie się do niego. Zważywszy przy tym na to, że wiele dokumentów zawartych w wynikach prac geodezyjnych jest tworzona ręcznie (np. szkice polowe, mapy wywiadu terenowego), to poprawa lub uzupełnienie takich materiałów nie jest możliwa bez dostępu do oryginałów. Ponadto obciążenie wykonawcy dodatkowymi obowiązkami związanymi chociażby z koniecznością dojazdu w miejsce wskazane przez organ, wykonania własnych notatek czy angażowania osób (o specjalistycznej wiedzy) do zapoznania się z wynikami weryfikacji niewątpliwe godzi w zasadę szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.).

Niezależenie od przedstawionego stanowiska przyjdzie zauważyć, że w badanym przypadku DWINGiK nie tyle poszerzył w postępowaniu odwoławczym zarzuty formułowane w oparciu o zgromadzony już na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego materiał dowodowy, ale powołał się na całkowicie nowe nieprawidłowości w zgłoszonej pracy geodezyjnej. DWINGiK wskazał na inne powody, które uzasadniają konieczność odmowy przyjęcia do PZGiK zbiorów danych i innych materiałów przekazanych przez wykonawcę pracy geodezyjnej. Powyższy sposób procedowania nie czyni zadość zasadzie ogólnej dwuinstancyjności, wysłowionej na gruncie art. 15 k.p.a. Wskazać bowiem należy, że odwołujący powinien mieć zapewnioną możliwość pełnego rozpoznania sprawy z zachowaniem całości przepisów gwarancyjnych wynikających z u.p.g.k. W niniejszej sprawie tylko uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, w ocenie Sądu, zapewniłoby w pełni prawidłowe jej rozpoznanie w zgodzie z tymi przepisami. Możliwości procesowe organu II instancji są bowiem w tym wypadku limitowane przez przepisy u.p.g.k., w szczególności przez tryb przewidziany w art. 12b tej ustawy. Jak wskazał NSA w Warszawie w wyroku z 18.08.1993 r. (I SA 878/93, ONSA 1994/3, poz. 121): "Organ II instancji, który orzeka na niekorzyść strony odwołującej się przez ograniczenie jej uprawnień ponad ograniczenia ustalone przez organ I instancji, dokonując jednak tego w zakresie stosunku materialnoprawnego wynikającego z innych przepisów prawa, nie narusza zakazu reformatio in peius (art. 139 k.p.a.), lecz narusza zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) i przepisy o właściwości organów (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.)". Zatem w sytuacji, w której organ II instancji dopatrzył się nie tyle dodatkowych uchybień ponad dotychczas stwierdzone ale wskazał na zgoła odmienne nieprawidłowości od tych dostrzeżonych przez organ I instancji, podzielając przy tym w uzasadnieniu decyzji zarzuty skarżącego co do wadliwości protokołu weryfikacyjnego stanowiącego podstawę wydania decyzji w I instancji, to w takim przypadku należy przyjąć, że uwarunkowania podyktowane zasadą ogólną dwuinstancyjności, obligują organ II instancji do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i tym samym zagwarantowania wykonawcy prac geodezyjnej na etapie postępowania przed organem I instancji, zarówno możliwości ustosunkowania się do wyników negatywnej weryfikacji w ustawowo uregulowanym trybie, jak również możliwości usunięcia wskazanych wad i nieprawidłowości w przekazanej dokumentacji geodezyjnej. Przyjdzie przy tym podkreślić, że przyjęcie dokumentacji technicznej do PZGiK dokonywane jest wyłączenie w toku czynności materialno-technicznych. Na etapie postępowania odwoławczego nie jest możliwe uchylenie decyzji pierwszej instancji i w tym zakresie orzeczenie co do istoty, czyli rozstrzygnięcie w przedmiocie przyjęcia materiałów do zasobu. W stadium rozstrzygającym postępowania odwoławczego mogą zapaść wyłącznie rozstrzygnięcia wymienione enumeratywnie w przepisie art. 138 k.p.a. Wraz z podjęciem jednego z rozstrzygnięć kończących postępowanie odwoławcze zawartych w tym przepisie, organ II instancji nie może podejmować dalszych, dodatkowych czynności w sprawie, znajdujących się w istocie poza tym postępowaniem. Jego rola wyznaczona jest bowiem dokładnie regulacją kodeksową poświęconą postępowaniu odwoławczemu, a ewentualne dodatkowe kompetencje mogą być modyfikowane wyłącznie przez ustawy szczegółowe. Co więcej, modyfikacje takie nie mogą mieć charakteru dorozumianego i nie mogą być przyjmowane konkludentnie, lecz muszą wynikać wprost (expressis verbis) z wyraźnego przepisu ustawy. Niedopuszczalne byłoby zatem przyjęcie, że przepis art. 12b u.p.g.k. przyznaje tego typu kompetencje organowi II instancji.

Powołana w art. 12b ust. 8 u.p.g.k. przesłanka odmowy przyjęcia wykonanej pracy do zasobu, odwołująca się wyłącznie do nieuwzględnienia stanowiska wykonawcy w powiązaniu z gwarancyjnym charakterem uprawnienia wykonawcy pracy do ustosunkowania się do wyników weryfikacji, w realiach niniejszej sprawy, wobec wskazania na etapie postępowania odwoławczego całkowicie odmiennych powodów, uzasadniających konieczność odmowy przyjęcia do PZGiK zgłoszonej roboty geodezyjnej, uzasadnia konieczność orzeczenia o przekazaniu na etap postępowania pierwszoinstancyjnego sprawy dotyczącej zasadności odmowy przyjęcia materiałów do zasobu. Zaakcentować w tym miejscu należy stanowisko przedstawione przez NSA w sprawie o sygnaturze I OSK 425/16, zgodnie z którym określony w przepisie art. 12b u.p.g.k. schemat działania organów Służby Geodezyjnej i Kartograficznej w sytuacji przekazania do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych lub kartograficznych uprawnia do uznania konieczności współdziałania wyspecjalizowanego organu administracji i wykonawcy prac geodezyjnych i kartograficznych, zatem podmiotu także profesjonalnego, posiadającego wiadomości specjalne po to, aby niewadliwa dokumentacja mogła być przyjęta do zasobu. Istotnym elementem tego współdziałania jest przede wszystkim umożliwienie wykonawcy zgłoszonych prac wyeliminowania wad zarzuconych przedłożonej dokumentacji. Można też w tym kontekście jeszcze zwrócić uwagę, że niejednokrotności czynności weryfikacji i utrwalenia jej wyników w formie protokołu, zgodnie z wymogiem art. 12b ust. 3 u.p.g.k. nie sprzeciwią się regulacje wynikające z rozporządzenia Ministra Rozwoju w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p..p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Skoro bowiem wskutek wykonania niniejszego wyroku, organ II instancji byłby zobligowany do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, Sąd uznał za uzasadnione ze względu na ekonomię procesową, uchylić również decyzję organu I instancji.

Wskazania co do dalszego toku postępowania administracyjnego wynikają z powyższych rozważań. Organ I instancji winien sporządzić prawidłowo protokół weryfikacji wskazujący na wszystkie aktualnie istniejące nieprawidłowości, umożliwiając skarżącemu ich ewentualne poprawienie.

O kosztach postępowania Sąd odrzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem uiszczonego w sprawie wpisu sądowego.