Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Adam Gołuch, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Wręczyca Wielka z dnia 28 grudnia 2021 r. nr XXXV/299/21 w przedmiocie określenia przystanków komunikacyjnych na terenie Gminy Wręczyca Wielka oraz warunków i zasad korzystania z tych przystanków stwierdza nieważność § 2 ust 3 załącznika nr 2 do uchwały w zakresie słowa "sekretariacie", § 3 ust 3, 4, 5 i 7 załącznika nr 2 do uchwały, § 4 załącznika nr 2 do uchwały.

Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy Wręczyca Wielka Nr XXXV/299/21 Rady z dnia 28 grudnia 2021 r. w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych na terenie Gminy Wręczyca Wielka oraz warunków i zasad korzystania z tych przystanków - dalej jako "Uchwała".

Skargę na § 2 ust. 3, § 3 ust. 3, 4, 5 i 7 Załącznika Nr 2 do uchwały na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U z 2019 r. poz. 506 ze zm.), wniósł Wojewoda Śląski – dalej organ nadzoru, Wojewoda- domagając się stwierdzenia nieważności wskazanych przepisów Uchwały jako sprzecznych z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1371), dalej jako "ustawa".

W skardze w ocenie organu nadzoru poza ramami delegacji ustawowej określonej w art. 15 ust. 2 ustawy znajduje się postanowienie zawarte w § 2 ust. 3 Załącznika nr 2 do uchwały, w zakresie wyrazu: "sekretariat". Zgodnie z tym przepisem Wnioski należy składać w sekretariacie Urzędu Gminy we Wręczycy Wielkiej. Rada Gminy wskazując konkretne miejsce składania wniosków przez przewoźników, tu: "Sekretariat " Urzędu Gminy we Wręczycy Wielkiej, przekroczyła zakres udzielonego jej upoważnienia oraz wkroczyła w sferę uprawnień Wójta Gminy Wręczyca Wielka, co należy uznać za istotne naruszenie prawa. Rada nie może formułować wobec organu wykonawczego szczegółowych wytycznych w zakresie sposobu wykonania uchwały. Stosownie do art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – dalej usg- wójt jest wykonawcą uchwał podjętych przez radę gminy, do niego należy również określanie sposobu wykonywania uchwał (art. 30 ust. 2 pkt 2 usg). Podjęcie uchwały w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych na terenie Gminy Wręczyca Wielka oraz warunków i zasad korzystania z tych przystanków i powierzenie jej wykonania Wójtowi Gminy otwiera dopiero drogę dla organu wykonawczego gminy do podjęcia działań zmierzających do doprowadzenia do wykonania tej uchwały. Wójt określając sposób wykonania uchwały winien wyznaczyć osoby (Wydziały) odpowiedzialne za wykonanie całości lub części zadań wynikających z tego aktu. Zgodnie zaś z art. 33 ust. 2 usg organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny nadany przez Wójta w formie zarządzenia.

Także zdaniem organu nadzoru poza ramami delegacji ustawowej określonej w art. 15 ust. 2 ustawy znajduje się postanowienie zawarte w § 3 ust. 3 Załącznika nr 2 do uchwały w zakresie, iż Rozkłady jazdy podawane są do publicznej wiadomości na wszystkich wymienionych w rozkładzie jazdy przystankach komunikacyjnych, w § 3 ust. 5 w zakresie, iż umieszczenie tablicy z rozkładem jazdy oraz jej utrzymanie w należytym stanie technicznym należy do przewoźnika. W tym zakresie organ nadzoru wskazał na treść § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 10 kwietnia 2012r w sprawie rozkładów jazdy. Przywołał także treść § 11 ust. 3 rozporządzenia wywodząc, iż z ich treści wynika kto jest podmiotem obowiązanym do zamieszczenia informacji dotyczącej rozkładu jazdy na danym obiekcie, a jest nim właściciel lub zarządzający przystankiem komunikacyjnym, zaś przewoźnik zobowiązany jest jedynie do przekazania kopii zatwierdzonego rozkładu jazdy w postaci pliku w formacie PDF oraz w wersji elektronicznej umożliwiającej edycję tekstu.

Dalej podniósł, iż zgodnie z § 17 ust. 1 w/w rozporządzenia ponoszenie kosztów związanych z zamieszczaniem informacji dotyczących rozkładów jazdy na przystanku komunikacyjnym lub dworcu oraz w systemie informacji dla pasażera, w transporcie drogowym oraz innym szynowym, odbywa się na podstawie umowy. Jak stanowi art. 353 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.), strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Reguła ta obowiązuje również w przypadku zawierania umowy dotyczącej ponoszenia kosztów związanych z zamieszczaniem informacji o rozkładach jazdy na przystanku komunikacyjnym - strony umowy posiadają swobodę w kształtowaniu łączącego je stosunku zobowiązaniowego. Tymczasem zdaniem organu nadzoru treść kwestionowanego przepisu, zawiera elementy umowy cywilnoprawnej, będąc równocześnie elementem aktu prawa powszechnie obowiązującego i w rezultacie nie pozostawia stronom tej umowy żadnej swobody. Kształtowanie postanowień umowy powinno mieć miejsce przy jej zawieraniu, a nie w uchwale będącej aktem prawa miejscowego. O tym, do kogo będzie należało wykonanie i umieszczenie tabliczek rozkładu jazdy i kto ponosił będzie w tym zakresie odpowiednie koszty, postanowić można w stosownej umowie, a nie w przepisach przedmiotowej uchwały. Tymczasem w § 3 ust. 4 Załącznika Nr 2 do uchwały Rada postanowiła, że ,, każdy rozkład jazdy zawiera nazwę przewoźnika i ewentualnie jego logo. Regulacja ta zdaniem Wojewody wykracza poza upoważnienie ustawowe przyznane w art. 15 ust. 2 ustawy, ponieważ nie dotyczy warunków i zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych, lecz dotyczy zasad umieszczania informacji na rozkładzie jazdy umieszczanym na przystanku komunikacyjnym. Ponadto materia, której dotyczy § 3 ust. 4 załącznika Nr 2 do uchwały została już uregulowana w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wynika, że w rozkładzie jazdy określa się co najmniej imię i nazwisko lub nazwę przewoźnika oraz jego adres zamieszkania, o ile jest on tożsamy z miejscem wykonywania przez niego działalności gospodarczej, albo siedzibę i adres. Rada nie posiada zatem kompetencji do regulowania powyższej kwestii w przedmiotowej uchwale.

Dalej organ nadzoru wskazał, iż w § 3 ust. 7 załącznika Nr 2 do Uchwały Rada Gminy zobowiązała przewoźników korzystających z przystanków do powiadamiania właściciela przystanku o zmianie rozkładu jazdy. Zdaniem organu nadzoru, taka regulacja wykracza poza delegację określoną w art. 15 ust. 2 ustawy - czyli dotyczącą warunków i zasad korzystania z przystanków. Co więcej, obowiązek zgłaszania właściwemu organizatorowi zmian dotyczących rozkładu jazdy spoczywa na przewoźniku na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 8), zgodnie z tym przepisem Przewoźnik wykonujący regularne przewozy osób w transporcie drogowym jest obowiązany zgłaszać na piśmie właściwemu organizatorowi zmiany dotyczące rozkładu jazdy, nie później niż w terminie 30 dni przed dniem aktualizacji rozkładów jazdy w określonych terminach. W związku z powyższym, ponowna regulacja tej materii w uchwale stanowi niedopuszczalną modyfikację normy znajdującej się w akcie prawnym wyższego rzędu co jest niedopuszczalne.

Zdaniem organu nadzoru poza ramami delegacji ustawowej określonej w art. 15 ust. 2 ustawy znajduje się postanowienie zawarte w § 4 Załącznika nr 2 do uchwały, w zakresie stwierdzenia, iż Właściciel może odmówić zgody na udostępnienie przystanków jeżeli wydanie zgody ograniczy przepustowość przystanków bądź uniemożliwi lub w znaczny sposób utrudni korzystanie z, przystanków innym przewoźnikom. Ta regulacja nie oznacza ani warunku ani zasady korzystania z przystanku komunikacyjnego. W ocenie organu nadzoru zbędne było wskazywanie w tym przepisie przesłanek negatywnych do odmowy zgody na udostępnienie przystanku przewoźnikowi.

Gmina Wręczyca Wielka reprezentowana przez Wójta Gminy Wręczyca Wielka wniosła o oddalenie skargi. W ocenie jednostki samorządu brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanych częściach. Za istotne naruszenie prawa uznać należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (z uzasadnienia wyroku TK z 9.12.2003 r., P 9/02), a tego w uchwale nr XXXV/229/21 Rady Gminy Wręczyca Wielka z 28 grudnia 2021 r. w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych na terenie Gminy Wręczyca Wielka oraz warunków i zasad korzystania z tych przystanków - stwierdzić nie można. W tym zakresie organ powołał się na wyrok z dnia 30 listopada 2021r., sygn. akt III SA/Gl 1286/21 WSA w Gliwicach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz.2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast w myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2325 ze zm. -dalej jako ppsa), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ppsa). Przepis art. 147 § 1 ppsa pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 27 maja 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2020.713 t.j. – dalej jako usg), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy.

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do ich podejmowania, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. "Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego", Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Powyższa zasada znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 usg, zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 161/19 – dostępny podobnie jak pozostałe wyroki przywołane w uzasadnieniu w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

Rada gminy zobowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych.

Z powyższych regulacji wynika, że gmina ma uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia.

Przedmiotem skargi jest uchwała nr XXXV/229/21 Rady Gminy Wręczyca Wielka z 28 grudnia 2021 r. w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych na terenie Gminy Wręczyca Wielka oraz warunków i zasad korzystania z tych przystanków.

Przypomnieć należy, że art. 40 ust. 1 usg przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Akty prawa miejscowego, jako akty prawa powszechnie obowiązującego, mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze ich obowiązywania.

Nie budzi wątpliwości, iż podjęta uchwała nr z XXXV/229/21 z dnia 28 grudnia 2021 r. stanowi akt prawa miejscowego. Zawarte w załączniku do uchwały warunki i zasady korzystania z przystanków komunikacyjnych na terenie Gminy Wręczyca Wielka są źródłem prawa powszechnie obowiązującego na terenie jednostki samorządu terytorialnego. Nie mogą one zatem wykraczać poza wymagania określone przepisami powszechnie obowiązującego prawa ani stanowić norm sprzecznych z ustawą (art. 7 Konstytucji RP). Zgodnie bowiem z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Konstytucyjne granice kompetencji prawotwórczej organów samorządu terytorialnego wyznaczają - po pierwsze, ustawowe upoważnienie do stanowienia prawa miejscowego - po drugie, wyznaczone ustawowo granice upoważnienia do stanowienia aktu prawa miejscowego. Akt prawa miejscowego, aby wypełniać konstytucyjne standardy, musi zatem spełniać dwie przesłanki - mieć ustawową podstawę i mieścić się w ustawowo określonych granicach uprawnienia (vide: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 06.09.2017 r., sygn. akt II SA/Go 538/17, LEX nr 2352378).

Podkreślić należy, że zgodnie z zasadą praworządności organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Zasadę tę wyraża art. 7 Konstytucji RP. Przepis ten zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Za niedopuszczalne uznać należy zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak również regulowanie raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, bądź modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice upoważnienia ustawowego do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego.

Skargę na § 2 ust. 3; § 3 ust. 3, 4, 5 i 7; § 4 załącznika nr 2 do ww. uchwały wniósł Wojewoda na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U z 2019 r. poz. 506 ze zm.), domagając się stwierdzenia nieważności wskazanych paragrafów Uchwały.

Przede wszystkim należy wskazać, że Gmina jest organizatorem publicznego transportu zbiorowego – art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Do zadań własnych gminy należy między innymi zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności w zakresie spraw: gminnych dróg, ulic, mostów oraz organizacji ruchu drogowego - art. 7 ust. 1 pkt 2 usg, a także lokalnego transportu drogowego – art. 7 ust. 1 pkt 4 usg.

Organizowanie publicznego transportu zbiorowego polega między innymi na określaniu przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów – art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy. Określenie przystanków komunikacyjnych i dworców oraz warunków i zasad korzystania, o których mowa w ust. 1 pkt. 6 ustawy następuje w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego - art. 15 ust. 2. Powołane przepisy wymieniają sprawy dotyczące zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty należące do zadań własnych gminy, między innymi w zakresie: organizacji ruchu drogowego, lokalnego transportu zbiorowego oraz utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Ma więc charakter normy kompetencyjnej, której rozwinięcie następuje w przepisach szczególnych, jest zobowiązana do realizacji zadań w tym przepisie wymienionych. Nie można jednak uznać, że przepis ten stwarza podstawę samodzielnego uprawnienia do wydawania aktów prawa miejscowego regulującego władczo wskazane w tych przepisach materie (por. wyrok NSA z 29.08.2006 r., II OSK 730/06, LEX nr 275429).

Ustawodawca, kształtując upoważnienie rady gminy do wydania przedmiotowej uchwały wskazał, które kwestie pozostawił regulacji jednostki samorządu terytorialnego. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu udzielonego przez ustawę upoważnienia w zakresie tworzenia przepisów wykonawczych, nie może tego upoważnienia przekraczać. Niemożliwe jest regulowanie uchwałą kwestii objętych normami o charakterze powszechnie obowiązującym. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na przetwarzaniu bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym.

W ocenie Sądu, prawidłowo Organ nadzoru wywodzi, że do istotnego naruszenia prawa doszło przy formułowaniu zapisów § 2 ust.3 załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały, Stosownie do jego treści " Wnioski należy składać w sekretariacie Urzędu Gminy we Wręczycy Wielkiej. Organ nadzoru wnosząc o stwierdzenie nieważności powyższej regulacji w części dotyczącej użycia wyrazu w "sekretariacie" wskazał na naruszenie prawa materialnego tj. art. 15 ust. 2 ustawy o publicznym transporcie drogowym.

Jak już nadmieniono w przepisie tym uregulowano delegacje ustawową do uregulowania w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego kwestii związanych z określeniem przystanków komunikacyjnych i dworców oraz warunków i zasad korzystania, o których mowa w ust. 1 pkt 6 . W art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy wskazano, iż organizowanie publicznego transportu zbiorowego polega w szczególności na: określaniu przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów.

W ocenie Sądu, Rada Gminy Wręczyca wprowadzając w § 2 ust. 3 zał. Nr 2 do uchwały zapis dotyczący konieczności składania wniosków przez przewoźników o udostępnienie przystanków komunikacyjnych do sekretariatu Urzędu Gminy wykreowała obowiązek nie mając do tego upoważnienia ustawowego i wbrew obowiązującym przepisom usg. Skoro jak stanowi art. 30 ust. 1 usg Wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa, a do jego zadań należy w szczególności: określanie sposobu wykonywania uchwał podjęcie uchwały w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych na terenie Gminy Wręczyca Wielka oraz warunków i zasad korzystania z tych przystanków oznacza określone obowiązki dla Wójta Gminy polegające na konieczności podjęcia działań mających na celu jej wykonanie. Wójt zatem, jak słusznie organ nadzoru zauważył, ma obowiązek podjęcia działań zmierzających do doprowadzenia do wykonania tej uchwały, w tym określić osoby (Wydziały) odpowiedzialne za wykonanie całości lub część zadań wynikających z tego aktu. To zaś winno wynikać po myśli art. 33 ust.2 usg z regulaminu organizacyjnego Urzędu Gminy we Wręczycy Wielkiej, w którym to Wójt jako organ właściwy określa sposób wykonywania uchwały i wyznacza w określonej przez siebie strukturze organizacyjnej daną jednostkę organizacyjną odpowiedzialną za realizację spornej uchwały. Niewątpliwie zatem Rada Gminy przekroczyła zakres delegacji z art. 15 ust. 2 ustawy nakładając na przewoźników ubiegających się o udostępnienie przystanków komunikacyjnych obowiązek złożenia pisemnego wniosku w tym zakresie do sekretariatu Urzędu Gminy. Uprawnienie do nałożenia z art. 15 ust. 2 ustawy warunków i zasad korzystania z tych obiektów nie uprawnia do tego by Rada Gminy wskazywała ściśle komórkę organizacyjną – Urzędu -sekretariat do którego winny być wnoszone wnioski przez przewoźników w zakresie udostępnienia przystanków komunikacyjnych. Z tego względu Sąd stwierdza, że § 2 ust. 3 zał. nr 2 do uchwały w zakresie wyrazu sekretariatu zaskarżonej uchwały rażąco narusza przepisy ustawy o publicznym transporcie zbiorowym z uwagi na wyjście w akcie prawa miejscowego poza granice upoważnienia ustawowego.

Podobnie Sąd podzielił trafność zarzutu podnoszonego w skardze w zakresie § 3 ust. 3 Uchwały " Rozkłady jazdy podawane są do publicznej wiadomości na wszystkich wymienionych w rozkładzie jazdy przystankach komunikacyjnych. Podobnie także w zakresie zapisu § 3 ust. 5 Załącznika Nr 2 do uchwały gdzie przewidziano, iż "Umieszczenie tablicy z rozkładem jazdy oraz jej utrzymanie w należytym stanie technicznym należy do przewoźnika" przyznać trzeba rację Wojewodzie o trafności podnoszonego zarzutu. co do istotnego naruszenia prawa art. 15 ust. 2 ustawy z uwagi na to, iż powyższy zapis jest niedopuszczalny, bowiem dotyczy materii, która została już uregulowana w źródle prawa powszechnie obowiązującego, tj. w art. 2 ust. 2 ustawy z 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe. Wskazać należy, iż w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 8), przewoźnik wykonujący regularne przewozy osób jest obowiązany w szczególności podać do publicznej wiadomości rozkład jazdy środków transportowych przez zamieszczenie informacji na wszystkich dworcach i przystankach wymienionych w rozkładzie jazdy. Ponadto należy wskazać, iż umieszczenie tablicy z rozkładem jazdy i następnie utrzymanie jej w należytym stanie technicznym będzie wiązało się z ponoszeniem odpowiednich kosztów. Kwestionowanym zapisem uchwały zdecydowano, że stosowne obowiązki i związane z nimi koszty ponosić będzie korzystający z przystanku przewoźnik. Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 10 kwietnia 2012 r. w sprawie rozkładów jazdy (Dz. U. z 2018 r. poz. 202) Przewoźnik wykonujący regularny przewóz osób podaje rozkład jazdy do publicznej wiadomości w szczególności poprzez:

1) zamieszczenie na swojej stronie internetowej, o ile taką posiada;

2) przekazanie rozkładu jazdy organizatorowi publicznego transportu zbiorowego, na którego obszarze przewoźnik wykonuje przewozy, celem podania do publicznej wiadomości informacji niezbędnych do administrowania systemem informacji dla pasażera;

3) przekazanie rozkładu jazdy oraz informacji dotyczącej rozkładu jazdy właścicielowi albo zarządzającemu przystankiem komunikacyjnym lub dworcem, celem zamieszczenia informacji dotyczącej rozkładu jazdy na danym obiekcie - w transporcie drogowym oraz innym szynowym;

4) zamieszczenie informacji dotyczącej rozkładu jazdy na wszystkich przystankach komunikacyjnych lub dworcach wymienionych w rozkładzie jazdy - w transporcie linowym, linowo-terenowym oraz w żegludze śródlądowej. Dodatkowo w § 11 ust. 3 ww. rozporządzenia określono sposób wykonania obowiązku podania rozkładu jazdy do publicznej wiadomości w transporcie drogowym. Wskazuje się, że W transporcie drogowym podawanie rozkładu jazdy do publicznej wiadomości polegające na:

1) zamieszczeniu na stronie internetowej - następuje poprzez zamieszczenie przez przewoźnika zatwierdzonego rozkładu jazdy;

2) przekazaniu:

a) rozkładu jazdy organizatorowi publicznego transportu zbiorowego celem podania do publicznej wiadomości informacji niezbędnych do administrowania systemem informacji dla pasażera,

b) rozkładu jazdy oraz informacji dotyczącej rozkładu jazdy właścicielowi albo zarządzającemu przystankiem komunikacyjnym lub dworcem, celem zamieszczenia informacji dotyczącej rozkładu jazdy na danym obiekcie

- następuje poprzez przekazanie kopii zatwierdzonego rozkładu jazdy w postaci pliku formacie PDF oraz w wersji elektronicznej umożliwiającej edycję tekstu.

Wskazane wyżej przepisy rozporządzenia wskazują zatem wprost, iż to właściciel lub zarządzający przystankiem komunikacyjnym jest zobowiązany do zamieszczenia informacji dotyczącej rozkładu jazdy na danym obiekcie, a przewoźnik zobowiązany jest jedynie do przekazania kopii zatwierdzonego rozkładu jazdy w postaci pliku w formacie PDF i w wersji elektronicznej umożliwiającej edycję tekstu.

Ponadto jak stanowi § 17 ust. 1 w/w rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej ponoszenie kosztów związanych z zamieszczaniem informacji dotyczących rozkładów jazdy na przystanku komunikacyjnym lub dworcu oraz w systemie informacji dla pasażera, w transporcie drogowym oraz innym szynowym, odbywa się na podstawie umowy. Zatem to przy zawieraniu umowy strony tej umowy kształtują postanowienia dotyczące ponoszenia kosztów związanych z zamieszczaniem informacji o rozkładach jazdy na przystanku komunikacyjnym. Niezgodnym zatem z prawem jest zapis uchwały, którym Rada Gminy arbitralnie i wprost nakłada na przewoźnika obowiązek utrzymania rozkładu jazdy w należytym stanie technicznym O tym na kim będzie ciążył obowiązek utrzymania w należytym stanie technicznym tabliczek rozkładu jazdy decyduje umowa cywilnoprawna, a nie przepisy zakwestionowanej uchwały.

Podobnie rację trzeba przyznać Wojewodzie co do istotnego naruszenia prawa w zakresie treści § 3 ust. 4 Załącznika Nr 2 do uchwały gdzie wskazano, iż "każdy rozkład jazdy zawiera nazwę przewoźnika i ewentualnie jego logo". Skoro nie dotyczy on warunków i zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych, a takim jest ten zapis gdyż dotyczy konieczności umieszczenia nazwy przewoźnika wraz z ewentualnością jego logo tym samym jako wykraczający poza upoważnienie ustawowe z art. 15 ust. 2 ustawy jest dotknięty istotnym naruszeniem prawa .

Także słuszny jest zarzut Wojewody, iż § 3 ust. 7 załącznika Nr 2 gdzie Rada Gminy zobowiązała przewoźników korzystających z przystanków do powiadamiania właściciela przystanku o zmianie rozkładu jazdy jest wykraczającym poza zakres upoważnienia ustawowego z art. 15 ust. 2 ustawy. Zauważenia wprost wymaga, iż obowiązek zgłaszania właściwemu organizatorowi zmian dotyczących rozkładu jazdy spoczywa na przewoźniku po myśli art. 34 ust. 1 Prawo przewozowe zgodnie z którym Przewoźnik wykonujący regularne przewozy osób w transporcie drogowym jest obowiązany zgłaszać na piśmie właściwemu organizatorowi zmiany dotyczące rozkładu jazdy, nie później niż w terminie 30 dni przed dniem aktualizacji rozkładów jazdy w określonych terminach. Skoro regulacja ustawowa określa wobec przewoźnika obowiązki związane ze zmianą dotyczącą rozkładu jazdy i mówi w jakim ta zmiana ma nastąpić terminie niedopuszczalne i wychodzące poza zakres upoważnienia jest regulowanie tej kwestii w akcie prawa miejscowego .

Wskazać w tym miejscu należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jest powszechnie przyjęty pogląd, że powtarzanie w uchwałach organów gminy uregulowań ustawowych jest istotnym naruszeniem prawa. Uchwała rady gminy nie może bowiem regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, gdyż mogłoby to prowadzić do sytuacji, w której powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co mogłoby skutkować całkowitą lub częściową zmianą intencji prawodawcy. Podkreślenia wymaga również, że w orzecznictwie dopuszcza się w drodze wyjątku możliwość powtarzania w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego, jednakże i w takich sytuacjach winno się raczej poprzestać na odesłaniu do odpowiednich uregulowań ustawowych, celem uniknięcia ewentualnych istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu dana norma prawna (przytoczonym czy następnie zmienionym) obowiązuje na gruncie danego aktu prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 4 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 132/18, wyroki WSA w Poznaniu z: 22 kwietnia 2015 r., IV SA/Po 1284/14; 3 lutego 2015 r., IV SA/Po 582/14; z 14 czerwca 2018 r., IV SA/Po 431/18; wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., II GSK 2114/11). Zapis § 3 ust. 7 załącznika Nr 2 do uchwały tego wymogu nie spełnia, ponieważ nie przytacza przepisu ustawy w sposób dosłowny.

Rację ma również strona skarżąca, wnosząc o stwierdzenie nieważności § 4 Załącznika Nr 2 do uchwały gdzie Rada Gminy określiła w jakich przypadkach właściciel może odmówić zgody na udostępnienie przystanków. Zgodnie z tym przepisem Właściciel może odmówić zgody na udostępnienie przystanków jeżeli wydanie zgody ograniczy przepustowość przystanków bądź uniemożliwi lub w znaczny sposób utrudni korzystanie z przystanków innym przewoźnikom. W ocenie Sądu regulacja ta również nie mieści się w zakresie delegacji ustawowej zawartej w przepisie art. 15 ust. 2 ustawy. Przede wszystkim, stosownie do wskazanej wyżej normy kompetencyjnej wynikającej z art. 15 ust. 2 ustawy właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego został upoważniony do określenia m.in. warunków i zasad korzystania z przystanków, których jest właścicielem lub zarządzającym. Określenie warunków w tym konkretnym przypadku oznacza wskazanie czynników, od których uzależnione jest korzystanie z przystanków (np. wymóg posiadania stosownej umowy). Z kolei określenie zasad oznacza wprowadzenie pewnego sposobu postępowania przez określone podmioty w danych okolicznościach. Przekładając tę regułę na omawiany przypadek wskazać należy, że wprowadzenie zasad to nic innego jak określenie adresatów norm i reguł postępowania w przypadku korzystania przez nich z udostępnionych przystanków. Zarówno warunki, jak i zasady korzystania, o których mowa w normie kompetencyjnej wyznaczają pewien obszar, w ramach którego Rada może je swobodnie kształtować. Nie oznacza to jednak dowolności. Rada ma obowiązek ściśle trzymać się ram wyznaczonych zarówno przez ustawę, jak i naturę materii, którą w ramach danego upoważnienia ustawowo reguluje (wyrok WSA w Rzeszowie z 05.01.2016 r. II SA/Rz 1434/15, dostępne na CBOSA).

Tak wyznaczone granice powodują, że w ramach danego upoważnienia ustawowego nie można jako warunku i zasady potraktować regulacji wprowadzonej w § 4 Załącznika Nr 2 do spornej uchwały. Zastrzeżenie poczynione w § 4 załącznika do zaskarżonej uchwały o prawie właściciela przystanku do możliwości odmowy zgody na jego udostępnienie w żadnym razie nie dotyczą zarówno warunków, jak i zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych, o których mowa w normie kompetencyjnej, tj. w art. 15 ust. 2 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym.

Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.