Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Żak, Asesor WSA Agnieszka Banach, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Gminy w Imielnie z dnia 25 lutego 2011 r., nr IV/25/11 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

II SA/Ke 521/20

Uzasadnienie

Dnia 25 lutego 2011 r., Rada Gminy w Imielnie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g., oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. nr 180, poz. 1493 ze zm.), dalej u.p.p.r., podjęła uchwałę Nr IV/25/11 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Imielnie oraz szczegółowych warunków funkcjonowania, które zostały uregulowane w załączniku do tej uchwały. Zgodnie z § 2 cyt. uchwały, jej wykonanie powierzono Wójtowi Gminy Imielno, zaś w § 3 wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Okręgowy w Kielcach, domagając się stwierdzenia nieważności tego aktu w całości i podnosząc zarzuty istotnego naruszenia prawa, to jest:

- art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461) oraz art. 42 u.s.g. w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP – poprzez zaniechanie opublikowania tej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz określenie w § 3 uchwały terminu wejścia jej w życie z dniem podjęcia, podczas gdy wskazana uchwała jako akt prawa miejscowego powinna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba, że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie;

- art. 9a ust. 1 i 15 u.p.p.r. art. 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283) w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie oraz zmodyfikowanie w ust. 1 Rozdziału I załącznika do uchwały dotyczącego podejmowania przez Gminę działań na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, m.in. poprzez organizację pracy Zespołu, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 1 u.p.p.r.;

- art. 9b ust. 1 i 2 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie oraz zmodyfikowanie w ust. 2 Rozdziału I załącznika do uchwały dotyczącego zadań Zespołu, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9b ust. 1 i 2 u.p.p.r.;

- art. 9a ust. 10 i 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie oraz zmodyfikowanie w ust. 4 Rozdziału I załącznika do uchwały dot. możliwości powoływania przez zespół grup roboczych treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 10 u.p.p.r.;

- art. 9a ust. 3-5 i 15 u.p.p.r. w zw. art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej, poprzez określenie w ust. 1 Rozdziału II załącznika do uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, podczas gdy ww. przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają rady gminy do określania katalogu tych podmiotów, a dodatkowo zmodyfikowanie treści przepisu ustawy poprzez pominięcie możliwości udziału w zespole prokuratorów oraz przedstawicieli podmiotów innych podmiotów niż określone w ust. 3 art. 9a u.p.p.r., działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, a nadto ograniczenie przedstawicieli oświaty jedynie do wychowawców szkolnych, zaś przedstawicieli ochrony zdrowia do pielęgniarki środowiskowej;

- art. 9c ust. 3 i 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie oraz zmodyfikowanie w ust. 2 pkt c Rozdziału II załącznika do uchwały dotyczącego oświadczenia o zachowaniu poufności informacji i danych, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9c ust. 3 u.p.p.r.;

- art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. art. 7 i 94 Konstytucji RP, poprzez sformułowanie w ust. 2 pkt d Rozdziału II załącznika do uchwały przesłanki materialnej uzasadniającej odwołanie członka Zespołu Interdyscyplinarnego lub Grupy Roboczej w trybie natychmiastowym w postaci uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole, w sytuacji gdy rada gminy została upoważniona wyłącznie do określenia trybu i sposobu jego odwoływania;

- art. 9a ust. 13 i 15, art. 137 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie oraz zmodyfikowanie w ust. 2 Rozdziału III załącznika do uchwały, wskazującym, że członkowie Zespołu wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych, zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 13 u.p.p.r.

- art. 9b ust. 1-2 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez sformułowanie w ust. 3 Rozdziału III załącznika do uchwały, iż zakres zadań realizowanych przez członków ujęty zostanie w porozumieniach zawartych pomiędzy Wójtem Gminy Imielno a instytucjami, w sytuacji gdy rada gminy została upoważniona wyłącznie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, zaś zadania Zespołu wskazane są w treści zapisu ustawowego, tj. art. 9b ust. 1 i 2 u.p.p.r.

- art. 9a ust. 7 i 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie oraz zmodyfikowanie w ust. 5 Rozdziału III załącznika do uchwały wskazującego częstotliwość posiedzeń Zespołu Interdyscyplinarnego treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 7 u.p.p.r.;

- art. 9c ust. 1 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie oraz zmodyfikowanie w ust. 6 Rozdziału III załącznika do uchwały dotyczącego możliwości przetwarzania danych osób dotkniętych przemocą w rodzinie i osób stosujących, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9c ust. 1 u.p.p.r.;

- art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. art. 7 i 94 Konstytucji RP, poprzez nałożenie w ust. 9 Rozdziału III załącznika do uchwały obowiązku uczestnictwa w spotkaniach Zespołu, w sytuacji gdy rada gminy została upoważniona wyłącznie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

W odpowiedzi na skargę organ przyznał, że w ostatnich latach orzecznictwo sądów administracyjnych uznaje przedmiotową uchwałę za akt prawa miejscowego. W dacie przyjęcia zaskarżonej uchwały nie było jednak utrwalonej linii orzeczniczej, organ przyjął więc, że skoro uchwała skierowana była do członków Zespołu Interdyscyplinarnego, to nie zawierała norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, kwalifikujących ją jako akt prawa miejscowego. Również z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie wynika, aby przedmiotowa uchwała była aktem prawa miejscowego.

Organ nie zgodził się ponadto z zarzutami skargi dotyczącymi istotnego naruszenia prawa w ust. 1, 2, 4 Rozdziału I, ust. 2 pkt c Rozdziału II, ust. 2, 5, 6 i 9 Rozdziału III. Zostały tu bowiem powtórzone zapisy ustawowe w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, które nie powodowały zmiany postanowień ustawy i intencji prawodawcy, a pozwoliły w sposób czytelny określić funkcjonowanie Zespołu Interdyscyplinarnego. Określone w ust. 2 pkt d Rozdziału II warunki odwołania członków Zespołu mieszczą się zaś w upoważnieniu zawartym w art. 9a ust. 15 u.p.p.r.

Wobec utrwalonej linii orzeczniczej znającej przedmiotową uchwałę za akt prawa miejscowego, organ pozostawił skargę prokuratora do rozpoznania Sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Kontrolowana sprawa została na tej podstawie rozpoznana w trybie uproszczonym.

Skarga Prokuratora Okręgowego w Kielcach zasługuje na uwzględnienie.

Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia (por. postanowienie NSA z 2 lutego 2010 r., sygn. I OSK 97/10). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc) i wówczas taką uchwałę (bądź jej część) należy traktować tak jakby nigdy nie została podjęta.

Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że została wydana na podstawie upoważnienia zawartego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.

W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania uchwalane na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r., są aktami prawa miejscowego (por.m.in.: wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11, wyrok WSA w Warszawie z 12 czerwca 2018 r., IV SA/Wa 262/18, wyrok WSA w Łodzi z 15 marca 2019 r., III SA/Łd 1064/18, wyrok WSA w Krakowie z 30 września 2019 r., III SA/Kr 762/19, wyrok WSA w Kielcach z 30 stycznia 2020 r., II SA/Ke 1143/19).

Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni akceptuje wyrażony w wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. I OSK 1922/11, pogląd, że z uwagi na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 należy stwierdzić, że normy prawne, zawarte w zakwestionowanej uchwale – będącej podustawowym aktem wykonawczym – mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, o charakterze powszechnym na terenie gminy i wywołujące określone skutki prawne.

Zaskarżona uchwała Rady Gminy w Imielnie należy zatem do aktów prawa miejscowego. Obowiązek ogłaszania tego typu aktów, wynika wprost z art. 2 ust. 1 i art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, który przewiduje, że akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 powołanej ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Do zasad i trybu ogłaszania aktów prawa miejscowego zgodnie z ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych odsyła także art. 42 u.s.g.

Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, stanowiąc jeden z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Niepromulgowanie aktów prawa miejscowego stanowi bowiem istotne naruszenie prawa powodujące stwierdzenie ich nieważności. Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Podkreślenia przy tym wymaga, że w sytuacji braku spełnienia wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, nieważność takiej uchwały dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010r. o sygn. I OSK 1213/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2016r., sygn. IV SA/Po 486/16).

Analizowana uchwała nie została ogłoszona w dzienniku urzędowym, zgodnie z przywołanymi wyżej regulacjami ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W § 6 tej uchwały określono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Powyższe wadliwości pozwalają na uznanie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, skutkującym w całości jej nieważnością.

Ustalenie przez Sąd, że zaskarżona uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego, nie została ogłoszona w dzienniku urzędowym pozwala przyjąć, że został uwzględniony najdalej idący zarzut skargi, skutkujący stwierdzeniem jej nieważności. Z tego względu odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi należy uznać za bezprzedmiotowe. Ich merytoryczna ocena nie ma bowiem wpływu na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art 147 § 1, art. 119 pkt 2 p.p.s.a, orzekł jak w wyroku.