Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 24 kwietnia 2020 r., nr XXVI/157/2020 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy stwierdza nieważność § 4 ust. 1 i § 20 ust. 1 pkt 3 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały.

Rada Miejska – powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia

8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.; określanej dalej jako u.s.g.) w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r.

o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2010 ze zm.; określanej dalej jako u.c.p.g.) – podjęła w dniu 24 kwietnia 2020 r. uchwałę nr XXVI/157/2020 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Gorzowie Wlkp. złożył Prokurator Rejonowy, zarzucając jej rażące i istotne naruszenie przepisów prawa, tj.:

a) art. 7 i art. 94 Konstytucji, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust 2 pkt 1 ppkt d u.c.p.g., przez przekroczenie granicy upoważnienia ustawowego w § 4 ust 1 regulaminu przez określenie warunków mycia pojazdów samochodowych poza myjniami w ten sposób, że nałożono obowiązek mycia pojazdu wyłącznie na terenie własnej posesji, gdy tymczasem przepis art. art. 4 ust 2 pkt d u.c.p.g. nie przewiduje tego typu unormowania i jest niedopuszczalną ingerencją aktu prawa miejscowego w stosunki cywilnoprawne;

b) art. 7 i art. 94 Konstytucji, art. 40 ust. 1 oraz art. 4 ust 2 pkt 7 u.c.p.g., przez przekroczenie granicy upoważnienia ustawowego w § 20 ust 1 pkt 3 regulaminu przez zobowiązanie właścicieli zwierzęcia, które zanieczyściło ulicę, chodniki lub miejsca publiczne do uprzątnięcia zanieczyszczenia, gdy tymczasem przepis art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. nie przewiduje tego typu unormowania, a nadto tak sformułowana treść przepisu Regulaminu w sposób odmienny niż przepisy ustawy, tj. art. 5 ust 3-5 u.c.p.g., reguluje przedmiotową kwestię.

Mając powyższe na uwadze Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w powyżej wskazanych częściach, a ponadto o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi organ wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 ppkt d u.c.p.g. regulamin ma określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Tak sformułowany zapis oznacza, że ustawodawca nałożył na rady gmin obowiązek uregulowania, gdzie i pod jakimi warunkami można umyć samochód poza myjnią oraz naprawić samochód poza warsztatem naprawczym. Jednocześnie zawarta w art. 4 u.c.p.g. delegacja obejmuje tylko uprawnienie rady gminy do określenia obowiązków właścicieli nieruchomości w odniesieniu do ich nieruchomości, nie zaś do innych nieruchomości. Mając to na uwadze, w ocenie organu w § 4 ust. 1 regulaminu nie doszło do przekroczenia upoważnienia ustawowego. Rada Miejska prawidłowo i czytelnie wskazała miejsce oraz wymagania jakie muszą być spełnione, by mycie pojazdów samochodowych poza myjniami było dopuszczalne. Organ dodatkowo zauważył, że akty prawa miejscowego powinny być formułowane jasno, precyzyjnie

i jednoznacznie, tak by nałożone w regulaminie obowiązki były zrozumiałe i możliwe do wykonania. Nie można pozostawić tu luzu interpretacyjnego, który mógłby być stosowany sprzecznie z prawem. Dlatego organ nie zgadza się z zarzutem skargi, że określenie miejsca mycia pojazdów samochodowych jako własnej posesji jest przekroczeniem upoważnienia ustawowego.

W ocenie organu w sprawie nie doszło również do naruszenia przepisów wskazanych w skardze ani nieuprawnionej ingerencji w stosunki cywilnoprawne.

Z zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ustanowienie przez ustawodawcę specjalnych wymagań odnośnie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi ma swoje uzasadnienie choćby w zakresie ochrony środowiska i nie powinno być wątpliwości, co do możliwości nakładania w tym celu obowiązków czy ograniczeń. Zresztą z zapisów zaskarżonego § 4 ust. 1 Regulaminu nie wynika, by ustalone tam wymagania były przeszkodą dla właścicieli nieruchomości (rozumianych zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.) w myciu niewłasnych pojazdów samochodowych na własnych posesjach.

Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi, organ zauważył, że skarżący nie przedstawił wykładni przepisu ustawy, na którą się powołał, zatem nie ma możliwości ustosunkowania się merytorycznie do zgłoszonego zarzutu w tym zakresie. Poza tym podkreślił, że upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. nakłada na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. W regulaminie powinny znaleźć się zatem wskazane warunki utrzymywania zwierząt gospodarskich, które to warunki określa organ stanowiący gminy. Zawarcie warunku uprzątnięcia zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta gospodarskie na ulicach, chodnikach czy miejscach publicznych - czyli na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej

i przeznaczonych do użytku wspólnego - nie jest, zdaniem organu, w żadnym wypadku przekroczeniem delegacji ustawowej oznaczonej w art. 4 u.c.p.g., mieści się bowiem

w zakresie "wymagań" utrzymania zwierząt gospodarskich na tych terenach i pozostaje w ścisłej korelacji z art. 4 ust. 2 pkt 1 ppkt c u.c.p.g. wypełniając dyspozycję tego przepisu w zakresie uprzątania innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Ponadto, w ocenie organu, nie do zaakceptowania jest stanowisko prezentowane przez skarżącego, zgodnie z którym racjonalny ustawodawca nakłada obowiązek uprzątnięcia zanieczyszczeń pozostawionych na terenach przeznaczonych do użytku wspólnego przez zwierzęta domowe, jak to ma miejsce w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., a zakazuje wprowadzenia takiego obowiązku w regulaminie w przypadku zwierząt gospodarskich. Bez znaczenia przy tym jest powoływany w skardze przepis art. 5 ust. 3-5 u.c.p.g., czy art. 145 kodeksu wykroczeń, bowiem te same przepisy obowiązują również w przypadku nałożonego obowiązku usuwania zanieczyszczeń pozostawianych przez zwierzęta domowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; określanej dalej jako p.p.s.a.).

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt,

o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie

i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie, przeprowadzonej w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art.119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a., jest opisana na wstępie uchwała Rady Miejskiej w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy. Podstawę jej wydania stanowił art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Obligatoryjne elementy tego regulaminu określa art. 4 ust. 2 u.c.p.g., natomiast fakultatywne art. 4 ust. 2a u.p.c.g.

W skardze Prokurator zakwestionował § 4 ust. 1 regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, w myśl którego mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może się odbywać wyłącznie na utwardzonym terenie własnej posesji przy użyciu środków ulegających biodegradacji, pod warunkiem, że powstające ścieki odprowadzane są do kanalizacji sanitarnej lub gromadzone w zbiorniku bezodpływowym, z zastrzeżeniem, że w przypadku mycia podwozia, silnika, skrzyni biegów powstające ścieki należy poddać podczyszczeniu w urządzeniach oczyszczających np. osadnik lub separator. Odnosząc się do zarzutu przekroczenia delegacji ustawowej przez powyższy przepis, należy wskazać, iż w myśl art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d) u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości

i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Rada gminy została zatem upoważniona wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia pojazdów poza myjniami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem, zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności, a nie do formułowania i wprowadzania na jego podstawie generalnych zakazów i ograniczeń (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 3 grudnia 2019 r., II SA/Bd 627/19). Wymogi i zasady te muszą pozostawać jednak w odpowiedniej proporcji do założonego celu i stanowić jego realizację. Z przywołanego przepisu wynika bowiem, iż wymagania (zasady) dotyczące mycia pojazdów na terenach zlokalizowanych poza myjniami mają bezpośrednio służyć osiągnięciu celu w postaci utrzymania czystości i porządku na tych terenach. W zakresie tak rozumianych wymagań mieści się określenie, możliwie jednoznacznie warunków,

w jakich te czynności mogą być wykonywane, a w szczególności określenie zasad pozbywania się powstałych w ten sposób nieczystości. Tak określonemu celowi nie służy ustanowiony w § 4 ust. 1 regulaminu wymóg mycia pojazdów na terenie "własnej posesji", gdyż status własnościowy nieruchomości nie jest właściwym kryterium różnicowania terenów pod względem dopuszczalności (bądź nie) mycia na nich pojazdów. Tego rodzaju ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości nie są więc w istocie przydatne do osiągnięcia ustawowego celu regulacji, o której mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g., a więc naruszają konstytucyjną zasadę proporcjonalności. W świetle tej zasady – wywodzonej z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – wszelkie ograniczenia praw i wolności mogą być wprowadzane jedynie w koniecznych przypadkach i tylko w niezbędnym zakresie. W konsekwencji wprowadzenie takich ograniczeń należy każdorazowo poprzedzić starannym rozważaniem trzech podstawowych kwestii (por. wyrok TK z 26 kwietnia 1995 r., K 11/94, OTK 1995, nr 1, poz. 12; J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 18):

1. czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (tzw. kryterium przydatności – wyżej przywołane);

2. czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (tzw. kryterium niezbędności);

3. czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (tzw. kryterium proporcjonalności sensu stricto).

W ocenie Sądu, również tych dwóch ostatnich kryteriów – niezbędności oraz proporcjonalności sensu stricto – nie spełnia analizowany przepis § 4 ust. 1 regulaminu. Nie sposób bowiem wskazać racji, które w dostatecznym stopniu uzasadniałyby generalny zakaz mycia pojazdu poza terenem "własnej" posesji – zwłaszcza w sytuacji, gdyby np. "cudza" nieruchomość stwarza znacznie lepsze warunki ochrony przed przenikaniem powstających ścieków do środowiska, abstrahując od kwestii uzyskania tytułu prawnego od korzystania z cudzej nieruchomości nawet przy uwzględnieniu szerokiego rozumienia pojęcia właściciela nieruchomości w u.c.p.g. – art. 2 ust. 1 pkt 4, gdyż ta kwestia nie mieści się w zakresie materii regulaminowej.

Brak jest zatem uzasadnienia dla ograniczenia możliwości mycia pojazdów tylko do terenu własnej posesji. Rada gminy przekroczyła zakres delegacji ustawowej ingerując bez odpowiedniego upoważnienia w prawa podmiotowe jednostki, w tym

w prawo własności.

Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., II OSK 2873/15, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 czerwca 2018 r. , VIII SA/Wa 67/18, wyrok WSA w Gdańsku z 20 stycznia 2020 r., II SA/Gd 378/20, wyroki WSA w Rzeszowie z 12 sierpnia 2020 r., II SA/Rz 214/20 i 25 sierpnia 2020 r., II SA/Rz 247/20 , WSA w Bydgoszczy z 13 marca 2019 r., II SA/Bd 9/19, wyroki WSA w Poznaniu z 9 grudnia 2020 r., IV SA/Po 1248/20 i z 28 sierpnia 2020 r., IV SA/Po 235/20, wyrok WSA w Krakowie z 13 listopada 2020 r., II SA/Kr 421/20).

Podkreślić należy, iż niezasadne jest odwoływanie się przez organ w odpowiedzi na skargę do wyroku WSA w Kielcach z 26 lutego 2020 r., II SA/Ke 973/19. Zawarte bowiem w jego uzasadnieniu stwierdzenia dotyczące adresata uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku odnosiły się do obowiązków związanych

z usuwaniem błota i śniegu z chodników przylegających do nieruchomości.

Prokurator ponadto zakwestionował § 20 ust. 1 pkt 3 regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. Zgodnie z tym przepisem na terenach wyłączonych

z produkcji rolnej dopuszcza się utrzymywanie zwierząt gospodarskich pod następującymi warunkami: właściciel zwierzęcia, które zanieczyściło ulice, chodniki lub miejsca publiczne obowiązany jest do uprzątnięcia zanieczyszczenia. Odnosząc się do zarzutu przekroczenia przez powyższy przepis delegacji ustawowej, należy wskazać, iż w myśl art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Sąd podziela stanowiska wyrażone w orzecznictwie, iż w związku z tym, że powyższa materia została już uregulowana w art. 91 i art. 145 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 821 ze zm.) zbędne jest zawieranie tego rodzaju postanowień w regulaminie utrzymania czystości i porządku (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 31 sierpnia 2020 r., II SA/Bd 212/20). Tym bardziej, iż uregulowanie zawarte w § 20 ust. 1 pkt 3 regulaminu modyfikuje regulacje zawarte w powołanych przepisach Kodeksu wykroczeń. Dodatkowo z niezrozumiałych powodów organ uczynił adresatem zakwestionowanego obowiązku jedynie właściciela zwierząt, pomimo, że postanowienia regulaminu wydane na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. winny być skierowane do każdego utrzymującego zwierzęta, niezależnie od tego jakim tytułem prawnym legitymuje się. Niezasadne było również odwoływanie się do przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., stanowiącego, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Podkreślić bowiem należy, iż ustawodawca wyraźnie odróżnił w art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7 u.c.p.g. dwie kategorie zwierząt, tj. domowe i gospodarskie oraz wymaga odrębnych regulacji zakresu obowiązków osób utrzymujących te zwierzęta. Trudno więc z innego przepisu odnoszącego do innego rodzaju zwierząt poszukiwać w drodze wykładni podstawy do uregulowania kwestii związanych z zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Zakres i treść prawa miejscowego zawsze są uwarunkowane normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem w akcie rangi ustawowej musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu. Podkreślić należy, że organ uchwałodawczy gminy ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, którą w okolicznościach niniejszej sprawy stanowi art. 4 ust. 2 i 2a u.c.p.g., co oznacza, że nie może domniemywać swej kompetencji i dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Zdaniem Sądu niezasadne było również odwoływanie się przez organ w odpowiedzi na skargę do art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c. u.c.p.g., gdyż jest on skorelowany

z obowiązkami nałożonymi w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. na właściciela nieruchomości

(a nie właściciela zwierzęcia), w stosunku do chodników położonych wzdłuż nieruchomości, bezpośrednio przy granicy.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż § 4 ust. 1 i § 20 ust. 1 pkt 3 regulaminu w sposób istotny naruszają prawo. W związku z tym na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził ich nieważność.