Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska, sędzia WSA Tomasz Wykowski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 marca 2016 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. z siedzibą w G. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącej E. z siedzibą w G. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia E. z siedzibą w G., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r., znak [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2013 r., znak [...], o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w [...], stanowiącej działkę nr [...] o pow. 0,0777 ha, obręb [...], stanowiącej współwłasność M.J. i M.J.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, iż Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], ustalił lokalizację przedsięwzięcia [...] dla inwestycji pn.: "[...]". Od tej decyzji zostało złożone odwołanie.

Prezydent Miasta [...] na wniosek E. z dnia 21 stycznia 2013 r., wydał w dniu [...] października 2013 r., decyzję znak [...], o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...], o pow. 0,0777 ha, obręb [...], stanowiącej współwłasność M.J. i M.J, poprzez zezwolenie inwestorowi – E. na założenie i przeprowadzenie przez nieruchomość przewodów i urządzeń elektrycznych służących do przesyłania energii elektrycznej oraz podziemnych, naziemnych i nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych obiektów i urządzeń w postaci dwutorowej linii napowietrznej 2x110 kV, obejmującej odcinek linii o długości ok. 19 m – zgodnie z projektem wskazanym w załączniku stanowiącym integralną część decyzji. Od powyższej decyzji odwołanie złożył M.J.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2013 r., znak [...], o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w [...], stanowiącej działkę nr [...] o pow. 0,0777 ha, obręb [...], stanowiącej współwłasność M.J. i M.J.

W zażaleniu na to postanowienie E. zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 130 § 3 k.p.a. w zw. z art. 34 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu [...].

Minister Infrastruktury i Rozwoju, rozpatrując zażalenie, wskazał, iż stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne musi być w toku, rozstrzygnięcie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd lub inny organ, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Zdaniem organu w niniejszej sprawie kwestię wstępną stanowi toczące się przed Ministrem postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia [...] dla inwestycji objętej wnioskiem E. To postępowanie odwoławcze zostało zawieszone postanowieniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2011 r. uchylającej w części i w tym zakresie orzekającej co do istoty, a w pozostałym zakresie utrzymującej w mocy decyzję RDOŚ w [...] z dnia [...] lutego 2011 r. o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowej inwestycji.

Minister stwierdził, że dopóki nie zostanie zakończone postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r., na podstawie której Prezydent Miasta [...] wydał decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...], wydanie ostatecznej decyzji Wojewody [...] w zakresie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości byłoby przedwczesne i mogłoby spowodować nieodwracalne skutki prawne. Dopiero bowiem uznanie, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia [...] została wydana w sposób prawidłowy może skutkować ograniczeniem sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła E. z siedzibą w G., zarzucając mu naruszenie: a) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do błędnego uznania, że do rozstrzygnięcia przez Wojewodę [...] odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] niezbędne jest zakończenie przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia [...]; b) art.130 § 3 k.p.a. w zw. z art. 34 ustawy z dnia [...] września 2007 r. o przygotowaniu [...] poprzez ich niezastosowanie, co doprowadziło do błędnego przekonania, iż niezbędne jest zakończenie przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia [...], pomimo iż powyższa decyzja lokalizacyjna podlega natychmiastowemu wykonaniu, co oznacza, że wniesienie odwołania od decyzji nie wstrzymuje jej wykonania.

Wskazując na powyższe pełnomocnik Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie jest orzeczeniem o charakterze procesowym, co powoduje, że zakres kognicji Sądu ogranicza się wyłącznie do oceny legalności zawieszenia postępowania i nie odnosi się do kwestii przyszłego rozstrzygnięcia merytorycznego. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu tego wynika, że zawieszenie postępowania uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: 1) postępowanie administracyjne jest w toku; 2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; 3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Użyty w tym przepisie zwrot "zawiesza postępowanie" oznacza, że organ jest zobligowany zawiesić postępowanie administracyjne w każdym przypadku, gdy wystąpi zagadnienie wstępne, którego samodzielnie nie może rozstrzygnąć, a zagadnienie to ma decydujące znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji administracyjnej. W piśmiennictwie przedmiotu oraz orzecznictwie sądów administracyjnych pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się "sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Ocena zaś tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (tzn. w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Jest to poza tym zagadnienie otwarte, tzn. nie było przedtem (element stosunku czasowego) prawomocnie przesądzone na właściwej drodze. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne" (B. Graczyk, o niektórych zagadnieniach prejudycjalności w orzecznictwie administracyjnym, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego, Nauki Humanistyczno-Społeczne, seria I, 1965, Nr 38, s. 91-92; zob. na temat pojęcia prejudycjalności Z. Resich, Zawieszenie i umorzenie postępowania, [w:] Z. Resich (red.), System prawa procesowego cywilnego, t. 2, Wrocław 1987, s. 69 i nast.). Innymi słowy organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym oraz właściwość do rozstrzygnięcia. Należy wyłączyć z zakresu pojęcia zagadnienia wstępnego sytuacje, gdy do rozstrzygnięcia tej kwestii wynikłej w toku postępowania jest właściwy ten sam organ. Do zagadnienia wstępnego można klasyfikować tylko takie, których rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu administracji publicznej lub sądu powszechnego. Przesłanki zawieszenia na tej podstawie muszą wystąpić łącznie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 kwietnia 2005 r., sygn. akt II GSK 27/05, podkreślił, że przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego zostały wyczerpująco określone w art. 97 § 1 k.p.a. Nie można przy interpretacji tego przepisu stosować wykładni rozszerzającej. Zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, dlatego winno mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych przez ustawodawcę (vide: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, 12 Wydanie, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2012, str. 381-382). Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Chodzi przy tym o kwestie, których rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencjach organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 924/12, Lex nr 1291420). Zagadnienie wstępne to okoliczność warunkująca merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Do czasu jego rozstrzygnięcia istnieje materialnoprawna przeszkoda w rozstrzygnięciu sprawy. Przeszkoda ta musi mieć bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną, jej usunięcie jest konieczne dla umożliwienia dalszego biegu sprawy i jej merytorycznego rozstrzygnięcia (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 107/12 – lex nr 1218835). Przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie przesądza, w jaki sposób zagadnienie wstępne zostanie rozstrzygnięte, ale wystarczy, że ma ono wpływ na wynik toczącego się postępowania (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 379/11 – Lex nr 1145110). Stąd, przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga istnienia między rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Innymi słowy, zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie mniej lub bardziej pozytywnej bądź negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Organ musi tym samym ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r. sygn. I OSK 2108/11). Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania. Postępowanie może zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. W konsekwencji, organ zawieszając postępowanie na tej podstawie nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. W świetle przedstawionej argumentacji, należało stwierdzić, że Minister w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie wykazał istnienia bezpośredniej zależności między rozstrzygnięciem sprawy toczącej się w postępowaniu odwoławczym przed Ministrem Rozwoju i Budownictwa dotyczącym decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2011 r. o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia [...] a rozpatrzeniem niniejszej sprawy i wydaniem decyzji, to jest istnienie podstaw do zawieszenia przedmiotowego postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. O tym czy określona okoliczność posiada charakter zagadnienia wstępnego w rozumieniu powyższego przepisu decydują przesłanki wynikające z przepisów prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie.

Zatem z uzasadnienia postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego powinno wynikać, jakie przesłanki materialnoprawne organ miał na uwadze uznając, że w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie ma wskazania jakie znaczenie dla materialnoprawnych przesłanek decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2013 r. w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr [...], obręb [...], położonej w [...], może mieć wynik postępowania odwoławczego w sprawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia [...], w szczególności, że decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności, na co słusznie zwrócono uwagę w skardze. Kwestia ta, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, nie była w ogóle wzięta pod uwagę przez organ odwoławczy przy rozważaniu zasadności zawieszenia przedmiotowego postępowania przez organ I instancji.

W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że organ odwoławczy nie wykazał aby w przedmiotowej sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne, uzasadniające jej zawieszenie. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie, wobec braku wszechstronnego wyjaśnienia istoty podstawy zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., narusza art. 15, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. art. 124 § 2 k.p.a., a także art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. Dlatego też Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.