Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 17 października 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 17 października 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] spółka z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2642/15 w sprawie ze skargi [...] spółka z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 listopada 2016 r. sygn. VII SA/Wa 2642/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]września 2015 r. znak [...]w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...]września 2015 r. Główny Inspektor Sanitarny na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 5 i 6 oraz art. 104 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2015 r. poz. 594) - po rozpoznaniu odwołania [...] – utrzymał w mocy decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...]lipca 2015 r. nr [...] wymierzającą karę pieniężną w wysokości 6 000 zł w związku ze stwierdzeniem prowadzenia działalności w barze gastronomicznym [...] niezgodnie z decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2014 r. [...] o zatwierdzeniu zakładu oraz wbrew decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w m. st. Warszawie z dnia [...] kwietnia 2015 r. nakazującej zawieszenie działalności gastronomicznej w tymże barze wydanej z rygorem natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że w dniu 6 marca 2014 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w m.st. Warszawie wydał decyzję zatwierdzającą prowadzenie przez zakład - bar gastronomiczny przy ul. [...] działalności gastronomicznej w zakresie podawania w naczyniach jednorazowego użycia napojów zimnych i gorących, napojów alkoholowych, hamburgerów przygotowywanych w oparciu o półprodukty i produkty gotowe. Przeprowadzona w dniu 6 maja 2015 r. kontrola wykazała, że w ww. obiekcie prowadzona jest działalność wbrew decyzji z dnia 29 kwietnia 2015 r. nakazującej zawiesić działalność gastronomiczną w ww. barze do czasu usunięcia uchybień stwierdzonych w trakcie kontroli sanitarnej w dniu 27 kwietnia 2015 r. Z ustaleń kontroli wynikało, że rozszerzono działalność zakładu o przygotowywanie potraw na bazie warzyw i owoców wymagających obróbki wstępnej brudnej, przy braku warunków do przeprowadzania takich działań (mycie i czyszczenie odbywa się w zlewie do mycia sprzętu kuchennego). Stwierdzono ponadto uchybienia w zakresie wymagań higieniczno-sanitarnych. Główny Inspektor Sanitarny wyjaśnił, że zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 6 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, karze pieniężnej podlega m.in. ten, kto prowadzi działalność w zakresie produkcji lub obrotu żywnością wbrew decyzji o czasowym zawieszeniu działania lub zamknięciu całego lub części zakładu. Z protokołu kontroli sanitarnej z 6 maja 2015 r. wynika, że prowadzenie działalności wbrew decyzji z dnia 29 kwietnia 2015 r. nie budzi wątpliwości. Zgodnie zaś z art. 103 ust. 1 pkt 5 i 6 ww. ustawy, przedsiębiorca, który prowadzi działalność w zakresie produkcji lub obrotu żywnością wbrew decyzji o czasowym zamknięciu zakładu oraz niezgodnie z decyzją o zatwierdzeniu zakładu podlega karze pieniężnej w wysokości do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". W ocenie organu odwoławczego, przyjęta kara w wysokości 6 000 zł uwzględnia przesłanki określone w art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia i biorąc pod uwagę wysokość ustawowego zagrożenia jest bardzo niska. Kara uwzględnia wysoki stopień zawinienia i wysoką szkodliwość społeczną czynu. Organ podkreślił, że pomimo świadomości naruszenia prawa strona świadomie kontynuowała działalność wbrew decyzji nakazującej unieruchomienie zakładu, pomimo licznych i poważnych naruszeń warunków sanitarno-higienicznych stwierdzonych w wyniku kontroli, stanowiących istotne zagrożenie dla zdrowia konsumentów. Działalność zakładu stwarzała bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia konsumentów. Zdaniem Głównego Inspektora Sanitarnego, powoływana w odwołaniu trudna sytuacja materialna strony nie jest przesłanką, która w świetle art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia mogłaby uzasadniać dodatkowe obniżenie kary, czy odstąpienie od jej wymierzenia. Szczególnie trudna sytuacja osobista lub majątkowa może być uznana co najwyżej za ważny interes uzasadniający zastosowanie jednej z ulg z art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej.

Oddalając skargę spółki [...] sp. z o.o. w W. na ww. decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca decyzja nie naruszają prawa. W szczególności Sąd I instancji uznał, że wymierzenie kary pieniężnej w wysokości 6 000 zł jest adekwatne do warunków wymienionych w ustawie, tj. że kara w ustalonej decyzją wysokości odpowiada szkodliwości czynu, stopniowi zawinienia, zakresowi naruszenia, zakresowi działalności oraz wielkości produkcji. Sąd zauważył, że zgodnie z art. 103 ust. 2 pkt 3 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, za niniejszy czyn kara nie może być mniejsza niż 500 zł, wobec czego, zdaniem Sądu, organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Wysokość kary jest proporcjonalna i nienadmiernie represyjna wobec zachowania strony. Sąd zauważył jednocześnie, że nałożona kara jest drugą karą nałożoną na spółkę. Wcześniejszą decyzją z dnia 19 czerwca 2015 r. wymierzono bowiem stronie karę 2 000 zł w trybie art. 103 ust. 1 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Jedną z funkcji kary pieniężnej jest funkcja odstraszania od popełniania kolejnych naruszeń, wobec czego obecnie nałożona kara powinna być wyższa niż poprzednia, która nie spełniła funkcji odstraszającej.

Za niezasadne Sąd uznał podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez zaniechanie ustalenia wszystkich okoliczności mających wpływ na wysokość kary, z pominięciem pisma skarżącej z dnia 18 czerwca 2015 r. i załączonych dowodów oraz z pominięciem okoliczności wskazanych w odwołaniu, co skutkowało wymierzeniem kary nieuwzględniającej podstaw jej wymiaru z art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. W ocenie Sądu nałożona kara uwzględniała bowiem wszystkie warunki stanowiące o określeniu jej wysokości.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez [...] sp. z o.o. w W. skarżąca kasacyjnie spółka wyrok Sądu I instancji zaskarżyła w całości, podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie niezasadności wszystkich zgłoszonych przez stronę zarzutów, w szczególności poprzez brak wyczerpującego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do sformułowanego w skardze zarzutu z pkt. 2 skargi dotyczącego zaniechania ustalenia wszystkich okoliczności mających wpływ na wysokość kary (tj. zarzutu dot. naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia) poprzez zaniechanie ustalenia wszystkich okoliczności mających wpływ na wysokość kary, z pominięciem pisma strony z dnia 18 czerwca 2015 r. i załączonych do niego dowodów oraz z pominięciem okoliczności wskazanych w odwołaniu od decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie, w tym z pominięciem trudnej sytuacji finansowej strony, która odzwierciedla wielkość produkcji zakładu), w następstwie czego decyzja organu II instancji nie została poddana kontroli pod względem jej zgodności z prawem i doszło do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy,

2) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, pomimo naruszenia przez Głównego Inspektora Sanitarnego w Warszawie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniającego uchylenie decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego,

3) naruszenie art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na wymierzeniu kary pieniężnej nieuwzględniającej wielkości produkcji zakładu - przesłanki ściśle powiązanej z sytuacją finansową skarżącej spółki (w istocie błąd polegający na nieprawidłowej ocenie przez Sąd I instancji zastosowania art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia przez organ, skutkujące wymierzeniem kary nadmiernie represyjnej i nieproporcjonalnej biorąc pod uwagę wielkość produkcji zakładu i sytuację finansową spółki).

W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny należy w pierwszym rzędzie uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. W odniesieniu do tak sformułowanego zarzutu należy mieć na uwadze, że art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. są przepisami o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym, które normują zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Mając na uwadze powyższe, przepisy te zasadniczo nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, chyba że wykazane zostanie, że sąd przyjął inne, aniżeli legalność, kryterium kontroli, wykraczając tym samym poza właściwość sądu administracyjnego, bądź uchylił się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a., pomimo że przedmiot skargi taką kontrolą powinien zostać objęty. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucane Sądowi I instancji zaniechanie łączy z niewystarczającym odniesieniem się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do jednego z zarzutów skargi, niemniej Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wadliwość tego rodzaju nie może zostać rozważona przez pryzmat zastosowania przez Sąd przepisów określających kryterium kontroli działania administracji. Brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi może stanowić wprawdzie przedmiot zarzutu przypisującego sądowi obrazę art. 141 § 4 p.p.s.a., a więc tego przepisu, który autor skargi kasacyjnej powołał w jej podstawie, niemniej argumentacja stojąca za jego uzasadnieniem powinna wskazywać na zawarcie w uzasadnieniu orzeczenia wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w sposób fragmentaryczny, uniemożliwiający dokonanie jego kontroli instancyjnej. Jeżeli tę wadliwość wyroku wiązać z brakiem odniesienia się do zarzutu skargi, wnoszący skargę kasacyjną powinien wykazać, że z argumentacji zamieszczonej w wyroku ze względu na jej szczątkowość w żaden sposób nie wynika, by sąd podniesioną przez skarżącego kwestię prawną miał w ogóle na uwadze. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka bez wątpienia nie miała jednakże miejsca. Analiza uzasadnienia wyroku (s. 9-10) jednoznacznie bowiem wskazuje, że Sąd swoją wypowiedzią objął zarzut naruszenia przez Głównego Inspektora Sanitarnego art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, zamieszczając stosowne wyjaśnienie przyczyn, z powodu których argumentację strony skarżącej w tym zakresie uznał za nieuzasadnioną. To, iż autor skargi kasacyjnej, w przeciwieństwie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wypowiedź tę uznaje za "niewyczerpującą" nie powoduje, że zastrzeżenia względem niej powinny zostać rozważone przez pryzmat złamania przez Sąd I instancji obowiązku zamieszczenia w wyroku wszystkich koniecznych jego elementów (art. 141 § 4 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw do postawienia Sądowi I instancji zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia). Stosownie do powołanego wyżej przepisu, ustalając wysokość kary pieniężnej, właściwy państwowy wojewódzki inspektor sanitarny zobowiązany jest uwzględnić stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia i zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku spożywczym i wielkość produkcji zakładu. Niepodporządkowanie się normie prawnej określonej w art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia może wynikać bądź z uznania przez sąd, że nie wszystkie z wymienionych przesłanek wymiaru kary powinny w ich wzajemnej łączności podlegać zastosowaniu, a zatem, wysokość kary może opierać się na uwzględnieniu tylko jednego czy też części przytoczonych kryteriów, a pominięciu innych, bądź też ze stwierdzenia, że nie ma ono charakteru zamkniętego, a jedynie przykładowy, co powoduje, że również inne niewymienione w przepisie okoliczności powinny podlegać rozważeniu, wpływając na wymiar kary. Żadna z powyższych sytuacji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zaistniała jednakże w kontrolowanym postępowaniu, albowiem Sąd I instancji jednoznacznie wskazał, że wpływ na wymierzoną skarżącej spółce karę administracyjną miały: 1) stopień szkodliwości popełnionych czynów; 2) stopień zawinienia; 3) rozmiar naruszeń; 4) dotychczasowa działalność na rynku i wielkość produkcji zakładu, a zatem wziął pod uwagę wszystkie wymienione wyżej ustawowe przesłanki wymiaru kary.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, wysokość kary, która została wymierzona (6000 zł) nie uwzględnia wielkości produkcji zakładu, gdyż nie została powiązana z sytuacją finansową spółki. Naczelny Sąd Administracyjny do tak sformułowanego zarzutu, będąc związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 2 p.p.s.a.), nie może się jednakże merytorycznie odnieść zważywszy, że zarzutem tejże skargi nie został objęty przepis określający wysokość zagrożenia (art. 103 ust. 1-2 ustawy). Strona skarżąca, podnosząc zarzut naruszenia art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, zdaje się oczekiwać, że kontrola kasacyjna doprowadzi do zweryfikowania stanowiska, czy kwota 6 000 zł stanowi adekwatną sankcję i pozostaje proporcjonalna do przychodów i możliwości finansowych spółki. Temu oczekiwaniu powinno jednakże towarzyszyć równoczesne wskazanie w jakich granicach organ orzekający mógł się poruszać, nakładając karę za te uchybienia, które zostały przypisane działaniu spółki i w jakim miejscu na tej skali zagrożenia należałoby umieścić skarżącą stronę i nałożoną na nią sankcję. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że maksymalna wysokość kary za każdy z czynów wymienionych w art. 103 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy równa się trzydziestokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", co, jak wskazał Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie w swojej decyzji, uprawniało organ do nałożenia za każde z naruszeń kary w wysokości do 113 503,80 zł. Skarżąca spółka ma prawo wyrazić stanowisko, że także kara stanowiąca 2,5 % ustawowego łącznego zagrożenia ma charakter zbyt represyjny, niemniej wymagałoby to nie tylko powołania prawidłowej podstawy kasacyjnej (art. 103 ust. 1 ustawy), czego zabrakło, ale również doboru stosownych wniosków o właściwej sile argumentacyjnej, zważywszy, że art. 55 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. U. UE L. 165 z 30.04.2004 r.) wymaga, by stosowana sankcja była w tym przypadku nie tylko proporcjonalna, ale również skuteczna, jak i odstraszająca. Te dwie ostatnie cechy kary pieniężnej kreują prawny obowiązek wymierzenia sankcji dolegliwej, a więc takiej, której poniesienie będzie dla ukaranego finansowo zauważalne. Świadomość dolegliwości kary powinna powstrzymać ukaranego, przynajmniej w założeniu, od kolejnych naruszeń przepisów prawa żywnościowego. Jeżeli z tego punktu widzenia patrzeć na wymiar sankcji, o której mowa w art. 55 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 882/2004, to twierdzenie skarżącej spółki, iż uiszczenie kary stanowi dla niej "problem finansowy" świadczy raczej o adekwatności zastosowanej reakcji, a nie jest argumentem wykazującym jej nieodpowiedniość.

W tych warunkach, uznając zarzuty postawione Sądowi I instancji za nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.