Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Go 95/21 w sprawie ze skargi Wojewody Lubuskiego na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w sprawie zwolnienia dyrektora Miejskiego Przedszkola nr [...] im. "[...]" w Z. od obowiązku realizacji tygodniowego wymiaru zajęć oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 31 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Go 95/21, po rozpoznaniu skargi Wojewody Lubuskiego na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w sprawie zwolnienia dyrektora Miejskiego Przedszkola nr [...] im. "[...]" w Z. od obowiązku realizacji tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, prowadzonych bezpośrednio z wychowankami albo na ich rzecz od dnia 1 września 2020 roku do dnia 31 sierpnia 2022 r., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z art. 42 ust. 7 pkt 2 i art. 42 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215) zwanej dalej w skrócie KN nie wynika, aby rada jako organ prowadzący szkołę lub placówkę uprawniona była do przyznawania indywidualnych zwolnień od obowiązku realizacji zajęć. Art. 42 ust. 7 pkt 2 KN określa jedynie, który podmiot jest uprawniony do przyznania zwolnienia.

Podkreślono, że w przypadku zwolnienia od obowiązku realizacji zajęć, o których mowa w art. 42 ust. 3 KN, organ powinien mieć na uwadze przesłanki wskazane w art. 42 ust. 6 KN, tj. wielkość i typ szkoły oraz warunki pracy. Odmienne stanowisko prowadzi bowiem do wniosku, że zwolnienie dyrektora (wicedyrektora lub nauczyciela pełniącego obowiązki kierownicze) konkretnej placówki od obowiązku realizacji zajęć (art. 42 ust. 3 KN) – w przeciwieństwie do obniżenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin – mogłoby nastąpić de facto w każdej sytuacji. W efekcie przyznanie takiego zwolnienia miałoby charakter arbitralny, dowolny.

W ocenie Sądu powołanie się w uzasadnieniu uchwały na problemy zdrowotne osoby sprawującej funkcję dyrektora i częstą zmianę przepisów prawa powodującą zwiększenie obowiązków dyrektora nie oznacza, że Rada Miasta uwzględniła przesłanki określone w art. 42 ust. 6 KN. W orzecznictwie trafnie zwraca się uwagę, że przyznanie zwolnienia od obowiązku realizacji zajęć dyrektorowi konkretnej placówki narusza zasadę równości. Mogłoby bowiem dojść do sytuacji, w której pomimo tożsamych warunków pracy, wielkości i typu szkoły w odniesieniu do kilku placówek, ze zwolnienia korzystałby wyłącznie dyrektor jednej z nich. W związku z tym organ winien określić warunki zwolnienia jednakowe dla osób określonych w art. 42 ust. 6 KN, we wszystkich placówkach spełniających określone kryteria (przy uwzględnieniu wyżej wskazanych przesłanek ustawowych), dla którego organem prowadzącym jest gmina. Taki zaś akt – jako zawierający normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym – stanowi akt prawa miejscowego. Z uwagi na powyższe Sąd stwierdził, że organ prowadzący nie posiada kompetencji do indywidualnego zwolnienia dyrektora (wskazanego z imienia i nazwiska) konkretnej placówki od obowiązku realizacji tygodniowego wymiaru zajęć, co ma miejsce w niniejszej sprawie.

Wskazano, że warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Zatem jeżeli uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące to powinna być, zgodnie z art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713) zwanej dalej w skrócie u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.o.a.n. Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna. W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała stanowi w § 3, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Zatem niewykonanie przez Radę Miasta Z. obowiązku ogłoszenia uchwały w stosownym publikatorze stanowi istotne naruszenie prawa.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Wojewoda Lubuski trafnie wywodzi również, iż organ naruszył ciążący na nim obowiązek ustawowy polegający na zapewnieniu udziału organizacji związkowej w procesie legislacyjnym – tj. podjęciu uchwały z pominięciem przedłożenia projektu uchwały do zaopiniowania związkom zawodowym. Zaskarżona uchwała mieści się w pojęciu aktu prawnego, o którym mowa w powołanym art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 263 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.z.z., dotyczy bowiem warunków zatrudnienia nauczycieli zatrudnionych w jednostkach oświatowych (art. 6 u.z.z.). Skoro w rozpoznawanej sprawie Rada Miasta Z. uchybiła trybowi konsultacyjnemu określonemu w art. 19 ust. 2 u.z.z., Wojewoda Lubuski słusznie zarzucił, że zaskarżona uchwała jest nieważna.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta Z., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1) art. 147 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. w związku z art. art. 42 ust. 7 pkt 2 KN poprzez błędną wykładnię i uznanie, że Rada Miasta Z. nie jest uprawniona do przyznania indywidualnych zwolnień dyrektorowi i wicedyrektorowi szkoły od obowiązku realizacji zajęć, a tym samym zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości;

2) art. 147 ust. 1 P.p.s.a. w związku z art. 42 ust. 7 pkt 2 KN w związku z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 i 10 u.o.a.n. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że zaskarżona uchwała winna podlegać publikacji w dzienniku urzędowym województwa, a tym samym z uwagi na brak ogłoszenia uchwały w publikatorze zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały;

3) art. 147 ust. 1 P.p.s.a. w związku z art. 42 ust. 7 pkt 2 KN w związku z art. 19 u.z.z. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że zaskarżona uchwała wymagała zasięgnięcia opinii związków zawodowych w sprawie jej projektu, a tym samym z uwagi na brak konsultacji ze związkami zawodowymi zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi w tym zakresie oraz zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skargę kasacyjną oparto wyłącznie na zarzutach naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, co oznacza, że nie zostały zakwestionowane ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd pierwszej instancji. Zarzutem błędnej wykładni nie można zwalczać ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd pierwszej instancji. Nie może on także służyć do kwestionowania aktu subsumpcji, czyli prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Wykładnia nie jest jedyną czynnością, jakiej w związku z wyrokowaniem dokonuje sąd administracyjny. Wykładnia związana jest z procesem interpretacji tekstu prawnego, nadawania znaczenia zawartym w nim terminom, łączy się z używaniem dyrektyw interpretacyjnych, w koncepcjach derywacyjnych skutkuje ustaleniem treści normy prawnej stosowanej w sprawie. Zarzut błędnej wykładni powinien odnosić się do prawidłowości zastosowanych dyrektyw interpretacyjnych lub trafności ustalonej normy prawnej, jej przesłanek i zakresu. Oprócz wykładni sąd musi również odnosić się do czynności innego rodzaju, związanych z weryfikacją oceny stanu faktycznego i z aktami subsumpcji (kwalifikacji prawnej stanu faktycznego sprawy). Do kwestionowania prawidłowości działań sądu w tym zakresie służą zarzuty naruszenia przepisów postępowania lub niewłaściwego zastosowania prawa materialnego.

Nie jest zasadny pierwszy zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej. Zdaniem autora skargi za błędną należy uznać wykładnię art. 147 ust. 1 P.p.s.a. w związku z art. 47 ust. 7 pkt 2 KN i uznanie, że Rada Miasta nie jest uprawniona do przyznania indywidualnych zwolnień dyrektorowi szkoły od obowiązku realizacji zajęć szkolnych, co dało podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Zgodnie z powołanym w podstawie prawnej uchwały Rady Miasta Z. z [...] lipca 2020 r. nr [...] brzmieniem przepisu art. 42 ust. 7 pkt 2 KN - organ prowadzący szkołę lub placówkę określa zasady udzielania i rozmiar obniżek, o których mowa w ust. 6 oraz przyznaje zwolnienia od obowiązku realizacji zajęć, o których mowa w ust. 3. Przepis ten ma charakter ustrojowy, określający właściwość organu wyposażonego w kompetencje do przyznania zwolnienia od obowiązku realizacji zajęć. Doprecyzowujący powyższą normę przepis art. 42 ust. 6 KN stanowi, że dyrektorowi i wicedyrektorowi szkoły oraz nauczycielowi pełniącemu inne stanowisko kierownicze w szkole, a także nauczycielowi, który obowiązki kierownicze pełni w zastępstwie nauczyciela, któremu powierzono stanowisko kierownicze, obniża się tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć w zależności od wielkości i typu szkoły oraz warunków pracy lub zwalnia się ich od obowiązku realizacji zajęć, o których mowa w ust. 3. Natomiast art. 42 ust. 3 KN odnosi się do tygodniowego, obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, prowadzonych bezpośrednio z uczniami lub wychowankami albo na ich rzecz.

Na gruncie analizowanych przepisów pojawia się problem sprowadzający się do odpowiedzi na pytanie, czy organ prowadzący szkołę lub placówkę uprawniony jest do przyznawania indywidualnych zwolnień od obowiązku realizacji zajęć. Wbrew podniesionemu w skardze kasacyjnej zarzutowi taka konkluzja bynajmniej nie wynika z literalnego brzemienia wskazanego w zarzucie skargi kasacyjnej przepisu art. 42 ust. 7 pkt 2 KN, który jak już wyżej zaznaczono ma charakter stricte ustrojowy, bowiem określa jedynie który podmiot jest uprawniony do przyznania zwolnienia. Zatem powyższy zarzut został błędnie skonstruowany z uwagi na to, że autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował właściwości rzeczowej uchwalającego ww. akt organu. Intencją skarżącego kasacyjnie było bowiem sprecyzowanie zakresu kompetencji organu poprzez uznanie, że na mocy art. 42 ust. 7 pkt 2 KN może on dokonać zwolnienia indywidualnie oznaczonego dyrektora (ze wskazaniem imienia i nazwiska) konkretnej placówki od obowiązku realizacji tygodniowego wymiaru zajęć. Żaden zabieg interpretacyjny do takiej tezy prowadzić jednak nie może.

Problematyka dotycząca badania zakresu omawianej kompetencji pojawia się na kanwie wykładni związanej z niepowołanym w skardze kasacyjnej przepisem art. 42 ust. 6 KN.

Wskazać w tym miejscu jednakże należy, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca autor skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r. sygn. akt II FSK 557/07; wyrok NSA z 7 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 2019/12; wyrok NSA z 28 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 552/12; wyrok NSA z 22 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 1573/12; wyrok NSA z 27 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 218/11; wyrok NSA z 8 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2496/10; wyrok NSA z 14 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2232/10). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być tym samym wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie ma kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Prawidłowe i kompletne sformułowanie zarzutu stanowi powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r. sygn. akt II FSK 557/07; wyrok NSA z 6 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1669/12; wyrok NSA z 14 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1799/12; wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1977/12).

Zatem wobec nieprawidłowo sformułowanego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny tytułem zaakcentowania posiłkując się trafnym poglądem orzecznictwa, zwraca jedynie uwagę, że przyznanie zwolnienia od obowiązku realizacji zajęć dyrektorowi konkretnej placówki narusza zasadę równości. Mogłoby bowiem dojść do sytuacji, w której pomimo tożsamych warunków pracy, wielkości i typu szkoły w odniesieniu do kilku placówek, ze zwolnienia korzystałby wyłącznie dyrektor jednej z nich. W związku z tym - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - organ winien określić warunki zwolnienia jednakowe dla osób określonych w art. 42 ust. 6 KN, we wszystkich placówkach spełniających określone kryteria (przy uwzględnieniu wyżej wskazanych przesłanek ustawowych), dla którego organem prowadzącym jest gmina. Taki zaś akt normatywny, zawierający normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, gdzie przez cechę generalności organ uznaje to, że definiuje ona krąg adresatów obejmujący ogół charakteryzujących się określoną, relewantną cechą, jest aktem prawa miejscowego (zob. prawomocny wyrok WSA w Olsztynie z 18 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 1116/19).

Ww. uchwała jest wadliwa pod względem materialnym – organ nie miał kompetencji do indywidulanego zwolnienia dyrektora konkretnej placówki od obowiązku realizacji tygodniowego wymiaru zajęć. Omawiany akt nie jest aktem prawa miejscowego z uwagi na to, że nie zawiera norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym oraz nie został ogłoszony w prawem przewidziany sposób. W doktrynie podkreśla się, że akty prawne stanowione na szczeblu lokalnym jako akty normatywne powszechnie obowiązujące "nie mogą odnosić się do konkretnej, jednostkowej, niepowtarzalnej sytuacji. Muszą posiadać cechy ogólności i abstrakcyjności" . Charakter generalny mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie go z imienia (nazwy) – jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Powszechne obowiązywanie oznacza prawną możliwość regulowania postępowania wszystkich kategorii adresatów prawa i obywateli, organów państwowych, osób prawnych i organizacji społecznych. W rezultacie cechą odróżniającą akt normatywny generalny od aktu indywidualnego jest to, iż akt administracyjny indywidualny reguluje prawne stosunki między organem a daną jednostką (adresatem aktu) w indywidualnym przypadku, zaś akt normatywny generalny ustala normę prawną mającą regulować stosunek społeczny pewnej kategorii, mogący powstać między organem a każdą nieznaną z góry jednostką (vide: B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz, wyd. III, WKP 2021).

W konstatacji zatem należy zgodzić się z poglądem Sądu pierwszej instancji, że organ prowadzący nie posiadał kompetencji do indywidualnego zwolnienia dyrektora (wskazanego z imienia i nazwiska) konkretnej placówki od obowiązku realizacji tygodniowego wymiaru zajęć, co miało miejsce w kontrolowanej sprawie.

Ponadto zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 147 ust. 1 P.p.s.a. w związku z art. 42 ust. 7 pkt 2 KN w związku z art. 19 u.z.z. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że zaskarżona uchwała wymagała zasięgnięcia opinii związków zawodowych w sprawie jej projektu jest niezasadny. Uchwała podjęta na podstawie art. 42 ust. 7 pkt 2 KN regulująca zasady udzielania i rozmiar obniżek dla dyrektorów i wicedyrektorów szkół oraz m.in. nauczycieli pełniących inne stanowiska kierowniczego w szkole lub zwalniających ich od obowiązku realizacji zajęć, wymaga - będąc aktem prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym - opiniowaniu w trybie i na zasadach określonych w art. 19 ust. 1 u.z.z. (tak też NSA w wyroku z 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2961/14). Brak objęcia procedurą opiniowania zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji uchwały potwierdza zgodność z prawem zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł w związku z powyższym o oddaleniu skargi kasacyjnej.