II SA/Bd 58/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-06-07	
Data wpływu	2022-01-14	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy	
Sędziowie	Grzegorz Saniewski /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Brzezińska
Joanna Janiszewska - Ziołek	
Symbol z opisem	6205 Nadzór sanitarny	
Hasła tematyczne	Inspekcja sanitarna	
Sygn. powiązane	II GSK 2179/22	
Skarżony organ	Inspektor Sanitarny	
Treść wyniku	stwierdzono bezskuteczność czynności	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 2069;  art. 34 ust. 2 w zw. z  art. 33 ust. 1; Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi K. D. na czynność Inspektor Sanitarny z dnia [...] listopada 2021 r. w przedmiocie skierowania na obowiązkową kwarantannę 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, 2. zasądza od Inspektor Sanitarny na rzecz skarżącego K. D. [...] zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
K. D. pismem z [...] grudnia 20221 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Bydgoszczy na czynność Inspektora Sanitarnego w przedmiocie skierowania go na obowiązkową kwarantannę.

Zaskarżonej czynności Skarżący zarzucił:

1) rażącą sprzeczność czynności z prawem tj. art. 34 ust. 2 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, które wymagają dla objęcia danej osoby kwarantanną wydania decyzji administracyjnej - brak wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu kwarantanny;

2) naruszenie art. 32 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych poprzez brak jakiegokolwiek zweryfikowania uzyskanych informacji i wykonania własnej, merytorycznej oceny zaistniałej sytuacji, w ramach obowiązkowego w takim wypadku dochodzenia epidemiologicznego, czego wymaga ten przepis;

3) objęcie Skarżącego kwarantanną mimo braku posiadania przez organ skonkretyzowanych i wiarygodnych danych o jego kontakcie z osobą podejrzaną o zachorowanie/zakażenie na sars-cov-2, czasie i miejscu tego kontaktu, prawdopodobieństwie zakażenia oraz wiarygodności rozpoznania zakażenia wirusem sars-cov-2.

Z uwagi na powyższe Skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności o objęciu kwarantanną w dniach 18 - 26 listopada 2021 r. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Skarżący podniósł, iż do 13 grudnia 2021 r. nie wydano decyzji administracyjnej o objęciu go kwarantanną, co wynika z zastosowania przez organ inspekcji sanitarnej niezgodnego z ustawą o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz przepisami kodeksu postępowania administracyjnego i Konstytucji RP - przepisu rozporządzenia Rady Ministrów cyt.: "decyzji nie wydaje się" (§ 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii z 6 maja 2021r.). Powołany przepis w ocenie Skarżącego jest wprost sprzeczny z przepisami ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych, kodeksem postępowania administracyjnego oraz Konstytucją RP.

Skarżący wskazał, że art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wymaga nałożenia kwarantanny lub jej przedłużenia w drodze decyzji administracyjnej. Powyższe znajduje oparcie w samej treści art. 34 ust. 2 ustawy: "Osoby, które były narażone... lub pozostawały w styczności ze źródłem...podlegają obowiązkowej kwarantannie, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej", który powinien być odczytywany:

- w świetle zasady załatwiana spraw administracyjnych tj. dotyczących skonkretyzowania praw i obowiązków, wobec oznaczonych osób, w drodze decyzji administracyjnej (art. 104 § 1 k.p.a.), chyba że wyraźny przepis k.p.a. (ustawy) stanowi inaczej;

- zasady dwuinstancyjności rozpoznawania spraw administracyjnych (art. 15 k.p.a.), będącej następstwem konstytucyjnej zasady zaskarżalności wszelkich "orzeczeń i decyzji" (art. 78 Konstytucji).

Ponadto Skarżący podkreślił, że obowiązek stosowania formy decyzji administracyjnej wynika z przepisu art. 33 ust. 1 ustawy, zgodnie którym m.in. na "osobę podejrzaną o zakażenie", którą definiuje się jako: "osobę, u której nie występują objawy zakażenia ani choroby zakaźnej, która miała styczność ze źródłem zakażenia, a charakter czynnika zakaźnego i okoliczności styczności uzasadniają podejrzenie zakażenia" (art. 2 pkt 21 ustawy), mogą być nałożone w drodze decyzji obowiązki określone w art. 5 ust. 1 ustawy tj. m.in. obowiązek poddania się kwarantannie.

Zdaniem Skarżącego jego stanowisko jest zgodne z poglądami doktryny (zob. K. Sałbut w: Leszek Bosek (red.) Ustawa o zapobieganiu i zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi. Komentarz. Warszawa 2021 r., wyd. C.H. Beck, s. 551, uwaga 1 - do art. 34 ust. 2 ustawy, podkr. własne; zob. także bliżej o nakładaniu takiego obowiązku dr J. Piecha w tym samym komentarzu na s. 503 i n. komentując art. 33 ustawy) oraz ze stanowiskiem Rzecznika Praw Obywatelskich (dostępne na stronie Rzecznika od 29 października 2020 r. (https://bip.brpo.gov.pl/pl/content/rpo-przedstawia-mz-problemy-obywateli-z-kwarantanna):

Skarżący zwrócił uwagę, że przed datą wejście w życie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów, na jakie powołują się organy inspekcji sanitarnej (w szczególności analogicznego § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, gdzie po raz pierwszy pojawił się przepis, iż: "w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2 (...). Decyzji organu nie wydaje się.") - wiele organów inspekcji sanitarnych nie miało wątpliwości, że w przypadku art. 34 ust. 2 ustawy konieczne jest wydanie decyzji administracyjnej. Decyzje te były zaskarżane w toku instancji, a następnie kontrolowane przez sądy (por. wyroki WSA w Gliwicach z dnia 27 listopada 2020 r., sygn. III SA/G1467/20 i z 8 grudnia 2020 r. (sygn. akt III SA/G1 514/201, wyrok WSA w Lublinie z 26 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 885/20).

Zdaniem Skarżącego żaden przepis ustawy nie upoważnił Rady Ministrów do wyłączenia w drodze rozporządzenia formy decyzji administracyjnej dla orzekania o kwarantannie, o jakiej mowa w art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych, a przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii z 6 maja 2021r., co najmniej w zakresie w jakim stanowi, że: "Decyzji nie wydaje się" - wydany została zatem z jaskrawym przekroczeniem delegacji ustawowej. Takie działanie musi spotkać się z dezaprobatą ze strony sądów administracyjnych, analogicznie jak w przypadku przekroczenia delegacji ustawowej, w odniesieniu do kwarantann dla osób przekraczających granice RP (vide: np. wyrok WSA w Krakowie z 7 czerwca 2021, sygn. akt III SA/Kr 1138/20, wyrok NSA z 8 września 2021 II GSK 602/121). Również w tym wypadku godzi to wszak w wolność poruszania się po terytorium RP (art. 52 Konstytucji RP), choć sprzeczność aktu wykonawczego z ustawą, polega w niniejszym przypadku na sprzeczności trybu nakładania kwarantanny - a nie jej przesłanek (jak w przypadku kwarantanny dla osób przekraczających granice).

Dodatkowo Skarżący wskazał, że nawet nakładanie na osoby zdrowie kwarantanny, w drodze decyzji administracyjnej z możliwością jej zaskarżenia tylko do organu II instancji - samo w sobie - też mogłoby zostać uznane za sprzeczne z Konstytucją RP, jako naruszające wymóg ustanowiony przez art. 41 ust. 2 Konstytucji RP, w kontekście także norm Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Potwierdzają to przedstawiciele doktryny, z odwołaniem do dorobku orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz regulacji Konwencji, wskazujące, że "tak ukształtowany system środków zaskarżenia służących weryfikacji legalności aktu administracyjnego nakładającego na osobę fizyczną obowiązek poddania się kwarantannie, a więc obowiązek pozostawania w odosobnieniu, którego treść wypełnia konstytucyjne pojęcie "pozbawienia wolności", nie gwarantuje spełnienia wymagań proceduralnych związanych z ustaleniem legalności owego pozbawienia wolności. Zgodnie z art. 41 ust. 2 Konstytucji RP każdy pozbawiony wolności nie na podstawie wyroku sądowego ma prawo odwołania się do sądu w celu niezwłocznego ustalenia legalności tego pozbawienia. (...)" zob. S. Trociuk "Prawa i wolności w stanie epidemii". Warszawa 2021 r., s. 46 u dołu. Tym bardziej gwarancje Konstytucji RP z art. 41 ust. 1 i 2 są jednak naruszone poprzez wprowadzenie aktem wykonawczym możliwości pozbawienia wolności (w rozumieniu konstytucyjnym), w trybie czynności materialno-technicznej organu inspekcji sanitarnej, bez możliwości nie tylko "niezwłocznego" skontrolowania tego przez sąd, ale nawet przez organ II-instancji (czyli z naruszeniem zasady dwuinstancyjności).

Niezależnie od powyższego, organ inspekcji sanitarnej w przekonaniu skarżącego naruszył także przepis art. 32 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych, bo w ogóle nie dokonał wymaganej nim weryfikacji otrzymanych informacji, ani samodzielnej ich oceny merytorycznej. Wskazuje na to załączona do skargi, nagrana na płytę CD/DVD rozmowa Skarżącego z pracownikiem sanepidu, który najpierw stwierdza, że nakłada na Skarżącego kwarantannę, a następnie dwukrotnie dzwoni do Skarżącego i w toku rozmowy dokonuje ustaleń, czyli przeprowadza tzw. postępowanie epidemiologiczne.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Sanitarny podniósł, iż z uwagi na kontakt z osobą zakażoną do jakiego doszło w Zespole Szkolno-Przedszkolnym nr [...] przy ul. [...] w B., Skarżący został objęty kwarantanną od 18 do 26 listopada 2021 r. Informację o wystąpieniu dodatniego wyniku testu w ww. Zespole Organ pozyskał od Dyrektora placówki 18 listopada 2021 r. W obliczu otrzymania takiej informacji w ramach dochodzenia epidemicznego Organ podjął kontakt telefoniczny m.in. ze Skarżącym. Podczas innego wywiadu epidemicznego (odnośnie wcześniejszego okresu kwarantanny Skarżącego), kiedy Organ kontaktował się ze Skarżącym, oświadczył on podczas rozmowy m.in., że czuje się dyskryminowany i będzie wysyłał dużą liczbę korespondencji i zapytań, aby przysporzyć urzędnikom dodatkowej pracy, z rozmowy tej sporządzono notatkę pracownika Organu.

Następnie Skarżący pismem z 4 listopada 2021 r. zwrócił się do Organu z wnioskiem o doręczenie decyzji administracyjnej oraz udzielenie odpowiedzi na 20 pytań.

W odpowiedzi na przedmiotowe pismo Organ poinformował pismem z 19 listopada 2021 r., że w świetle obowiązujących przepisów prawa nie istnieje dokument "decyzja administracyjna", który mógłby zostać Skarżącemu dostarczony. Ponadto poinformowano Skarżącego, że wnioski literalnie określane jako udzielenie informacji w sprawie są de facto instrumentalnym wykorzystywaniem przepisów, w tym o dostępie do informacji publicznej.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w przedmiotowej skardze Organ wskazał, że są one bezzasadne i mają na celu jedynie próbę przeforsowania przez stronę swojego zapatrywania i w istocie zarzuty sprowadzają się do kwestionowania konstytucyjności przepisów stosowanych przez Organ. Wyjaśniono bowiem Skarżącemu, że obowiązujące przepisy prawa powszechnie obowiązującego, tj. § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, nie wymagają wydawania decyzji administracyjnej w przypadku obejmowania przez organy inspekcji sanitarnej kwarantanną, w związku z czym nie istnieje dokument "decyzja administracyjna", który mógłby zostać wydany i doręczony.

Odnosząc się do kwestii zarzutów naruszenia Konstytucji Organ w całości podzielił pogląd wyrażony w orzecznictwie m.in. przez WSA w Bydgoszczy w wyroku z 17 listopada 2020 r. sygn. II SA/Bd 834/20, gdzie wskazano, że zaistniała sytuacja, wynikająca ze stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, w pełni uzasadnia wprowadzenie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, o jakich mowa w objętych postępowaniem przepisach Konstytucji RP. Należy bowiem wskazać, że przepisy dotyczące ograniczeń ustanowiono właśnie na wypadek zaistnienia takich wyjątkowych sytuacji jak epidemia zagrażająca zdrowiu i życiu wszystkich osób przebywających na terenie Polski. W obliczu powyższego zwrócono uwagę, że przepisy na podstawie których działają organy inspekcji sanitarnej, w tym przepisy przywołanego rozporządzenia, stanowią podstawę powszechnego oddziaływania na społeczeństwo w celu zapobiegania się rozprzestrzenianiu wirusa SARS-CoV-2 i jako uchwalone i opublikowane przez ustawodawcę stanowią podstawę do działania, w tym również do zaniechania wydawania decyzji w określonych sytuacjach.

W odniesieniu do zarzutu w przedmiocie braku weryfikacji celowości nałożenia kwarantanny, Organ wskazał, że było to przedmiotem wyjaśnień w piśmie do Skarżącego, a ponadto dane Skarżącego jako osoby mającej odbywać kwarantannę zostały umieszczone w ogólnokrajowym systemie SEPIS - System Ewidencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz na podstawie rekomendacji i wytycznych Głównego Inspektora Sanitarnego, Ministra Zdrowia i Ministra Edukacji Narodowej, instytucje (w tym szkoły) dokonują samodzielnie zgłoszeń uczniów/wychowanków i kadry do kwarantanny z bliskiego kontaktu bezpośrednio w systemie SEPIS. Zatem działalność Organu sprowadza się następczo do przeprowadzenia wywiadu epidemicznego, gdzie dochodzi do weryfikacji przekazanych danych w zakresie wystąpienia wyniku pozytywnego u wskazanej przez instytucję osoby oraz do weryfikacji kręgu osób, które miały styczność z tą osobą o dodatnim wyniku testu. Następnie zaś dochodzi do poinformowania telefonicznie ustalonego kręgu osób o aktywowaniu w systemie kwarantanny i okresie na jaki dana osoba zostaje objęta kwarantanną.

Wyjaśniono, że dochodzenie epidemiologiczne ma doprowadzić do ustalenia osób, które mogły być narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności (jakiejkolwiek) ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego. W postępowaniu tym nie dąży się do ustalenia (ze 100% pewnością) zaistnienia stanu zakażenia biologicznym czynnikiem chorobotwórczym, a jedynie ustalenia zaistnienia możliwości ekspozycji na biologiczny czynnik chorobotwórczy, co skutkuje uznaniem, że dana osoba mogła (ale nie musiała) zostać zakażona. Celem kwarantanny jest odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie (a nie która została zakażona), w celu zapobieżenia szerzenia się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych (eliminacja transmisji na kolejne osoby). W obliczu powyższego wskazać należy, że jeżeli w toku czynności ustalono, że nauczyciel miał kontakt z osobą zakażoną to celem wyeliminowania dalszego rozprzestrzeniania się wirusa dochodzi do objęcia kwarantanną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd nie podziela w pełni stanowiska Skarżącego.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej powoływana jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie w myśl art. 135 p.p.s.a. następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Należy zauważyć, że wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 54 § 2 p.p.s.a., organ nie dołączył do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych sprawy, a jedynie wniosek Skarżącego z 4 listopada 2021 r oraz pismo Organu z 19 listopada 2021 r. stanowiące odpowiedź na ten wniosek - tj. dokumenty nie dotyczące podjęcia zaskarżonej czynności. Nakazuje to przypuszczać, że żadne dokumenty ani inne materiały, które składałyby się na akta administracyjne sprawy kwarantanny, która miała miejsce w okresie 18 – 26 listopada 2021 r., nie zostały przez organ wytworzone ani zebrane. W konsekwencji, ustalając stan faktyczny sprawy nawet tylko w ogólnym zarysie, Sąd był zmuszony oprzeć się wyłącznie na twierdzeniach zawartych w skardze i odpowiedzi na skargę.

Nie jest sprzeczne pomiędzy stronami, że Skarżący został objęty kwarantanną w dniach od 18 do 26 listopada 2021 r. Został na nią skierowany w związku z informacją uzyskaną przez Organ o osobie mającej dodatni wynik testu na chorobę zakaźną SARS-CoV-2 (COVID-19) w Zespole Szkolno-Przedszkolnym nr [...] w B.. O objęciu kwarantanną Skarżący został poinformowany telefonicznie 18 listopada 2021 r.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy nałożenie obowiązku odbycia przez Skarżącego kwarantanny powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej organu inspekcji sanitarnej.

Analiza przepisów ustawy oraz rozporządzeń wydanych na podstawie zawartych w tej ustawie delegacji przy zastosowaniu wykładni celowościowej prowadzi do wniosku, że poddanie się kwarantannie przez osobę, co do której stwierdzono, że była narażona na chorobę zakaźną lub pozostawała w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazuje objawów chorobowych, ma charakter obowiązku ustawowego, a organ inspekcji sanitarnej nie jest zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej nakładającej na taką osobę obowiązek odbycia kwarantanny.

Działanie organu w formie decyzji administracyjnej przewiduje art. 33 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1845, dalej powoływana jako "ustawa"). Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1. Z dniem 1 kwietnia 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 567) wprowadzono do art. 33 ust. 3a, w myśl którego decyzje, o których mowa w ust. 1, wydawane w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób:

1) mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata, w tym ustnie;

2) nie wymagają uzasadnienia;

3) przekazane w sposób inny niż na piśmie, są następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób.

Stosownie natomiast do treści art. 34 ust. 2 ustawy, osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności.

Porównanie zakresów norm ujętych w art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 2 ustawy wskazuje, że drugi z wymienionych przepisów ma charakter regulacji szczególnej w stosunku do przepisu pierwszego, tzn. że art. 34 ust. 2 stanowi lex specialis wobec normy generalnej zawartej w art. 33 ust. 1. Przepis art. 33 ust. 1 odnosi się bowiem ogólnie do wszystkich obowiązków wymienionych w art. 5 ust. 1 ustawy, natomiast art. 34 ust. 2 dotyczy jedynie kwarantanny. Obowiązki, które może nałożyć właściwy organ w trybie art. 33 ust. 1, polegają na poddaniu się na zasadach określonych w ustawie: zabiegom sanitarnym, szczepieniom ochronnym, poekspozycyjnemu profilaktycznemu stosowaniu leków, badaniom sanitarno-epidemiologicznym, w tym również postępowaniu mającemu na celu pobranie lub dostarczenie materiału do tych badań, nadzorowi epidemiologicznemu, kwarantannie, leczeniu, hospitalizacji, izolacji, izolacji w warunkach domowych.

Ponadto, w przeciwieństwie do treści art. 34 ust. 2, wydając decyzję w trybie art. 33 ust. 1 ustawy, właściwy organ może, ale nie musi, nałożyć jeden z obowiązków wymienionych w art. 5 ust. 1. Wydanie decyzji ma w tym przypadku charakter konstytutywny, a więc kreuje określone obowiązki wobec podmiotu, do którego decyzja jest skierowana. O tym, czy i który obowiązek, o jakim mowa w art. 5 ust. 1, zostaje nałożony, decyduje w formie władczego rozstrzygnięcia państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny. Natomiast art. 34 ust. 2 ustawy zawierający regulację o charakterze materialnoprawnym nakłada na określone podmioty, w sytuacjach opisanych w tym przepisie, obowiązek poddania się kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu. Uznanie organu ogranicza się tylko do wyboru jednego z tych dwóch środków, natomiast sam obowiązek ukonstytuowany został wprost w ustawie, co oznacza, że nie ma podstaw prawnych, aby go konkretyzować w formie decyzji administracyjnej.

Z podanych wyżej przyczyn w sprawie nie znajduje również zastosowania art. 33 ust. 3a ustawy, będący jedynie rozwinięciem procesowym normy generalnej zawartej w art. 33 ust. 1 w stosunku do podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób. Regulacja z ust. 3a zawarta została w jednej z jednostek redakcyjnych art. 33 i w swojej treści odnosi się do ust. 1, co oznacza, że przewidziany w tym przepisie szczególny tryb wydania decyzji administracyjnej znajduje zastosowanie w przypadkach, w których organ w sposób władczy decyduje o wyborze jednego z obowiązków przewidzianych w art. 5 ust. 1.

Obowiązek kwarantanny, o jakiej mowa w art. 34 ust. 2 ustawy, wynika wprost z tego przepisu. Tym samym nie zostają ograniczone w sposób sprzeczny z Konstytucją prawa i wolności obywatelskie, gdyż źródło tych ograniczeń znajduje się w ustawie, a nie w aktach niższego rzędu, tzn. w rozporządzeniach.

Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 34 ust. 5 ustawy zostało wydane rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz. U. poz. 351, ze zm.; w skrócie "rozporządzenie MZ z 25 lutego 2021 r."), które obowiązywało w okresie stosowania zaskarżonej kwarantanny (zostało uchylone na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 25 marca 2020 r. Dz. U. z 2022 r. poz. 680). W § 7 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia MZ z 25 lutego 2021 r., w brzmieniu obowiązującym w okresie objęcia Skarżącego kwarantanną, wymieniono chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19) wśród chorób odnośnie których powstaje obowiązek kwarantanny w przypadku narażenia na tę chorobę zakaźną lub pozostawania w styczności ze źródłem biologicznych czynników chorobotwórczych ją wywołujących. W § 7 ust. 3 ww. rozporządzenia postanowiono, że okres obowiązkowej kwarantanny z powodu narażenia na zakażenie wirusem SARS-CoV-2 u osób, u których nie wystąpiły objawy choroby COVID-19, albo styczności ze źródłem zakażenia ulega zakończeniu po 10 dniach, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. W przepisie tym jednocześnie przyznano uprawnienie dla państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, aby w uzasadnionych przypadkach decydował o skróceniu albo zwolnieniu z obowiązku odbycia obowiązkowej kwarantanny.

Podkreślić należy, że tego typu regulacja kwarantanny dotyczy także innych niż SARS-COV-2 chorób zakaźnych np. wymienionych w § 7 ww. rozporządzenia np. cholery, dżumy płucnej, Eboli czy ospy prawdziwej. Także w przypadku tych chorób sam obowiązek kwarantanny i jej maksymalny okres zostały określone ustawowo tj. w art. 34 ust. 2 ustawy. Delegacja zawarta w art. 34 ust. 5 ustawy pozwoliła natomiast określić w rozporządzeniu wykaz chorób, co do których konieczne jest stosowanie kwarantanny niejako "automatycznej" tj. związanej z samym rodzajem choroby (odnośnie której zaistniało narażenie lub powstała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego). W przypadku chorób określonych w ten sposób organ został zatem pozbawiony możliwości działania uznaniowego – w przeciwieństwie do pozostałych chorób zakaźnych, co do których zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy organ "może" zdecydować o nałożeniu obowiązku kwarantanny.

Z omówionych wyżej regulacji wynika, że w niniejszej sprawie objęcie obowiązkową kwarantanną stanowi czynność materialno-techniczną, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność ta podjęta zostaje bowiem w sprawie indywidualnej i dotyczy obowiązku wynikającego z przepisu prawa, w tym konkretnym przypadku z art. 34 ust. 2 ustawy, przy czym tego rodzaju czynności podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Ustawa nie wymaga w tym przypadku wydania decyzji administracyjnej. Przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r., poz. 861 ze zm) w zakresie, w jakim stwierdza, że w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2 nie wydaje się decyzji organu inspekcji sanitarnej - ma wobec tego jedynie charakter powtórzenia woli ustawodawcy. Powtórzenie to można rozpatrywać w kategoriach braku poprawności legislacyjnej (niedopuszczalne powtórzenie a akcie podustawowym normy ustawy), niemniej jednak nie ma ono wpływu na istnienie wyżej opisanej normy prawa o randze ustawowej.

Brak konieczności wydawania w przedmiotowym przypadku decyzji administracyjnej dla zaistnienia obowiązku poddania się kwarantannie nie wpływa jednakże na ocenę, że nałożenie na osobę obowiązku poddania się kwarantannie jest w istocie formą pozbawienia wolności w rozumieniu art. 5 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej jako "Europejska Konwencja Praw Człowieka", w skrócie "EKPCz"). W myśl art. 5 ust. 1 tej konwencji: "Każdy ma prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego. Nikt nie może być pozbawiony wolności, z wyjątkiem następujących przypadków i w trybie ustalonym przez prawo: [...] e) zgodnego z prawem pozbawienia wolności osoby w celu zapobieżenia szerzeniu przez nią choroby zakaźnej, osoby umysłowo chorej, alkoholika, narkomana lub włóczęgi; [...]". Przy tym każdy, kto został pozbawiony wolności przez zatrzymanie lub aresztowanie, ma prawo odwołania się do sądu w celu ustalenia bezzwłocznie przez sąd legalności pozbawienia wolności i zarządzenia zwolnienia, jeżeli pozbawienie wolności jest niezgodne z prawem (art. 5 ust. 4 EKPCz).

Regulację analogiczną do cytowanych przepisów EKPCz zawiera Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, która w art. 41 ust. 1 stanowi, że: "Każdemu zapewnia się nietykalność osobistą i wolność osobistą. Pozbawienie lub ograniczenie wolności może nastąpić tylko na zasadach i w trybie określonych w ustawie". Ustrojodawca dodał do tego istotne zastrzeżenie o charakterze gwarancyjnym, zgodnie z którym każdy pozbawiony wolności nie na podstawie wyroku sądowego ma prawo odwołania się do sądu w celu niezwłocznego ustalenia legalności tego pozbawienia (art. 41 ust. 2 zd. pierwsze Konstytucji RP).

Nie ulega wątpliwości, że w ramach gwarantowanej w ww. przepisach konstytucyjnych (art. 41 ust. 2 zd. pierwsze) oraz konwencyjnych (art. 5 ust. 4), procedury sądowej kontroli legalności zastosowanego środka (tu: o charakterze administracyjnoprawnym) noszącego znamiona pozbawienia wolności w rozumieniu art. 41 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 1 EKPCz, musi istnieć rzeczywista możliwość zweryfikowania przez sąd prawidłowości działania organu, zarówno od strony podstaw faktycznych, jak i prawnych.

W przedmiotowej sprawie, obowiązek poddania się kwarantannie został nałożony na Skarżącego najprawdopodobniej w związku z jego stycznością ("kontaktem") z osobą zakażoną wirusem SARS-CoV-2. W świetle art. 34 ust. 2 ustawy, zaistnienie takiej styczności stanowi warunek poddania danej osoby obowiązkowej kwarantannie, o której mowa w tym przepisie. Zatem już samo stwierdzenie faktu wystąpienia owej styczności (kontaktu) oraz okoliczności tego kontaktu (kto, z kim, gdzie, kiedy, itd.) powinny zostać utrwalone w aktach organu – tak aby możliwa była późniejsza weryfikacja tego, czy do skierowania danej osoby przez organ administracji na kwarantannę rzeczywiście doszło "na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP), a dokładniej – "na zasadach określonych w ustawie" (art. 5 ust. 1 ustawy). Po drugie, z wyjaśnień organu zawartych w odpowiedzi na skargę wynika, że przed skierowaniem Skarżącego na kwarantannę organ musiał najpierw powziąć wiadomość o wystąpieniu u jednej z osób ze szkoły zakażenia koronawirusem. Informację o styczności m.in. Skarżącego z osobą chorą zostały przekazane przez dyrektora placówki szkolnej. Jak wskazał Organ, informacje o tych osobach i nałożonej na nich kwarantannie umieszczono w ogólnopolskim systemie informatycznym SEPIS.

W ocenie Sadu, dla pełnego materiału dowodowego, wszystkie te czynności i informacje powinny zostać utrwalone w formie choćby notatki urzędowej (adnotacji podpisanej przez pracownika; por. art. 72 § 1 k.p.a.) oraz wydruku z systemu SEPIS – które to materiały mogłyby się złożyć na akta sprawy, podlegające następnie przekazaniu sądowi wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę. W świetle przywołanych wyżej unormowań art. 41 ust. 2 zd. pierwsze Konstytucji RP i art. 5 ust. 4 ETPCz niedopuszczalną jest sytuacja, w której sąd nie dysponuje materiałami sprawy pozwalającymi skontrolować legalność zastosowanego wobec danej osoby środka noszącego znamiona pozbawienia wolności w rozumieniu ww. aktów prawnych, również w zakresie jego podstawy faktycznej. W ocenie Sądu, organ w sposób niedopuszczalny uprościł procedurę i uniemożliwił tym samym kontrolę sądową.

Z uwagi na niezebranie (niewytworzenie) przez organ akt administracyjnych sprawy Sąd nie jest w stanie zweryfikować prawidłowości nawet podstawy faktycznej zaskarżonej czynności oraz postępowania poprzedzającego jej dokonanie.

Z powyższych względów, mając na uwadze w głównej mierze brak ustaleń faktycznych, należało stwierdzić bezskuteczność zaskarżonej czynności, jako nie poddającej się kontroli sądowej.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu (200 zł), należne pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie ustalone według stawek minimalnych (480 zł) zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 2 rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015, poz.1800 ), a także koszt opłaty skarbowej od złożonego do akt pełnomocnictwa.