Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 1953/23 w sprawie ze skargi R.Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 17 października 2023 r., nr SKO.4170/48/2023 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania 1) uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza B. z dnia 23 maja 2023 r., nr ROS.6233.6.2019; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz R.Ł. kwotę 1137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 1953/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę R.Ł. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy) z 17 października 2023 r., nr SKO.4170/48/2023 utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza B. (dalej: Burmistrz, organ I instancji) z 23 maja 2023 r., nr ROS.6233.6.2019 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postępowanie zostało wszczęte w związku z pismem skarżącego z 4 lutego 2019 r., skierowanym do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie (dalej: RDOŚ), w którym podał między innymi, że w związku z budową drogi na działce o nr ew. [...] w N., odpady niebezpieczne zmagazynowano na części prywatnej działki. Po analizie przedstawionych informacji, RDOŚ uznał, że pismo to dotyczy działki nr ew. [...] w N., której skarżący jest współwłaścicielem, w związku z czym przekazał przedmiotowe pismo Burmistrzowi, celem jego załatwienia zgodnie z właściwością.

Po wszczęciu postępowania administracyjnego, Burmistrz wyznaczył termin rozprawy administracyjnej, połączonej z oględzinami terenu na dzień 14 sierpnia 2019 r. Strony postępowania nie stawiły się na rozprawę. Ustalono, że obszar, o którym mowa we wniosku, stanowi pas sporny, którego dotyczy postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone pomiędzy działkami nr [...] (własność Gminy B.) i nr [...] (własność państwa Ł.) przez Wójta Gminy L., w związku z czym pozostają wątpliwości co do przebiegu granicy, a tym samym co do miejsca ewentualnego zmagazynowania odpadów niebezpiecznych.

Decyzją z 30 maja 2019 r., RDOŚ umorzył postępowanie administracyjne prowadzone wobec Gminy B. w sprawie nakazania usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, tj. z działki o nr ew. [...] zlokalizowanej w N., będącej we własności gminy [...].

W decyzji tej wskazano, że Gmina B. wykorzystała do remontu drogi znajdującej się na działce o nr ew. [...] materiały pochodzące z niektórych procesów produkcyjnych Zakładu M. "[...]" Sp. z o.o. Na podstawie wyników przeprowadzonych badań laboratoryjnych ustalono, że odpadów wykorzystanych podczas ww. prac nie można sklasyfikować jako odpady niebezpieczne.

W związku z powyższym, Burmistrz decyzją z 27 listopada 2019 r. nr ROS.6233.6.2019 orzekł o umorzeniu przedmiotowego postępowania w całości. Na skutek odwołania wniesionego przez skarżącego, Kolegium uchyliło powyższą decyzję, decyzją z 17 kwietnia 2020 r. nr SKO.4170/1/2020 i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Burmistrzowi. Zdaniem SKO nie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania, a decyzja została wydana w postępowaniu prowadzonym na wniosek nieuprawnionego podmiotu.

Postanowieniem z 26 czerwca 2020 r. nr ROS.6233.6.2019, Burmistrz zawiesił z urzędu postępowanie w przedmiotowej sprawie, co wynikało z konieczności ustalenia przebiegu granic pomiędzy działką nr ew. [...] a działkami sąsiednimi o nr ew. [...], [...], [...] położonymi w miejscowości N. Decyzją z 12 lipca 2019 r. nr GG.6830.1.2016, Wójt Gminy L. zatwierdził ustalone na podstawie istniejących dokumentów granice pomiędzy nieruchomościami położonymi w obrębie N., oznaczonymi w ewidencji gruntów jako działka nr [...] - stanowiąca własność A. i R.Ł., a działkami sąsiednimi o nr ew. [...] (władanie Gminy B.), [...](własność W.H.) i [...] (własność Powiatu Rzeszowskiego w trwałym zarządzie Dróg Powiatowych w Rzeszowie). Od tej decyzji skarżący wniósł skargę (odwołanie) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, która została przez Sąd odrzucona jako niedopuszczalna postanowieniem z 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 881/19.

W dniu 14 stycznia 2020 r. Wójt Gminy L., w związku z żądaniem skarżącego skierowania sprawy do sądu powszechnego, przekazał akta sprawy dotyczące rozgraniczenia ww. działek do Sądu Rejonowego w Rzeszowie I Wydział Cywilny. Sąd ten postanowieniem z 24 września 2020 r., sygn. akt I Ns 971/19, po rozpoznaniu ww. sprawy w przedmiocie rozgraniczenia wymienionych działek, postanowił odrzucić wniosek skarżącego. Na to postanowienie skarżący wniósł zażalenie, które zostało oddalone przez Sąd Okręgowy w Rzeszowie V Wydział Cywilny Odwoławczy postanowieniem z 23 kwietnia 2021 r., sygn. akt V Cz 837/20.

Z kolei postanowieniem z 5 stycznia 2022 r. nr DOA-WSZOP.473.6.2020.MM, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie RDOŚ z 24 czerwca 2020 r. nr WSI.473.4.2.2018.KT.27, dotyczące odmowy wznowienia postępowania w sprawie nakazania usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, tj. z działki o nr ew. [...] w N. Na to postanowienie została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 18 kwietnia 2022 r., sygn. IV SA/Wa 318/22 oddalił skargę. Orzeczenie to jest prawomocne.

Postanowieniem z 1 czerwca 2022 r. nr ROS.6233.6.2019, Burmistrz podjął z urzędu zawieszone postępowanie administracyjne w sprawie zmagazynowania odpadów niebezpiecznych na działce o nr ew. [...] w N., a następnie zawiadomił strony postępowania o terminie planowanych oględzin wyznaczonym na dzień 7 lipca 2022 r. Skarżący wniósł zażalenie na to postanowienie do Kolegium, zarzucając, że podjęcie postępowania było przedwczesne, a ponadto zakwestionował planowane oględziny.

W związku z koniecznością rozpatrzenia ww. zażalenia i przekazania w tym celu akt do SKO, Burmistrz odwołał planowane oględziny. Postanowieniem z 22 września 2022 r. nr SKO.4170/52/2022, Kolegium stwierdziło niedopuszczalność wniesionego zażalenia. Po uzyskaniu informacji, że postanowienie to nie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Burmistrz wyznaczył termin oględzin przedmiotowej działki na dzień 18 stycznia 2023 r. W trakcie oględzin skarżący oświadczył, że nie zgadza się na oględziny na swojej posesji, poza ogrodzeniem, na działce siedliskowej nr ew. [...] i [...]. Stwierdził również, że od strony ogrodzenia, przy drodze gminnej, od bramy wjazdowej, na części jego działki nr ew. [...] i [...] są wbudowane odpady niebezpieczne.

W toku postępowania Burmistrz poinformował strony, że postępowanie to toczy się z urzędu, wobec tego nie jest możliwe jego zawieszenie na wniosek stron, jak również o tym, że prowadzone postępowanie administracyjne dotyczy działki o nr ew. [...] w N., a nie działki o nr ew. [...]. Właściwym organem w sprawie postępowania dotyczącego zmagazynowania odpadów niebezpiecznych na działce nr [...] jest RDOŚ.

Decyzją z 23 maja 2023 r., nr ROS.6233.6.2019, Burmistrz umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, tj. z działki nr [...] położonej w miejscowości N., obr. [...], gmina [...], stanowiącej własność A.Ł. i R.Ł.

Powodem powyższego był fakt, że zgromadzony w postępowaniu materiał dowodowy nie wykazał, że na przedmiotowej działce znajdują się odpady. Organ I instancji wskazał, że na obecnym etapie postępowania nie widzi podstaw do wydania decyzji, która nakazywałaby posiadaczom odpadów z działki o nr ew. [...] ich usunięcie zgodnie z treścią art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2022 r., poz. 699 ze zm.; dalej: ustawa o odpadach). Podkreślił, że analizy dokonano korzystając ze wszelkich dostępnych organowi środków dowodowych, tj. w szczególności z przeprowadzenia oględzin przedmiotowej działki, wnikliwego zapoznania się z otrzymanymi dokumentami, wysłuchaniem stron postępowania oraz zapoznania z dokumentacją graficzną. Zgromadzona dokumentacja jednoznacznie wskazuje, że wszelkie czynności dokonywane przez Gminę B. na działce [...] w N. zostały przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa.

Jak wyjaśnił, Gmina B. w dniu 16 czerwca 2008 r. zgłosiła do Starostwa Powiatowego w Rzeszowie przystąpienie do wykonywania robót budowlanych na nieruchomościach nr ew. [...] i [...] w N., na który Starosta Rzeszowski nie wniósł sprzeciwu. Decyzją z 15 lipca 2008 r. nr OŚ.7635-25/08, Starosta Rzeszowski zezwolił Gminie B. na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów innych niż niebezpieczne.

Zgodnie z ww. zezwoleniem, miejscem odzysku odpadów były drogi gminne w N. (działki o nr ew. [...] i [...]), na odcinkach nieprzylegających do wód płynących. W uzasadnieniu zezwolenia Starosta Rzeszowski podkreślił, że rodzaje odpadów przewidzianych do odzysku są zgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. Nr 49, poz.356). Działalność w zakresie odpadów polegała na ich użyciu do podbudowy dróg gminnych (działki o nr ew. [...] i [...] w N.) w trakcie remontu tych dróg. Wskazano, że Wydział odlewnictwa AGH w Krakowie sporządził "Ocenę szkodliwości odpadów powstających w procesie wytwarzania odlewów w Wytwórni [...]", o której skarżący był zawiadomiony. Na potrzeby tego opracowania, wykonano badania w okresie od 8 września do 7 października 2004 r. przez akredytowane Laboratorium Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Krakowie. W oparciu o sporządzone analizy, stwierdzono, że odpady powstające w [...] "[...]" nie są niebezpieczne. Ponadto, jako dopuszczalny sposób wykorzystania tych odpadów wskazano m.in. budownictwo drogowe (budowa dróg, autostrad), niwelacja terenów (drogi, wypełnianie). Także badanie próbek odpadów pobranych z drogi gminnej w N. na działce o nr ew. [...], wykonane przez Laboratorium Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Rzeszowie, wyraźnie wskazuje, że wkopane odpady nie należą do drażniących ani żrących oraz nie posiadają składników i właściwości powodujących, że są to odpady niebezpieczne. Dokumenty te zostały włączone jako dowody w przedmiotowej sprawie.

Końcowo Burmistrz wskazał, że wobec braku zgody na wejście na teren działki, niezasadnym jest powoływanie ekspertyzy, celem wykonania odkrywki na działce o nr [...] i pobrania próbek gruntu z tej działki.

W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez skarżącego, Kolegium decyzją 17 października 2023 r., utrzymało decyzję Burmistrza w mocy, podzielając ustalenia faktyczne i prawne poczynione przez organu I instancji.

Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem Burmistrza, że ww. odpady dopuszczono do użycia w celu remontu dróg gminnych w N., tj. na działkach o nr ew. [...] i [...] w N. Gmina B. nigdy nie wykorzystywała ww. odpadów do celów innych niż wskazane w zezwoleniu Starosty Rzeszowskiego oraz nie wykorzystywała odpadów na innych działkach niż wskazane w ww. zezwoleniu. Gmina nie miała prawnej i faktycznej możliwości magazynowania pozyskanych odpadów, gdyż zgodnie z uzyskanym zezwoleniem Starosty Rzeszowskiego mogła je wykorzystać tylko jako składnik do budowy drogi. Na takie przeznaczenie także wskazywała przedstawiona przez AGH w Krakowie ocena. Tak więc wykorzystane do budowy drogi odpady nie zostały więc wkopane na działkę o nr ew. [...] będącą własnością A.Ł. i R.Ł.

W ocenie Kolegium organ I instancji podjął stosowne czynności procesowe celem ustalenia dokładnego stanu faktycznego, m.in. w formie oględzin jakie przeprowadzono w dniu 18 styczniu 2023 r. Organ odwoławczy podkreślił również, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że odpady użyte do budowy drogi nie są odpadami niebezpiecznymi.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 k.p.a., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że decyzja SKO nie uwzględnia stanu faktycznego na działce nr ew. [...] w miejscowości N., co świadczy o tym, że postępowanie zostało zakończone co najmniej przedwcześnie. Skarżący opisał nieprawidłowości procesowe, jakich w jego ocenie dopuścił się Burmistrz. Wskazał, że organ zawiesił postępowanie, po czym kilka dni później przesłał mu zawiadomienie o terminie planowanych oględzin. Zarzucił, że w dniu oględzin nie dokonano odkryć części materiału nawierzchniowego, aby sprawdzić czy są tam wbudowane odpady. Zaznaczył także, że Starosta Rzeszowski wydał decyzję na magazynowanie ww. odpadów jedynie do 2012 r. i zezwolenie to nie zostało Gminie B. przedłużone. Starosta nie wydał również kolejnej decyzji umożliwiającej wbudowanie tych odpadów lub ich magazynowanie. W ocenie skarżącego postępowanie przeprowadzone przez organy jest niepełne i wymaga przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie przed Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty i wnioski zawarte w skardze. Podniósł, że kluczowe w sprawie było przeprowadzenie rzetelnego postępowania dowodowego, dokonanie oględzin, przesłuchane świadków, w tym skarżącego, który posiada wiedzę na temat procesu inwestycyjnego związanego z realizacją drogi. Nie zostało bowiem wyjaśnione czy odpady znajdują się wyłącznie na działce nr [...], czy też na granicy a nawet na działce nr [...]. Dodatkowo podniósł, że decyzja Starosty Jarosławskiego zezwalająca na składowanie odpadów została wydana do 2012 r., w związku z powyższym istnieje wątpliwość czy odpady znajdujące się na działkach po tej dacie znajdują się tam legalnie. Skarżący dodał, że inwestycja znajdująca się na działce nr [...] dotyczyła remontu drogi, a nie budowy. Podał także, że zgodne z decyzją komunalizacyjną droga na działce nr [...] miała szerokość 3 m, a nie jak wskazano w zgłoszeniu 5 m.

Oddalając skargę Sąd I instancji uznał, że przeprowadzone przez organy postępowanie nie wykazało, żeby na działce skarżącego znajdowały się podlegające usunięciu odpady.

Sąd I instancji wskazał, że wbrew podnoszonym zarzutom, nie ma wątpliwości co do przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...]. W tym zakresie toczyło się postępowanie o rozgraniczenie i decyzją z 12 lipca 2019 r. nr GG.6830.1.2016 zatwierdzono ustalone na podstawie istniejących dokumentów granice pomiędzy nieruchomościami nr [...] a [...], [...] i [...]. Z dołączonego do akt protokołu granicznego wynika, że granica przebiega wzdłuż punktów [...], [...], [...] i [...]. Z dokumentów wynika, że droga, której dotyczyło postępowanie w całości usytuowana jest na działce nr [...].

Postanowieniem z 24 września 2020 r., sygn. akt I NS 971/19 Sąd Rejonowy w Rzeszowie po rozpoznaniu sprawy z wniosku R.Ł. o rozgraniczenie odrzucił wniosek, jako spóźniony, a Sąd Okręgowy Wydział Cywilny postanowieniem z 23 kwietnia 2021 r. sygn. akt V Cz 837/20 oddalił zażalenie.

W świetle przedstawionego stanu faktycznego WSA stwierdził, że asumptem prowadzenia niniejszego postępowania były nielegalnie prowadzone przez Gminę prace w obrębie drogi nr [...], wzdłuż granicy z działką skarżącego. Tymczasem, prowadzone równolegle postępowania dowiodły prawidłowości zapisów ewidencyjnych w zakresie przebiegu granicy pomiędzy działką skarżącego nr [...] a Gminy nr [...], a postępowanie rozgraniczeniowe potwierdziło jej przebieg zgodnie z przebiegiem na gruncie. W zakresie wbudowania odpadów w drogę na działce nr [...] postępowanie zostało ostatecznie umorzone.

Dalej wskazano, że na podstawie art. 26 ustawy o odpadach konieczne było ustalenie, że odpady na danej działce się znajdują, a następnie kto jest ich posiadaczem. W sprawie nie udało się tego ustalić. Organ podjął starania celem wyjaśnienia tych okoliczności, niemniej jednak postawa skarżącego to uniemożliwiła.

W ocenie WSA, pomimo złożonych przez skarżącego wniosków i informacji nie potwierdziło, się, że odpady znajdują się również na jego działce. Wobec braku możliwości przeprowadzenia oględzin i jednocześnie braku innych środków dowodowych pozwalających na ustalenie powyższego nie było podstaw do nałożenia obowiązku ich usunięcia.

Podsumowując Sąd I instancji wskazał, że nie ma podstaw do nałożenia obowiązku usunięcia odpadów z działki nr [...], stanowiącej własność skarżącego z uwagi na to, że przeprowadzone postępowanie nie wykazało by znajdowały się na niej odpady, a okoliczności na które powołuje się skarżący dotyczą wyłącznie działki nr [...], co do której toczyło się postępowanie, zakończone ostateczną decyzją o umorzeniu postępowania.

Sąd zauważył również, że skierowany do organu wniosek o zawieszenie postępowania nie został formalnie rozstrzygnięty, niemniej jednak w ocenie Sądu I instancji uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Podjęta przez organ decyzja świadczy o przyjęciu przez organ braku podstaw do zawieszenia postępowania, z czym WSA się zgodził. Ani bowiem sprawa legalności prac budowlanych przy realizacji drogi na działce nr [...], ani też kwestia wbudowania odpadów na tej działce nie ma bezpośredniego znaczenia dla sprawy ewentualnego składowania odpadów na działce [...].

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się R.Ł. (dalej: skarżący kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 7, art. 8, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez:

- niedokonanie wszechstronnej kontroli zaskarżonej decyzji i błędne uznanie, że słuszne było stanowisko Kolegium polegające na umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania w rozumieniu ustawy o odpadach, tj. w sprawie nakazu usunięcia ww. odpadów z działek numer [...] i [...] położonych w miejscowości N., w obrębie [...], w gminie [...], z uwagi na brak stwierdzenia wbudowania w działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] wskazanych wyżej odpadów, w sytuacji kiedy powyższe ustalenia nie zostały poprzedzone oględzinami obszaru ww. nieruchomości na styku ich połączenia z działką gminną numer [...] w kierunku zachodnim – zastrzegając, że skarżący sygnalizował wbudowanie tych odpadów na obszarze usytuowanym od bramy wjazdowej na działki numer [...] i [...] w kierunku zachodnim – nieprzesłuchanie skarżącego na okoliczność miejsca wbudowania ww. odpadów w należącą do niego nieruchomość oraz niewykonanie wnioskowanej przez skarżącego odkrywki drogi na wskazanym wyżej terenie i niepobranie próbek dla określenia zastosowanych na tym obszarze materiałów w ramach budowy drogi gminnej;

- uznanie, że Kolegium w sposób zasadny umorzyło postępowanie administracyjne w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (tj. z obszaru działek numer [...] i [...]) w oparciu o dotychczasowo zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (a to bez wykonania oględzin), albowiem – w ocenie Sądu – przeprowadzenie oględzin nieruchomości skarżącego nie było możliwe z uwagi na brak dostępu organów do gruntów zlokalizowanych za bramą wjazdową do ww. nieruchomości, w sytuacji kiedy organy administracyjne dysponowały swobodnym dostępem do części działek numer [...] znajdujących się poza obrębem przedmiotowej bramy wjazdowej (tj. zlokalizowanych w kierunku zachodnim od bramy, do granicy z działką numer [...]), a to na obszarze wskazywanym przez skarżącego jako potencjalne miejsce składowania odpadów, co finalnie doprowadziło Wojewódzki Sąd Administracyjny do przedwczesnego uznania, że stanowisko organów administracyjnych w zakresie niezastosowania w realiach tejże sprawy procedury określonej w art. 26 ust. 2 w zw. z art. 26a ustawy o odpadach było uzasadnione faktycznie i prawnie, albowiem w sprawie nie udało się ustalić czy odpady rzeczywiście są zlokalizowane na wskazanym przez skarżącego terenie.

Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dołączonych do skargi kasacyjnej dokumentów.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, postępowanie w rzeczonej sprawie zostało umorzone w sposób przedwczesny, bowiem organy administracyjne nie zgromadziły wszystkich niezbędnych dla sprawy dowodów, co ostatecznie skutkowało nieuzasadnioną konstatacją, że na działkach numer [...] i [...] nie są w sposób niedozwolony składowane odpady (a w tym - odpady niebezpieczne).

Skarżący uważa za błędne stanowisko Sądu, iż organ administracyjny podjął niezbędne starania celem wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, jednakże postawa skarżącego to uniemożliwiła. Skarżący kwestionował bowiem potrzebę oględzin działek numer [...] oraz [...] jedynie na obszarze znajdującym się za ogrodzeniem prowadzącym na teren ww. nieruchomości, albowiem - w ocenie skarżącego - żadne prace związane z budową drogi na działce [...] nie były tam realizowane. Równocześnie skarżący sygnalizował możliwość znajdowania się odpadów niedozwolonych (a w tym niebezpiecznych) na styku granicy działek [...] oraz [...] z działką gminną [...], tj. na obszarze usytuowanym w kierunku zachodnim od bramy wjazdowej (a nie za bramą wjazdową) na teren należących do skarżącego nieruchomości. Dodatkowo, skarżący bezskutecznie monitował o przeprowadzenie stosownych oględzin powyższego obszaru oraz o dokonanie odkrywki drogi na wskazanym wyżej terenie (do którego to terenu organy administracyjne miały swobodny dostęp, albowiem nie był to obszar ogrodzony), celem pobrania próbek koniecznych dla określenia zastosowanych na tych gruntach materiałów w ramach budowy ww. drogi gminnej.

Zatem skarżący nie zgadza się z wyrażoną w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku konstatacją jakoby realizacja odkrywek i wykonanie ewentualnej ekspertyzy - na terenie konsekwentnie wskazywanym przez skarżącego - było niemożliwe. W efekcie skarżący uznaje za co najmniej przedwczesne ustalenia, że pomimo złożonych przez skarżącego wniosków i informacji nie potwierdziło się, że odpady znajdują się również na jego działce.

Następnie - w opinii skarżącego – Sąd I instancji błędnie uznał, że podstawą do umorzenia postępowania musiały pozostać dotychczasowo zgromadzone dowody, z uwagi na niemożność przeprowadzenia zarówno oględzin, jak również innych środków dowodowych pozwalających na jednoznaczne ustalenie, czy odpady faktycznie znajdują się na działkach skarżącego. Z treści poczynionych na potrzeby postępowania ustaleń faktycznych wynika bowiem, że organy administracyjne jednoznacznie wykluczyły możliwość zalegania odpadów na nieruchomości skarżącego, nie dostrzegając przy tym konieczności poprzedzenia tych ustaleń własnymi czynnościami dowodowymi w terenie, w miejscu wskazywanym przez skarżącego.

Autor skargi kasacyjnej zauważył, że nawet w przypadku niedysponowania przez organy administracyjne możliwością przeprowadzenia oględzin terenu za ogrodzeniem znajdującym się na obszarze działek numer [...], nie istniały jakiekolwiek obiektywne przeszkody do wykonania ww. czynności dowodowych na przygranicznej części tej działki, która znajdowała się na zachód od ww. ogrodzenia, a to do granicy nieruchomości działek numer [...] oraz [...] z działką numer [...] - co jedynie umacnia stronę skarżącą w przekonaniu, że organy administracyjne - dla poczynienia finalnych ustaleń w sprawie - nie dostrzegały potrzeby uzupełniania dotychczasowo uzyskanych dowodów.

W dołączonym do skargi kasacyjnej pisemnym oświadczeniu, skarżący kasacyjnie przedstawił swoje stanowisko, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i wydanie decyzji o usunięciu odpadów niebezpiecznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do przytoczonego w podstawie kasacyjnej art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.), na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy niezbędnego do jej wyjaśnienia. Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ administracji publicznej powinno być zakończone po zbadaniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla danej sprawy, których zakres określają przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie. Z kolei w uzasadnieniu decyzji organ powinien m.in. wskazać dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.).

Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej są również zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.)

Organy administracji nie sprostały powyższemu zadaniu, a Sąd I instancji w sposób nieuprawniony uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania.

Skarga kasacyjna zasadnie zarzuca naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 8, art. 80 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.

Podkreślenia wymaga, że skarżący kasacyjnie wywodzi, iż przedmiotowe odpady miały zostać zdeponowane na części jego działki o nr [...], zlokalizowanej w kierunku zachodnim od bramy do granicy z działką nr [...], przy czym obszar ten miałby znajdować się poza ogrodzeniem pozostałej części działki skarżącego kasacyjnie.

Jest to o tyle istotne, że w toku przeprowadzanych oględzin nieruchomości skarżący kasacyjnie nie udostępnił swojej działki, lecz konsekwentnie twierdził, że odpady miały zostać złożone na części jego działki znajdującej się poza terenem ogrodzonym.

Pomimo, że uzasadnienie Sądu I instancji szczegółowo wyjaśnia wiele okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy, to jednak nie odnosi się do tego zagadnienia, które cały czas jest kwestionowane przez skarżącego kasacyjnie.

Co więcej, brak jest wyjaśnienia tej okoliczności przez organy administracji w uzasadnieniach decyzji, zarówno zaskarżonej, jak i decyzji ją poprzedzającej.

Ustalenie więc, czy cała nieruchomość skarżącego jest ogrodzona, czy też jakaś jej część pozostaje poza tym ogrodzeniem, co stwarzałoby możliwość zdeponowania tych odpadów na działce skarżącego kasacyjnie, jest istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Okoliczność ta nie została wyjaśniona i zbadana przez organ.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobowiązany będzie do ustalenia, czy jakaś część nieruchomości stanowiącej własność skarżącego kasacyjnie znajduje się poza ogrodzeniem posesji od strony działki nr [...] stanowiącej drogę, a jeśli tak to przeprowadzi postępowanie mające na celu ustalenie, czy na tej części działki zostały zdeponowane odpady.

Dopiero w oparciu o tak ustalony stan faktyczny możliwe będzie wydanie decyzji merytorycznej w zakresie usunięcia odpadów lub decyzji umarzającej postępowanie w przypadku braku stwierdzenia zalegania odpadów na działce skarżącego kasacyjnie.

Decyzja więc w przedmiocie umorzenia postępowania została wydana przedwcześnie.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza B. z 23 maja 2023 r.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.