Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 maja 2025 r. sprawy ze skargi E.P. i M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 17 września 2024 r. nr SKO.433/70;71;72/2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza Ciechanowca z dnia 19 sierpnia 2024 roku numer RI.6730.35.2024; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży na rzecz skarżących E. P. i M. B. kwoty po 500,00 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skargi zostały wywiedzione na podstawie następujących okoliczności.

We wniosku z 10 maja 2024 r. (data wpływu do organu 13 maja 2024 r.) – inwestor L. Sp. z o.o. z siedzibą w K. wystąpił do Burmistrza Ciechanowca o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie i montażu wolnostojących paneli fotowoltaicznych (elektrowni słonecznej) o łącznej mocy elektrycznej do 3000 kW na części działki nr [...] położonej w obrębie [...], gm. Ciechanowiec.

Decyzją nr RI.6730.35.2024 z 19 sierpnia 2024 r. Burmistrz Ciechanowca ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Z decyzją tą nie zgodzili się: E. P., M. B. oraz E. G. i wnieśli jednobrzmiące odwołania. Zarzucili że:

1) w obecnym kształcie inwestycja sąsiaduje bezpośrednio z nieruchomościami na których posadowione są budynki mieszkalne;

2) lokalizacja inwestycji na działce jest niezgodna z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ciechanowiec, która na tym terenie określa grunty o przeznaczeniu przyrodniczo-produkcyjnym, lokalizacja paneli spowoduje wyłączenie z produkcji rolniczej obszaru o pow. około 3 ha;

3) Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ciechanowiec przeznaczyło osobne tereny pod produkcję energii elektrycznej z wykorzystaniem odnawialnych źródeł energii, w oddaleniu od zabudowań "obszary rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, obszary rozmieszczenia biogazowni oraz zespołów fotowoltaicznych" - działka wskazana we wniosku znajduje się poza wskazanymi w studium obszarami;

4) lokalizacja inwestycji na ww. działce nie spełnia warunku kontynuacji funkcji zabudowy, parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

5) brak spełnienia warunku kontynuacji funkcji z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika również przez odniesienie się do odnawialnych źródeł energii. Stosownie do art. 15 ust. 3 pkt 2a w planie określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod zabudowę, o których mowa w art. 10 ust. 2a oraz granice stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Wykładnia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinna być zgodna z celem ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 zasady dobrego sąsiedztwa i przyczyn dla których odstąpiono od tej reguły. Zwolnienie od konieczności zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co wynika z art. 61 ust. 3 pkt 3 tej ustawy, nie może być traktowane jako samoistna norma prawna niezależna od pozostałych przepisów tej ustawy i tym samym całkowicie wyłączająca stosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie ma charakteru nadrzędnego nad innymi przepisami tej ustawy, tak więc wymaga stosowania interpretacji z uwzględnieniem również pozostałych wymogów wynikających z tej ustawy, nie pozbawiając ich znaczenia normatywnego;

6) zgodnie z wnioskiem złożonym przez inwestora teren inwestycji stanowi część działki ewid. nr [...] obręb [...] niewydzielonej geodezyjnie, czyli teren ten formalnie w świetle ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne nie istnieje, pozostałą część działki stanowią grunty rolne klasy RIVa;

7) załącznik graficzny jest niezgodny z treścią decyzji. W treści decyzji pkt 1 jest mowa o lokalizacji inwestycji: "część działki oznaczonej nr [...] położonej w obrębie [...], gmina Ciechanowiec", natomiast w załączniku graficznym do decyzji wskazano całą działkę ewid. nr [...] obr. [...], gm. Ciechanowiec;

8) inwestor posługuje się zabiegiem dzielenia inwestycji, aby nie wykonać oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54a lit. b rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę systemami fotowoltaicznymi po obrysie paneli nie mniejszej niż 2 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a. Inwestor wskazuje we wniosku o ustalenie warunków zabudowy tylko część działki o powierzchni całkowitej 34871 m2 i powierzchnię terenu inwestycji określa jako wartość 19992 m2. Jest to rażący dowód na próbę obejścia przepisów prawa dotyczących lokalizacji systemów fotowoltaicznych. Dodatkowo inwestor planuje lokalizację rozdzielni prądu w miejscu z daleka od drogi dojazdowej i najbliższego transformatora, umożliwiającą w przyszłości rozbudowę inwestycji o pozostałą część działki nie wskazaną we wniosku;

9) obszar inwestycji wzdłuż południowo zachodniej granicy porośnięty jest zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi podlegającymi ochronie zgodnie z ustawą o ochronie zadrzewień i zakrzewień śródpolnych. Inwestor w żaden sposób nie wskazał, że w wyniku realizacji przedsięwzięcia nie dojdzie do ich usunięcia;

10) brak dostępu do wystarczającej infrastruktury drogowej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, winno być wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Natomiast zgodnie z art. 2 pkt 13 ww. ustawy przez uzbrojenie rozumie się "(...) drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami".

Wskazując na te naruszenia odwołujący wnieśli o uchylnie zaskarżonej decyzji oraz o stwierdzenie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla niniejszej inwestycji, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż wskazana inwestycja nie spełnia art. 61 ust. 1 pkt 1, 3, 4 i 5 u.p.z.p., a wydanie decyzji o warunkach zabudowy może nastąpić wyłącznie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 tej ustawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży decyzją z 17 września 2024 r. nr SKO.433/70;71;72/2024 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ po przytoczeniu treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. podniósł, że z regulacji tej wynika zasada zgodnie, z którą wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w nim warunków. W związku z tym niespełnienie choćby jednego z warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., prowadzi do wydania decyzji odmownej. Wyjątek od tej zasady wprowadzono w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i ma on zastosowanie w sprawie niniejszej. SKO stwierdziło, że planowane zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie i montażu wolnostojących paneli fotowoltaicznych (elektrowni słonecznej) o łącznej mocy elektrycznej do 3000 kW (panele montowane na stelażach konstrukcji stalowej o wysokości 4 m ponad poziom terenu) wraz z magazynem energii, na działce nr [...] położonej w obrębie [...], gm. Ciechanowiec - jest instalacją odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 lit. a ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2024 r. poz. 1361) w związku z tym z mocy art. 61 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p. przy ustalaniu warunków zabudowy dla tego zamierzenia inwestycyjnego nie miał zastosowania przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dotyczący zasady "dobrego sąsiedztwa". Zdaniem Kolegium w sprawie zostały spełnione pozostałe warunki wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., gdyż działka nr [...], na której będzie realizowana inwestycja polegająca na budowie elektrowni fotowoltaicznej ma dostęp do drogi publicznej, a projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla tego zamierzenia budowlanego. Projekt decyzji został uzgodniony przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Sokołowie Podlaskim w zakresie ochrony melioracji wodnych oraz przez Starostę Wysokomazowieckiego w zakresie ochrony gruntów rolnych. W związku z powyższym SKO stwierdziło, że zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium oceniło, że pozostają one bez wpływu na zmianę zaskarżonej decyzji. Wstępnie wskazano, że decyzja ustalająca warunki zabudowy potwierdza jedynie, że na danym terenie może być realizowanie planowane zamierzenie inwestycyjne, ale nie przesądza, że inwestycja zostanie zrealizowana. W dalszej kolejności za niezadany uznano zarzut dotyczący wydania decyzji pomimo braku "dobrego sąsiedztwa". W tym zakresie powtórzono, że to z woli ustawodawcy wyrażonej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym do 24 września 2023 r. w zw. z art. 59 ust. 2 pkt 1 ustawy z 7 czerwca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2023 r., poz. 1688) przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie ma zastosowania przy ustalaniu warunków zabudowy dla inwestycji dotyczących instancji odnawialnych źródeł energii. Za niezasadny uznano także zarzut dotyczący tego, że lokalizacja inwestycji powinna być zgodna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ciechanowiec, gdyż lokalizacja paneli spowoduje wyłączenie z produkcji rolnej obszaru o pow. ok 3 ha. Kolegium wskazało, że o tym czy zlokalizowanie na działce nr [...] elektrowni fotowoltaicznej będzie wymagało zgody na wyłącznie gruntów z produkcji rolnej nie przesądza studium uwarunkowań, ale starosta, jako organ powołany do ochrony gruntów rolnych na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji Burmistrz Ciechanowca przedłożył Staroście Wysokomazowieckiemu jej projekt do zaopiniowania w zakresie ochrony gruntów rolnych i uzyskał uzgodnienie. Odnośnie zarzutu z pkt 5 odwołania SKO poinformowało, że przywołane w nim przepisy art. 15 ust. 3 pkt 3a oraz art. 10 ust. 2a, zostały uchylone z dniem 24 września 2023 r. z mocy ustawy z 7 czerwca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw. Za błędne uznano stanowisko, że załącznik graficzny do decyzji jest niegodny z jej treścią, gdyż na załączniku graficznym wskazano całą działkę nr [...] natomiast w treści decyzji w punkcie 1 mowa o części działki [...]. W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że inwestor zamierza zlokalizować planowane zamierzenie inwestycyjne na powierzchni 19992 m2, natomiast całkowita powierzchnia działki nr [...] wynosi 34939 m2, dlatego w treści decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że zamierzenie będzie realizowane na części działki. Z uwagi na fakt, że decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga, na której części działki ostatecznie zostaną zlokalizowane elementy elektrowni fotowoltaicznej (kwestię tę rozstrzygnie się dopiero w pozwoleniu na budowę) na załączniku graficznym zaznaczono, jako teren objęty inwestycją całą działkę nr [...]. Było to uzasadnione również z tego powodu, że należało wyznaczyć nieprzekraczalną linię zabudowy, a działka nr [...] w dwóch miejscach graniczy z drogą publiczną. Zdaniem Kolegium brak było podstaw do żądania od inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wskazano, że organ pierwszej instancji był związany wnioskiem inwestora z którego wynika, że powierzchnia mierzona po obrysie zewnętrznych skrajnych modułów paneli wyniesie do 19992 m2, czyli jest mniejsza niż 2 ha. SKO podało także, że w porządku prawnym nie występuje ustawa o ochronie zadrzewień i zakrzewień śródpolnych a w przypadku gdy realizacja inwestycji będzie wymagała usunięcia drzew lub krzewów rosnących na działce nr [...] (co zostanie rozważone dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę), to stosownie do przepisu art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek posiadacza nieruchomości za zgodą właściciela tej nieruchomości. Wycięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia wiąże się z wysokimi karami pieniężnymi. Końcowo jako nieprawdziwy oceniono zarzut, że działka nr [...] nie ma dostępu do drogi publicznej.

Skargi od tej decyzji do sądu administracyjnego wnieśli E. P. i M. B. W jednobrzmiących skargach zarzucono naruszenie:

1) art. 59 ust. 1 w zw. art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p., poprzez wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w sytuacji gdy nie zostały łącznie spełnione wszystkie przesłanki warunkujące wydanie takiej decyzji;

2) art. 61 ust. 1 pkt. 5 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że brak było obowiązku przedłożenia przez wnioskodawcę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

3) art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 4, art. 80, art. 124 w zw. z art. 217, 218 i 219 K.p.a., poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, a także zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia istotnych dla niniejszej sprawy okoliczności faktycznych i prawnych i poprzez naruszenie zasad postępowania administracyjnego, mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w tym:

- brak wyczerpującego rozpoznania i oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie;

- zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności i nieuwzględnienie faktów znanych organowi drugiej instancji z urzędu;

- wybiórcze i dowolne rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i jego dowolnej, wybiórczej ocenie, skutkujące naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i zasady pogłębionego zaufania obywateli do państwa, a w szczególności polegające na nieprzeprowadzeniu rzetelnej oceny materiału dowodowego przedstawionego w postępowaniu przed organem drugiej Instancji;

- niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, o czym świadczy w szczególności całkowite pominięcie twierdzeń podnoszonych w odwołaniu oraz brak rozpatrzenia zawnioskowanych dowodów w tym zaniechanie zastosowania art. 81a K.p.a.;

4) art. 138 ust 1 pkt 1 K.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do jej uchylenia;

5) art. 15 oraz 136-138 K.p.a. polegające na braku rozpoznania wszystkich zarzutów odwołania.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uwzględnienie skargi.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 9 grudnia 2024 r. zawieszono postępowanie sądowe na podstawie art. 124 § 1 pkt 6 w zw. z art. 56 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej powoływana jako P.p.s.a.), gdyż przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego wznowiono postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. z wniosku E. B. Postępowanie wznowieniowe zakończyło się decyzją SKO z 31 grudnia 2024 r. którą uchylono decyzję Burmistrza Ciechanowca z 26 listopada 2024 r. uchylającą w całości we wznowionym postępowaniu własną decyzję z 19 sierpnia 2024 r. i ustalającą warunki zabudowy dla wnioskowej inwestycji oraz poprzedzające ją postanowienie z 16 października 2024 r. i umarzającą postępowanie pierwszej instancji w całości z tego powodu, że decyzja została wydana przez niewłaściwy organ. Wobec powyższego postanowieniem z 14 kwietnia 2025 r. podjęto zawieszone postępowanie sądowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są zasadne.

Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy elektrycznej do 3000 kW na części działki nr [...] położonej w obrębie [...], gm. Ciechanowiec. W związku z tym, zdaniem sądu, podstawowym zagadnieniem podlegającym rozstrzygnięciu w sprawie niniejszej było to czy dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej, to w jakich okolicznościach.

W pierwszej kolejności sąd wskazuje, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy wpłynął do organu w dniu 13 maja 2024 r., a więc po wejściu w życie nowelizacji u.p.z.p., która miała miejsce 3 stycznia 2022 r. Nowelizacja została dokonana ustawą z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1986) w której, między innymi, wprowadzono zmianę w treści art. 52 ust. 2 pkt 1, dodano również do tego artykułu pkt 1a oraz dokonano zmiany w art. 61 dodając ust. 5a.

W związku z powyższym należy wskazać, że zgodnie z nowym brzmieniem art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w postaci: a) elektronicznej - w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych albo b) papierowej. Z kolei na podstawie art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać: określenie granic terenu objętego wnioskiem. Przywołane przepisy na mocy odesłania z art. 64, znajdują zastosowanie także do decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei na podstawie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

Stwierdzić należy, że pomimo tych zmian, wypowiedzi judykatury dotyczące problematyki ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej zachowały aktualność (vide: wyrok NSA z 25 lipca 2024 r., II OSK 2360/23, pub. CBOSA).

Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela dominujące stanowisko zgodnie z którym, co do zasady, niedopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu obejmującego tylko część działki lub działek ewidencyjnych, chyba że w konkretnym przypadku jest to uzasadnione szczególnymi względami faktycznymi lub prawnymi (vide: wyroki NSA z 16 stycznia 2018 r. II OSK 743/17; 3 lipca 2019 r. II OSK 2153/17; 22 lutego 2023 r. II OSK 552/20; 9 marca 2023 r. II OSK 2157/21; pub. CBOSA). W ramach tej linii orzeczniczej wskazuje się, że przewidziany w art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 § 1 u.p.z.p. obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji powinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych uwidocznionych na stosownej mapie (ww. wyrok II OSK 743/17). Wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę, że przez "teren", o którym mowa w art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1-4 u.p.z.p. trzeba rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Objęcie zaś decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań.

Jeżeli chodzi o szczególne uwarunkowania to w wyrokach NSA wskazano przykładowo na uwarunkowania normatywne, kiedy część działki jest objęta ustaleniami planu miejscowego, czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw (vide: wyroki NSA z 3 grudnia 2019 r. II OSK 177/18; 2 marca 2021 II OSK 270/21; 3 sierpnia 2021 r. II OSK 1351/21; pub. CBOSA). Ukształtowany został także pogląd dopuszczający wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (vide: wyroki NSA z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1693/19; 4 listopada 2021 r., II OSK 1212/19; 15 lutego 2022 r., II OSK 712/21, 14 czerwca 2022 r., II OSK 1082/21, pub. CBOSA). W orzecznictwie pojawia się również stanowisko, zezwalające na ustalenie warunków zabudowy dla części działki w przypadku działek o dużej powierzchni, kiedy możliwe jest precyzyjne wyodrębnienie terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym (vide: np. wyrok NSA z 17 lipca 2019 r., II OSK 1881/18, pub. CBOSA). Podkreślić jednak należy, że takie rozwiązanie nie może służyć obejściu prawa. Nie ma bowiem przeszkód, aby inwestor dokonał podziału działki i wydzielił z niej teren objęty zamierzeniem budowlanym, którego powierzchnia będzie wówczas odpowiadała całej powierzchni działki.

W jednym z nowszych orzeczeń z 30 października 2024 r. (II OSK 1360/23) NSA sformułował tezę, że dopuszczalne jest na podstawie art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1 oraz 54 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej w odniesieniu do inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej, nie jest więc co do zasady niemożliwe, ale musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań danej sprawy (vide: np. wyrok NSA z 10 października 2023 r., II OSK 83/23, wyrok NSA z 14 czerwca 2023 r., II OSK 1751/22, pub. CBOSA). Jak wynika z powołanego powyżej orzeczenia NSA wydanego w sprawie II OSK 1360/23 budowa farmy fotowoltaicznej stanowi takie szczególne uwarunkowania uzasadniające wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej stwierdzić należy, że ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy elektrycznej do 3000 kW na części działki nr [...] położonej w obrębie [...], gm. Ciechanowiec było dopuszczalne.

W dalszej kolejności podnieść należy, że określenie terenu inwestycji jako części działki ewidencyjnej, mimo że jest wyjątkowo dopuszczalne, nie może mieć jednak charakteru dowolnego, niepoddającego się weryfikacji i konkretyzacji. W sytuacji gdy w okolicznościach danej sprawy inwestor wnioskuje o ustalenie warunków zabudowy jedynie dla części działki ewidencyjnej, winna być to część dająca się jednoznacznie wyodrębnić poprzez określenie jej powierzchni i granic w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, podobnie jak w sytuacji gdy teren obejmuje np. nie jedną lecz kilka działek ewidencyjnych. Niedopuszczalna jest tu jakakolwiek dowolność, niejednoznaczność, która powodowałaby wątpliwości co do rzeczywistego terenu (np. części działki ewidencyjnej), dla którego inwestor wnosi o ustalenie jego warunków zabudowy i zagospodarowania. Skoro wnioskodawca ogranicza teren jedynie do części działki ewidencyjnej (posiadającej prawnie ustalone granice), do niego należy konkretne określenie tak wydzielonej części działki ewidencyjnej. W przeciwnym wypadku nie będzie możliwe ustalenie warunków zabudowy, dla terenu obejmującego jedynie niesprecyzowaną konkretnie co do powierzchni i granic w przestrzeni część działki ewidencyjnej. Z kolei organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, zobowiązany jest do sformułowania rozstrzygnięcia w tak jednoznaczny sposób, który uniemożliwi dowolną jego interpretację na dalszych etapach np. przy udzielaniu pozwolenia na budowę. W rozstrzygnięciu (a nie uzasadnieniu) organ winien w takiej sytuacji zatem określić wprost wielkość powierzchni terenu inwestycji, jak również zapewnić jednoznaczne określenie jego położenia (jako konkretnej części działki ewidencyjnej). W orzecznictwie wskazuje się, że linie określające teren inwestycji jako części działki ewidencyjnej winny zostać tak określone, by możliwe było ich usytuowanie w terenie w sensie geograficznym (np. poprzez precyzyjne wskazanie parametrów geolokalizacyjnych punktów początkowych i końcowych tych linii) – vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z 8 listopada 2022 r., II SA/Bd 253/22, pub. CBOSA. Sąd podkreśla przy tym, że jest to konieczne wyłącznie w sytuacji gdy inwestor wnioskuje świadomie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu obejmującego jedynie część działki geodezyjnej, czyli pewnego prawnie wyodrębnionego terenu gruntu. Wówczas nie można odstąpić od jednoznacznego wytyczenia geograficznego takiego terenu, co pozostaje kwestią odrębną od wskazania konkretnego miejsca zabudowy w sytuacji gdy inwestycja obejmuje całą powierzchnię działki ewidencyjnej.

W sprawie niniejszej inwestor we wniosku w części dotyczącej charakterystyki przedsięwzięcia wskazał, że teren inwestycji obejmuje część działki ewidencyjnej (pkt 7.1. wniosku). Powierzchnia terenu inwestycji wynosi 19992 m2 (pkt 7.2.1. wniosku) a powierzchnia terenu objętego wnioskiem wynosi do 34871 m2 (pkt 7.5. wniosku). Na mapie oznaczono powierzchnię terenu inwestycji. Z kolei organ pierwszej instancji w komparycji decyzji stwierdził, że ustala warunki zabudowy na terenie części działki nr [...] a linia rozgraniczająca teren inwestycji została określona na załączonej mapie w skali 1:1000 i oznaczona literami ABCDEFGHI-A. Teren inwestycji oznaczony na mapie – załączniku graficznym do decyzji został wyznaczony jako cała działka. Organ odwoławczy utrzymał w mocy tę decyzję stwierdzając, że decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga na której części działki ostatecznie zostaną zlokalizowane elementy elektrowni fotowoltaicznej – kwestię tę rozstrzygnie się dopiero w pozwoleniu na budowę. Zasadniczo z poglądem tym należy się zgodzić, ale nie w sytuacji wnioskowania o warunki zabudowy na części działki. Jak już wywiedziono powyżej w takiej sytuacji organ w rozstrzygnięciu winien określić wprost wielkość powierzchni terenu inwestycji, jak również zapewnić jednoznaczne określenie jego położenia (jako konkretnej części działki ewidencyjnej).

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ wyda decyzję, która będzie spójna w części tekstowej i graficznej, tj. w komparycji decyzji określi wprost wielkość powierzchni terenu inwestycji a w części graficznej decyzji jednoznacznie określi jego położenie. Powyższe uchybienie było zasadniczym powodem uchylenia zaskarżonej decyzji. Ponadto ponownie prowadzone postępowanie ma toczyć się z udziałem E. B. jako współwłaścicielki działki nr [...].

Pozostałe zarzuty skargi nie podważają legalności zaskarżonej decyzji.

Odnośnie zarzutu dotyczącego braku spełnienia przesłanki tzw. dobrego sąsiedztwa i braku dostępu do drogi publicznej wskazać należy, że lokalizacja farmy fotowoltaicznej, niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wymaga w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oceny przesłanki zasady kontynuacji (dobrego sąsiedztwa) oraz dostępu do drogi publicznej Stanowisko to jest dominujące w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: wyroki NSA: z 29 czerwca 2022 r., II OSK 1276/21, z 12 października 2022 r., II OSK 1482/21, z 3 listopada 2022 r., II OSK 2130/22, z 22 listopada 2022 r., II OSK 2249/22, z 11 stycznia 2023 r., II OSK 2619/22, z 1 marca 2023 r., II OSK 159/23, z 2 marca 2023 r., II OSK 202/23, pub. CBOSA). Skład orzekający w sprawie niniejszej stanowisko to w pełni podziela. Wydanie decyzji nie było też uzależnione od rozmieszczenia tej inwestycji w studium. Brak rozmieszczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii nie wyłącza dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji. Ustalenia zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie mogą z uwagi na ich wewnętrzny charakter wiązać organu wydającego decyzję administracyjną, ta bowiem jest wydawana na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących. Studium nie ma mocy prawnej aktu powszechnie obowiązującego i nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzje administracyjne nie mogą być wydawane w oparciu o akty prawa wewnętrznego. Odnośnie zarzutu dotyczącego obowiązku legitymowania się decyzją środowiskową na etapie niniejszego postępowania wskazać należy, że organ jest związany wnioskiem inwestora. Skoro inwestor utrzymuje, że planowana inwestycja obejmuje zabudowę 19992 m2 a więc poniżej 2 ha, to nie zachodziła konieczność uzyskania decyzji środowiskowej. Konieczność uzyskania takiej decyzji uzależniona jest od konkretnych parametrów wskazanych przez inwestora we wniosku w tym od planowanej powierzchni zabudowy, a nie od powierzchni działki ewidencyjnej, na której inwestycja ma powstać.

Mając powyższe na uwadze sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu (500 zł) na rzecz każdego ze skarżących orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.