II SA/Bd 145/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-06-12	
Data wpływu	2024-02-19	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy	
Sędziowie	Anna Klotz
Grzegorz Saniewski /przewodniczący sprawozdawca/
Mariusz Pawełczak	
Symbol z opisem	6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze	
Hasła tematyczne	Oświata	
Skarżony organ	Kurator Oświaty	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 900; art. 51 ust. 1; Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz asesor WSA Mariusz Pawełczak Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Kurator Oświaty z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na założenie przedszkola publicznego oddala skargę.	
Uzasadnienie
K. – P. Kurator Oświaty (zwany dalej "Kuratorem") zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2023 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., zwanego w skrócie "P.o.") w związku z § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji N. z dnia [...] sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie przez osobę prawną lub osobę fizyczną szkoły lub placówki publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1591, zwanego dalej "rozporządzeniem MEN") utrzymał w mocy decyzję Burmistrza M. i Gminy M. (zwanego dalej "Burmistrzem") z [...] sierpnia 2023 r. nr [...], którą to decyzją Burmistrz odmówił B. S. (tj. Skarżącej) udzielenia zezwolenia na założenie przedszkola publicznego "M. A." z siedzibą w M. przy ul. [...].

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy:

Skarżąca pismem z [...] marca 2020 r. wniosła o udzielenie zezwolenia na założenie przedszkola publicznego pod nazwą "M. A." w M. przy ul. [...].

Burmistrz decyzją z [...] października 2020 r. nr [...] odmówił Skarżącej udzielenia zezwolenia na założenie przedszkola publicznego "M. A." z siedzibą w M. przy ul. [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Kuratora z [...] marca 2022 r. nr [...].AK.

Wskutek rozpatrzenia wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 lutego 2023 r. sygn. II SA/Bd 561/22 uchylił decyzję Kuratora oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza.

Sąd wskazał, ze w świetle treści § 4 rozporządzenia MEN pozytywne rozpatrzenie wniosku o założenie szkoły publicznej wymaga, aby utworzenie szkoły łącznie spełniało dwa warunki: poprawa warunków kształcenia oraz korzystne uzupełnienie sieci szkół publicznych odpowiednio - w miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie.

Sąd podkreślił, że dla udzielenia zezwolenia na założenie szkoły publicznej nie wystarczy jedynie wykazanie, że nastąpi poprawa warunków kształcenia. Konieczne jest także wykazanie korzystnego uzupełnienia sieci szkół publicznych. Kryterium korzystnego uzupełniania sieci szkół publicznych na danym terenie jest zwrotem prawnie niedookreślonym. Na jego treść składa się wiele okoliczności faktycznych, których spełnienie daje się ustalić dopiero na gruncie konkretnej sprawy. W szczególności, należą do nich względy o charakterze demograficznym, a także sytuacja, gdy jednostka samorządu terytorialnego nie jest w stanie zaspokoić określonego rodzaju potrzeb edukacyjnych miejscowej wspólnoty samorządowej. Trzeba bowiem pamiętać, że sieć szkół danego rodzaju ma zaspokajać potrzeby edukacyjne miejscowej wspólnoty samorządowej, zaś realizacja zadań oświatowych realizowana jest na poziomie samorządowym (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 23 września 2021 r. sygn.. IV SA/Wr 211/21 oraz wskazane tam orzecznictwo, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

Sąd uznał, że w kontrolowanej sprawie organ nie zgromadził w aktach sprawy materiału dowodowego wystarczającego do dokonania powyższej oceny, zaś sama ocena nie uwzględnia wszystkich okoliczności faktycznych, które winny być wzięte pod uwagę.

Sąd uznał, że przeprowadzona przez Kuratora analiza czy istniejąca w Gminie M. sieć przedszkoli pozwala objąć opieką wszystkie dzieci, których rodzice deklarują chęć korzystania z oferty tych placówek jest zbyt wąska – zarówno co do placówek objętych analizą jak też co do okresu czasu. Obejmowała ona bowiem jedynie gminną sieć przedszkoli składającą się z Przedszkola Miejskiego w M., oddziałów przedszkolnych przy Szkole Podstawowej w M. oraz oddziałów przedszkolnych przy Szkole Podstawowej w W. oraz była oparta o informacje z trzech lat szkolnych (2019/2020, 2020/2021 i 2021/2022). Analiza ta nie objęła zatem przedszkoli innych niż gminne (tj. przedszkoli nie prowadzonych przez Gminę M., w szczególności nie objęła niepublicznego przedszkola prowadzonego przez Skarżącą). Analiza nie zawiera także oceny, opartej o prognozę demograficzną, jaki będzie prognozowany wzrost liczby dzieci i czy w Gminie M. zapewniona będzie możliwość korzystania z wychowania przedszkolnego przez wszystkie zamieszkujące na jej obszarze dzieci.

Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie wiadomo ile ogółem dzieci wymagających wychowania przedszkolnego zamieszkuje w gminie M.. Nie wiadomo czy i o ile takich dzieci przybędzie w dającej się przewidzieć przyszłości i czy w przypadku takiego wzrostu istniejące na obszarze Gminy placówki wymienione w art. 32 ust. 2 P.o. pozwolą na zapewnienie wszystkim dzieciom wychowania przedszkolnego czy też konieczne będzie zwiększenie ilości tych placówek ewentualnie czy wielkość istniejących placówek (zarówno prowadzonych przez Gminę jak też przez inne osoby, publicznych i niepublicznych) pozwoli na wygospodarowanie miejsca dla zwiększonej liczby dzieci. W przypadku zaistnienia takiej potrzeby jedną z możliwości jej zaspokojenia może być wydanie w stosunku do funkcjonującego już przedszkola niepublicznego zezwolenia na założenie przedszkola publicznego – tak by placówka ta, przy wsparciu pieniędzy publicznych mogła pozwolić na zaspokojenie powstałej potrzeby, bez konieczności angażowania środków publicznych w większe inwestycje.

Sąd wytknął również, że nie została rozważona kwestia ewentualnego braku możliwości zaspokojenia w przedszkolach i oddziałach przedszkolnych prowadzonych przez Gminę określonego rodzaju potrzeb edukacyjnych. Kurator nie przeanalizował bowiem podnoszonej w odwołaniu możliwości zapewnienia w planowanym przez Skarżącą przedszkolu publicznym wychowania przedszkolnego dla dzieci posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. Organ nie ustalił ani jakie jest zapotrzebowanie na tego rodzaju kształcenie, ani czy realizacja tej potrzeby jest w dostatecznym rozmiarze zapewniona w przedszkolach i oddziałach przedszkolnych prowadzonych przez Gminę, ani nie zweryfikował twierdzeń Skarżącej co do jej możliwości w tym zakresie.

Odnośnie podnoszonych przez Skarżącą okoliczności związanych z wyposażeniem przedszkola oraz jego działalnością Sąd wskazał, że opis Skarżącej wskazuje wprawdzie na dobre warunki kształcenia w prowadzonym przez nią przedszkolu niepublicznym, ale z samego tego faktu nie wynika, że włączenie jej placówki do szkół publicznych spowoduje poprawę warunków kształcenia względem już warunków w istniejących przedszkolach publicznych. Tym niemniej Sąd wytknął organowi, że dokonana w tym względzie ocena odwołuje się do treści dokumentów (arkuszy organizacyjnych szkół i przedszkola na lata szkolne 2020 - 2022 pozytywnie zaopiniowanych przez organ prowadzący i organ sprawujący nadzór pedagogiczny), które nie zostały włączone do akt sprawy – co uniemożliwia weryfikację twierdzeń organu.

W wyniku ponownego postępowania Burmistrz decyzją z [...] sierpnia 2023 r. nr [...] odmówił Skarżącej udzielenia zezwolenia na założenie przedszkola publicznego "M. A." z siedzibą w M. przy ul. [...].

W wyniku rozpatrzenia złożonego odwołania Kurator wskazaną na wstępie decyzją z [...] grudnia 2023 r. utrzymał w mocy decyzję Burmistrza.

Kurator stwierdził, że w sprawie spełnione są warunki zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej określone w § 4 ust. 1 pkt 1 – 5 rozporządzenia MEN. Nie jest natomiast spełniona przesłanka określona w § 4 pkt 6 rozporządzenia, zgodnie z którym zezwolenie jest udzielane, jeżeli utworzenie szkoły w miejscowości wskazanej przez założyciela będzie sprzyjać poprawie warunków kształcenia, a także korzystnie uzupełniać sieć szkół publicznych w odpowiednio tej miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie.

Kurator ustalił, że w roku szkolnym 2023/2024 z edukacji w sieci przedszkoli publicznych korzysta: w Przedszkolu Miejskim w M. 149 dzieci (wolnych miejsc 52), Oddziale przedszkolnym w Szkole Podstawowej im. Wojska [...] w M. 49 dzieci (wolnych miejsc 3), a w Oddziale przedszkolnych w Szkole Podstawowej im. A. M. w W. 36 dzieci (wolnych miejsc 13). Tylko w M. w przedszkolach jest wolne obecnie 55 miejsc.

Kurator podkreślił, że przy rozważaniach kwestii czy istniejąca w Gminie M. sieć przedszkoli prowadzonych przez Gminę pozwala objąć opieką wszystkie dzieci, których rodzice deklarują chęć korzystania z oferty tych właśnie placówek analizą objęto nie tylko gminną sieć przedszkoli składającą się z Przedszkola Miejskiego w M., oddziałów przedszkolnych przy Szkole Podstawowej w M. oraz oddziałów przedszkolnych przy Szkole Podstawowej w W., ale także objęto nią istniejące na terenie Gminy inne przedszkola niż prowadzone przez Gminę, w szczególności niepubliczne przedszkole prowadzonego przez samą Skarżącą (gdzie uczęszcza ok. 62 dzieci) oraz Oddział przedszkolny w Niepublicznej Szkole Podstawowej w [...] (gdzie uczęszcza 18 dzieci). Analiza ta, poparta również analizą demogra?czną obejmującą m.in. lata 2017-2023 oraz prognozą na kolejne lata 2024 – 2026, wskazuje na postępujący spadek liczby dzieci w kolejnych latach. Nie jest zatem prognozowany wzrost liczby dzieci, a spadek liczby urodzeń i dzieci uprawnionych do korzystania z przedszkoli na terenie Gminy M., a tym samym zapewniona jest możliwość korzystania z wychowania przedszkolnego przez wszystkie zamieszkujące na jej obszarze dzieci.

Kurator, wskazując a dane demogra?cznych oraz pisma Burmistrza z [...] listopada 2023 r., [...], zwrócił uwagę, że w gminie nie jest przewidywane zwiększenie liczby dzieci korzystających z wychowania przedszkolnego, a już obecnie, w nowooddanym, nowoczesnym budynku Przedszkola Miejskiego w M. możliwe jest zwiększenie oddziałów, o ile zaistniałaby taka potrzeba w przyszłości.

Z pisma Burmistrza z [...] listopada 2023 r. [...] wynika, iż ogółem dzieci wymagających wychowania przedszkolnego zamieszkujących w gminie M. jest obecnie 312 (232 w placówkach publicznych i 80 w niepublicznych), w roku 2024/2025 w palcówkach publicznych prognozuje się uczestnictwo 258 dzieci, w roku 2025/2026 - 254 dzieci, a w 2026/2027 już tylko 249 dzieci. W kolejnych latach prognozowany jest zatem spadek liczby urodzeń dzieci. Potwierdza to ustalenie organu I instancji, iż obecnie oferowana ilość miejsc w istniejących na obszarze Gminy placówek wymienionych w art. 32 ust. 2 P.o. (publicznych i niepublicznych) jest wystarczająca i będzie wystarczająca w przyszłości, aby umożliwić wszystkim dzieciom z terenu gminy korzystanie z wychowania przedszkolnego. W. istniejących placówek (zarówno prowadzonych przez Gminę jak też przez inne osoby, publicznych i niepublicznych) pozwoli na wygospodarowanie miejsca dla wszystkich dzieci.

Odnośnie możliwości zaspokojenia potrzeb kształcenia specjalnego Kurator (wskazując na pisma Burmistrza [...] z [...] sierpnia 2023 r. [...] z [...] listopada 2023 r.) wskazał, że nowoczesna placówka, jaką jest Przedszkole Miejskie w M. jest bardzo dobrze przygotowana do kształcenia specjalnego dzieci z opinią o wczesnym wspomaganiu. Placówka prowadzi zajęcia korekcyjno-kompensacyjne, logopedyczne, terapeutyczne, socjoterapeutyczne oraz porady i konsultacje. W bieżącym roku szkolnym w Przedszkolu Miejskim w M. uruchomiono oddział integracyjny. Posiadająca kompetencje kadra nauczycielska realizuje zajęcia przeznaczone dla dzieci z zaburzeniami rozwojowymi prowadząc, m.in. terapię integracji sensorycznej, zajęcie rewalidacyjne, zajęcia z psychologiem i pedagogiem specjalnym. Budynek przedszkola posiada specjalistyczne wyposażenie niezbędne do realizacji prowadzonych zajęć i jest przystosowany do potrzeb dzieci niepełnosprawnych. Zapotrzebowanie na powyższego rodzaju kształcenie jest zatem w pełni realizowane.

Kurator wskazał, że w roku szkolnym 2023/2024 w Przedszkolu Miejskim w M. i oddziale przedszkolnym w Szkole Podstawowej w W. edukacja dzieci ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi obejmuje 16 dzieci, (w tym 7 dzieci z orzeczeniami o kształceniu specjalnym). Placówki te mają możliwość objęcia tego rodzaju kształceniem także większą liczbę dzieci, co wynika z posiadanego zaplecza technicznego, bazy lokalowej oraz posiadającej odpowiednie przygotowanie i kwali?kacje zawodowe kadry pedagogicznej.

Kurator ocenił także wyniki postępowania rekrutacyjnego do przedszkoli i stwierdził, że żadnego z dzieci nie pozostawiono bez zapewnienia opieki przedszkolnej. Z dokumentów postępowania rekrutacyjnego nie można wyprowadzić wniosku, że występuje brak dostatecznej liczby miejsc w przedszkolach publicznych na terenie Gminy. Liczba dzieci zakwali?kowanych w roku szkolnym 2022/2023 do przedszkoli wyniosła 326, zaś w roku szkolnym 2023/2024 - 312 dzieci. Gmina M. nie była zobowiązana w procesie rekrutacji wskazać miejsc w innych placówkach, gdyż nie było takiej konieczności. Należy zaznaczyć, że jednocześnie Gmina deklaruje, iż dysponuje dodatkowo wolnymi miejscami w roku szkolnym 2023/2024. Obecnie w przedszkolach oraz oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę jest 68 wolnych miejsc (stan na [...] listopada 2023 r)

Odnośnie okoliczności związanych z wyposażeniem przedszkola oraz jego działalnością Kurator zauważył, że z samego przedstawionego przez Skarżącą opisu nie wynika, że zmiana statusu prowadzonego przez nią przedszkola z niepublicznego na publiczne będzie sprzyjać poprawie warunków kształcenia w ramach sieci szkół publicznych, w szczególności w świetle określonego w art. 108 P.o. standardu zgodnie z którym przedszkole w zakresie realizacji zadań statutowych zapewnia dzieciom możliwość korzystania z: 1) pomieszczeń do nauczania, wychowania i opieki; 2) placu zabaw; 3) pomieszczeń sanitarno - higienicznych i szatni; 4) posiłków. Opis przedstawiany przez Skarżącą wskazuje wprawdzie na dobre warunki kształcenia w prowadzonym przez nią przedszkolu niepublicznym, ale z samego tego faktu nie wynika, że włączenie jej placówki do szkół publicznych spowoduje poprawę warunków kształcenia względem warunków już istniejących przedszkolach publicznych.

W rezultacie Kurator uznał, że założenie przez Skarżącą przedszkola publicznego nie będzie stanowiło korzystnego uzupełnienia sieci przedszkoli na terenie gminy. Istniejąca aktualna sieć publicznego przedszkola i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych na terenie gminy jest wystarczająca, stąd nie wymaga uzupełnienia o kolejne publiczne przedszkole i stanowi wystarczającą ofertę edukacyjną pod względem ilościowym i jakościowym.

Kurator powołując się na analizę zebranego materiału dowodowego, w oparciu o dokumentację z postępowania rekrutacyjnego na lata szkolne 2019/2020, 2020/2021, 2021/2022, 2022/2023 oraz 2023/2024 w zakresie wychowania przedszkolnego, stwierdził, że nie występuje brak dostatecznej liczby miejsc w przedszkolach publicznych na terenie Gminy M.. Gmina M. zapewnia miejsca wszystkim zgłoszonym w procesie rekrutacji, uprawnionym do korzystania z wychowania przedszkolnego a niezakwali?kowanym, po wskazaniu miejsc w innych placówkach publicznych, dysponowała jeszcze wolnymi miejscami W przedszkolach publicznych. Prognozuje się, że do końca 2026 r. w Przedszkolu Miejskim w M. nie zostaną zajęte wszystkie potencjalne miejsca przedszkolne w liczbie 200.

W roku szkolnym 2020/2021 liczba kandydatów przyjętych i kontynuujących naukę wyniosła odpowiednio: w Przedszkolu Miejskim w M. - 75, w Szkole Podstawowej w M. - 87, w Szkole Podstawowej w W. – 33; w roku szkolnym 2021/2022 wyniosła: w Przedszkolu Miejskim W M. - 119, w Szkole Podstawowej w M. - 73, w Szkole Podstawowej w W.

35, w roku szkolnym 2022/2023 wyniosła: w Przedszkolu Miejskim w M. - 140, w Szkole Podstawowej w M. - 53, w Szkole Podstawowej w W. - 36, w roku szkolnym 2022/2023 wyniosła: w Przedszkolu Miejskim w M. - 140, w Szkole Podstawowej w M. - 53, w Szkole Podstawowej w W. – 36; w roku szkolnym 2023/2024 wyniosła: w Przedszkolu Miejskim w M. - 149, w Szkole Podstawowej w M. - 39, w Szkole Podstawowej w W. - 36.

W latach szkolnych 2020-2023 nie było sytuacji, w której Burmistrz obowiązany był pisemnie wskazać inne przedszkole publiczne lub oddział przedszkolny w szkole podstawowej. W przedszkolu publicznym lub oddziałach przedszkolnych przy szkole podstawowej po przeprowadzaniu postepowania rekrutacyjnego liczba wolnych miejsc wyniosła:

- w roku szkolnym 2020/2021: w Przedszkolu Miejskim w M. - 0, w Szkole Podstawowej w M. - 13, w Szkole Podstawowej W W. - 17,

- w roku szkolnym 2021/2022: w Przedszkolu Miejskim w M. - 6, w Szkole Podstawowej w M. - 2, w Szkole Podstawowej W W. - 15,

- w roku szkolnym 2022/2023: w Przedszkolu Miejskim w M. - 60, w Szkole Podstawowej w M. - 22, w Szkole Podstawowej w W. - 14,

- w roku szkolnym 2022/2023: w Przedszkolu Miejskim w M. - 51, w Szkole Podstawowej w M. - 11, w Szkole Podstawowej W W. - 14. Łączna liczba wolnych miejsc w przedszkolu publicznym oraz w oddziałach przedszkolnych przy szkołach podstawowych, których organem prowadzącym jest Gmina M. w 2023 r. wyniosła 64.

Kurator ponadto ustalił, że grupy przedszkolne w Przedszkolu Publicznym w M. są tak łączone, żeby wiek rówieśników był tożsamy lub zbliżony. W oddziałach przedszkolnych Przedszkola Miejskiego w M. kształtuje się to w następujący sposób: oddział I - 23 dzieci - 3-latki (23), oddział II - 22 dzieci - 3-latki (3) i 4-latki (19), oddział III - 22 dzieci - 4-latki (11) i 5-latki (11), oddział IV - 21 dzieci - 5-latki (5) i 4-latki (16), oddział V - 21 dzieci - 5-latki (21), oddział VI - 18 dzieci - 5-latki (4) i 6-latki (13), oddział VII - 22 dzieci - 5-latki (10) i 6-latki (12).

Kurator podkreślił, że od [...] września 2021 r. funkcjonuje nowo powstałe Przedszkole Miejskie w M., które jest placówka nowoczesną i funkcjonalną. Budynek ma dwie kondygnacje o łącznej powierzchni 1588 m2. Na parterze znajduje się 8 sal dla dzieci oraz przestronny hol, który służy jako miejsce integracji społeczności przedszkolnej i organizacji uroczystości oraz przedstawień, imprez, spotkań dla dzieci. Przestrzeń komunikacji wykorzystuje się dodatkowo jako miejsce aktywności ruchowej i rekreacji, dzięki wyposażeniu w urządzenia rehabilitacyjne oraz wypoczynkowe. Każda z sal ma blisko 70 m2 powierzchni oraz osobne magazyny leżaków, toalety i umywalki przystosowane do wieku dzieci. Oprócz tego cztery sale mają także w łazienkach prysznic. Za budynkiem przedszkola znajduje się ogrodzony teren - podwórko przedszkolne, gdzie usytuowany jest nowoczesny plac zabaw, zarówno dla dzieci młodszych, jak i starszych. Placówka wyposażona została, m.in. w instalację klimatyzacyjną, sygnalizację przeciwpożarową oraz system sygnalizacji napadu i kontroli dostępu do obiektu, co uniemożliwia dostęp do przedszkola osobom niepowołanym. Zastosowane podczas realizacji obiektu materiały oraz wbudowane urządzenia stworzyły przyjazny mikroklimat odpowiedni dla alergików. Przedszkole Miejskie w M. to duża, perspektywiczna placówka, która może pomieścić 200 dzieci. Obecnie uczęszcza do niego 149 dzieci, zatem dysponuje jeszcze wolnymi miejscami dla dzieci.

Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Kurator stwierdził, że w przypadku gdy, jak w rozpatrywanej sprawie, ilość dotychczas oferowanych miejsc w przedszkolu publicznym oraz oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę jest wystarczająca, zbędne jest tworzenie dodatkowych miejsc, jako uzupełnienie istniejącej sieci przedszkoli i oddziałów przedszkolnych. Zatem w realiach rozpoznawanej sprawy nie został spełniony wymóg, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia.

W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kuratora z [...] grudnia 2023 r. B. S., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i 1c w zw. z art. 145 § 3 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej w skrócie "p.p.s.a."). wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji w całości i zezwolenie jej na założenie publicznego przedszkola pod nazwą Przedszkole Publiczne "M. A." z siedzibą w M. ul. [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie § 4 ust. 1 pkt 6 MEN poprzez błędną wykładnię powyższego przepisu, polegającą na powieleniu stanowiska Organu I instancji stwierdzającego, że publiczna placówka oświatowa, która miałaby być prowadzona przez Skarżącą nie będzie korzystnie uzupełniać już istniejącej sieci szkół publicznych utworzonych na terenie Gminy M. oraz poprawiać warunki kształcenia;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Organu l Instancji, w sytuacji gdy Organ nie rozważył w całości materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, a w konsekwencji błędnie przyjął, że publiczna placówka oświatowa, mająca być prowadzona przez Skarżącą nie będzie korzystnie uzupełniać już istniejącej sieci szkół publicznych utworzonych na terenie Gminy M., podczas gdy w rzeczywistości oferta edukacyjna prezentowana przez placówkę Skarżącej niewątpliwie podniosłaby standardy nauki i w istocie stanowiłaby korzystne uzupełnienie już istniejących szkół publicznych, które niejednokrotnie nie oferują zakresu zajęć, które miałyby być prowadzone w nowo założonej placówce oświatowej;

3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 153 p.p.s.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Organu I Instancji, w sytuacji gdy organ ponownie rozpoznając sprawę nie uwzględnił wszystkich wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W B., wyrażonych w wyroku z [...] lutego 2023 r. sygn. II SA/Bd 561/22.

Zdaniem Skarżącej organ jedynie pozornie próbował sprostać wytycznym Sądu zawartym w wyroku z [...] lutego 2023 r. przedstawiając m. in. prognozę demogra?czną w latach 2016 - 2022, czy też dokonując zestawienia dzieci korzystających z wychowania przedszkolnego na terenie Gminy M. w roku szkolnym 2022/2023. Zestawienie to zostało jednakże dokonane nie w zakresie miejscowości a całej gminy, co w świetle przepisu jest nieuzasadnione i wskazuje nieprawidłowe dane.

Dokonując natomiast analizy danych zgromadzonych przez Organ można dojść do wniosku, że Organ nie wyciągnął ze zgromadzonych danych prawidłowych wniosków, czym ponownie naruszył art. 7 i 77 § 1 k.p.a., gdyż ustalenia poczynione przez Organ nie odpowiadają okolicznościom faktycznym sprawy. Organy wskazały, że 330 dzieci w wieku przedszkolnym uczęszczało w roku szkolnym 2022/2023 do placówek oświatowych na terenie Gminy M.. Organ nie zważył, że do placówki niepublicznej prowadzonej przez Skarżącą uczęszczało 20 % wszystkich dzieci korzystających z wychowania przedszkolnego na terenie Gminy, co jednoznacznie wskazuje, jak chętnie placówka ta jest wybierana przez rodziców dzieci, ze względu na jakość świadczonych przez Skarżącą usług. Jest to placówka niepubliczna, zatem z uczęszczaniem do niej wiąże się obowiązek uiszczenia opłat, na co niektórzy rodzice nie mogą sobie pozwolić.

Skarżąca podniosła, że zamknięcie jej przedszkola spowodowałoby że 20 % dzieci nie miałoby miejsca w przedszkolu, a wówczas argument o zapewnieniu miejsc wszystkim chętnym odpadłaby i możliwe byłoby uzyskanie zezwolenia. Takie działalnie byłoby niekorzystne z punku wwiedzenia dobra ogółu mieszkańców, ale jak wskazuje postępowanie Organu, wydaje się rozwiązaniem jedynym wobec oporu władzy obojętnej na fakty.

Odnośnie błędnej wykładni § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia MEN Skarżąca wskazała, że głównym argumentem uzasadniającym odmowę wydania zezwolenia na założenie nowego przedszkola publicznego jest to, że utworzenie przedszkola publicznego w M. nie stanowi korzystnego uzupełnienia sieci przedszkoli w Gminie M., ponieważ w ocenie organu w Gminie funkcjonuje wystarczająca liczba placówek, która jest gotowa na przyjęcie wszystkich chętnych dzieci. Jednocześnie Organ nie wziął pod uwagę, że istniejące na terenie Gminy M. przedszkole publiczne jak i oddziały przedszkolne nie zapewniają takiej opieki i edukacji przedszkolnej dzieciom jaką zapewniłoby nowo utworzone przedszkole publiczne działające obecnie w formie przedszkola niepublicznego "M. A.", do którego w roku szkolnym 2022/2023 uczęszczało 67 dzieci, zatem 20 % dzieci korzystających z edukacji przedszkolnej na terenie Gminy. Tym samym, już choćby z tego względu wniosek winien być rozpoznany pozytywnie.

Skarżąca podniosła, że Kurator wskazał, iż w poprzednim roku szkolnym nie było takiej sytuacji, by Burmistrz musiał zwrócić się do innego przedszkola, położonego poza terenem Gminy M. o przyjęcie dziecka. W opinii Skarżącej powyższe świadczy o tym, że rodzice dzieci zamieszkałych na terenie Gminy M. nie są zainteresowani placówkami prowadzonymi przez Gminę M.. Rodzice nie zapisują dzieci do placówek samorządowych, ponieważ nie posiadają one atrakcyjnej oferty. Tym samym placówka, którą chciałaby założyć Skarżąca korzystnie wpłynęłaby na sieć przedszkoli na terenie Gminy M..

Skarżąca podniosła, że wprawdzie ustawodawca w Prawie oświatowym, w szczególności w art. 31 ust. 1, nie wskazał jednoznacznych wytycznych, jakie formy wychowania przedszkolnego są obowiązkowe na terenie gminy, a jakie nie, to należy przyjąć, iż zapewnienie wychowania przedszkolnego przez gminę, które jest zadaniem własnym gminy powinno być na jak najwyższym poziomie. W Przedszkolu Niepublicznym "M. A." funkcjonują niewielkie grupy dzieci, które obejmują rówieśników (wiek dzieci uczęszczających do grupy jest tożsamy), a grupy nie są łączone, z czym notorycznie można się spotkać w przedszkolu publicznym prowadzonym przez Gminę. Ważnym aspektem jest przestronność sal i nowoczesne wyposażenie, z uwydatnieniem dużego ogrodu, na którym usadowiony jest plac zabaw z bezpiecznym sprzętem. Skarżąca podkreśliła, że w jej przedszkolu jest wysoce wykwali?kowana kadra pedagogiczna, która sukcesywnie się rozwija i podnosi swoje umiejętności.

Skarżąca wskazała także na posiadane wyposażenie, pomoce dydaktyczne, częste i zaangażowane uczestnictwo jej Przedszkola w różnego rodzaju akcjach (np. uświadamiających czy charytatywnych) oraz posiadany gabinet terapii. Zdaniem Skarżącej funkcjonujące na terenie Gminy M. przedszkola publiczne oraz oddziały przedszkolne nie są w stanie zapewnić opieki dzieciom na poziomie takim, jaki jest w jej Przedszkolu. W szczególności zwróciła uwagę, że oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych nie muszą spełniać takich warunków jak przedszkole, co wpływa na komfort dzieci, a ponadto w oddziale przedszkolnym nie jest zapewniona opieka dla dzieci w takim samym rozmiarze godzinowym, jak w przedszkolach. Ponadto jej Przedszkole jest jedyną placówką, która ma dłuższe godziny otwarcia, co pozwoliłoby na komfort odbioru dzieci po pracy.

Skarżąca podniosła, że w ramach badania drugiej przesłanki tj. poprawy warunków kształcenia, organy nie uwzględniły, iż jakość świadczonych w jej przedszkolu usług jest najwyższa. Przedszkole przywiązuje również dużą uwagę do dbałości o sprawność fizyczną realizując program zajęć sportowo - rekreacyjnych. W przedszkolu kadra kładzie również nacisk na naukę języka obcego. Żadna z placówek publicznych funkcjonujących w Gminie nie jest w stanie zapewnić nawet części takich zajęć.

Skarżąca powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 maja 2002 r. sygn. akt. K 29/00 zgodnie z którym należy przyjąć, że zezwolenie na założenie szkoły publicznej nie ma charakteru uznaniowego, a organ administracji publicznej podejmując decyzję w przedmiocie zgody na założenie szkoły publicznej ma obowiązek wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy. Decyzja negatywna może zapaść tylko w przypadku, w którym okoliczności faktyczne w sposób bezsporny nie pozwalają na przyjęcie, ze utworzenie szkoły stanowi korzystne uzupełnienie sieci szkół w danym mieście, gminie, powiecie czy województwie. W niniejszej sprawie natomiast wszystkie okoliczności sprawy pozwalają stwierdzić, że utworzenie przez Skarżącą przedszkola publicznego na terenie Gminy M. będzie stanowiło korzystne uzupełnienie sieci szkół.

W odpowiedzi na skargę Kuratora wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Niezasadny jest zarzut błędnej wykładni § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia MEN. Należy zauważyć, że z treści uzasadnienia skargi nie wynika, na czym miałaby polegać owa błędna wykładnia (np. jaki element przepisu organ pomija lub źle rozumie). Nie jest przy tym przez Skarżącą kwestionowana wykładnia ww. przepisu przyjęta przez organ w ślad za stanowiskiem Sądu wyrażonym w wyroku z 14 lutego 2023 r. sygn. II SA/Bd 561/22 tj. że aby udzielić zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej konieczne jest łączne spełnienie dwóch tj. poprawa warunków kształcenia oraz korzystne uzupełnienie sieci szkół publicznych odpowiednio - w miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie. Z treści uzasadnienia skargi wynika natomiast, że Skarżąca nie tyle kwestionuje wykładnię ww. przepisu ile jego subsumcję tj. uznanie przez organ, że stan faktyczny sprawy nie pozwala stwierdzić aby którakolwiek z ww. przesłanek została spełniona. Są to zatem twierdzenia odpowiadające drugiemu z podnoszonych zarzutów tj. naruszeniu art. 7 i 77 k.p.a.

Taki charakter mają twierdzenia Skarżącej odnośnie braku funkcjonalności sieci publicznych przedszkoli w Gminie M. w przypadku jeżeli jej Przedszkole przestałoby działać. Skarżąca w tym względzie podkreśla, że do jej Przedszkola uczęszcza 67 dzieci, co stanowi 20 % wszystkich dzieci w wieku przedszkolnym w Gminie. Jednakże należy zwrócić uwagę, że jak ustalił organ w roku szkolnym 2023/2024 w samej M. jest 55 wolnych miejsc w przedszkolach (52 w Przedszkolu Miejskim oraz 3 w oddziale przedszkolnym w Szkole Podstawowej w M.), a dodatkowo 13 wolnych miejsc w oddziale przedszkolnym w Szkole Podstawowej w W.. Razem daje to 68 wolnych miejsc, a więc więcej niż miejsc w Przedszkolu Skarżącej. Ten argument Skarżącej nie przesądza zatem o tym, że włączenie Przedszkola Skarżącej do sieci przedszkoli publicznych w Gminie korzystnie uzupełni tą sieć.

Powyższy charakter mają również twierdzenia Skarżącej o lepszym wyposażeniu, większym zakresie zajęć czy wyższych standardach nauki. Wbrew twierdzeniom Skarżącej zasadne jest stanowisko Kuratora, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie pozwala na ocenę, że zachodzą w tym zakresie takie różnice pomiędzy jej Przedszkolem a przedszkolami wchodzącymi w skład sieci przedszkoli publicznych w gminie, że po włączeniu jej Przedszkola do sieci przedszkoli publicznych dojdzie do poprawy warunków kształcenia czy korzystnego uzupełnienia sieci przedszkoli. Kurator w tym zakresie dokonuje porównania Przedszkola Skarżącej przede wszystkim z nowym Przedszkolem Miejskim w M.. Jest to uzasadnione, zważywszy że obie placówki są w tej samej miejscowości. Co więcej pojemność Przedszkola Miejskiego (201 miejsc) pozwala na przebywanie w nim wszystkich dzieci z M., których rodzice w roku szkolnym 2023/2024 wybrali przedszkola w tej miejscowości z sieci publicznej (uwzględniwszy, że w tym roku szkolnym w Przedszkolu Miejskim jest 149 dzieci, a w oddziale przedszkolnym przy Szkole Podstawowej w M. 49 dzieci). Nawet zatem gdyby wszyscy rodzice, którzy swoje dzieci umieścili w oddziale przedszkolnym w Szkole Podstawowej w M. mimo gorszych (jak twierdzi Skarżąca) warunków w nim panujących, dokonali wyboru Przedszkola Miejskiego w M., to wszystkie przebywające tam dzieci miałby do dyspozycji, jako wskazuje organ, 8 sal po 70 m2 tj. po 25 osób w sali (Skarżąca wskazuje, że dysponuje 3 salami na 67 dzieci czyli minimum 22 osoby w sali). Ze znajdujących się w aktach fotografii przedstawiających obie placówki wynika, że obie dysponują dużym terenem zewnętrznym, pomieszczeniami sanitarno-higienicznymi, szatniami i mają porównywalne wyposażenie w pomoce dydaktyczne. Skarżąca poza ogólnymi opisami nie wskazuje na czym miałby polegać istotne różnice, których nie dostrzegł organ, a które mogłyby wpłynąć na ocenę spełnienia przesłanek z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia MEN w powyżej opisywanym zakresie.

Twierdzenia Skarżącej wskazującej na praktykę tworzenia "niewielkich grup dzieci" obejmujących rówieśników organ zestawia z opisem grup przedszkolnych w Przedszkolu Miejskim, z którego wynika, że grupy te liczą 18 – 22 dzieci w tym samym wieku (3-latki w oddziale I) lub z sąsiednich roczników (3 – latki i 4 – latki, 4 - latki i 5 - latki itd.). Należy zauważyć, że Skarżąca nie podaje, ile dzieci liczą w praktyce mają grupy tworzone w jej Przedszkolu, jeżeli jednak każda grupa obejmuje odrębny rocznik spośród czterech roczników (3, 4, 5 i 6 - latków), to uwzględniwszy ilość dzieci w Przedszkolu Skarżącej grupy winny mieć podobną wielkość (16 – 17 osób) jak w Przedszkolu Miejskim.

Odnośnie standardów nauki należy zauważyć, że w aktach sprawy znajdują się zestawienia kadry pedagogicznej w poszczególnych placówkach prowadzonych przez Gminę M. należących do sieci przedszkoli publicznych (np. wykaz kadry pedagogicznej w Przedszkolu Miejskim w M. k. 1145 – 1149), z których wynika, że kwalifikacje zawodowe nauczycieli obejmują nie tylko ukończone studia magisterskie na kierunkach pedagogika - wychowanie przedszkolne ale także studia podyplomowe w zakresie oligofrenopedagogiki, pedagogiki rewalidacyjnej, logopedii szkolnej (terapia dzieci z zaburzeniami komunikacji językowej) czy ukończenia kursów kwalifikacyjnych w ww. zakresie, jak też ukończenie studiów na kierunku filologia w zakresie filologia germańska specjalność nauczyciel oraz ukończenie nauczycielskiego kolegium języków obcych w specjalności język angielski. Skarżąca przy wniosku o udzielenie zezwolenia na założenie przedszkola publicznego przedstawiła wykaz kadry pedagogicznej w którym wskazano, że nauczyciele posiadają wykształcenie w zakresie pedagogiki przedszkolnej, wczesnoszkolnej i logopedii. W toku postępowania Skarżąca wskazała także na uczestnictwo nauczycieli jej Przedszkola w szkoleniach, konferencjach oraz w studiach podyplomowych. Samo jednak zestawienie wykazu kadry pedagogicznej i jej wykształcenia w Przedszkolu Skarżącej i jej twierdzeń odnośnie poziomu wykształcenia kadry pedagogicznej jej Przedszkola z zebranymi w aktach sprawy informacjami odnośnie poziomu wykształcenia kadry nauczycielskiej przedszkoli wchodzących w skład sieci przedszkoli publicznych w Gminie M. nie wskazuje, aby występowały w tym zakresie różnice jakościowe, w szczególności nie wskazuje na znacząco wyższą jakość wykształcenia kadry pedagogicznej w Przedszkolu Skarżącej. Brak jest także jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, że kadra pedagogiczna w Przedszkolu Skarżącej, niezależnie od poziomu jej wykształcenia, posiadała większe umiejętności rzutujące na jakość pracy i opieki nad dziećmi. Nie można zatem uznać, że tym zakresie Organ dokonał błędnej oceny spełnienia przesłanek z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia MEN.

Należy zauważyć, że w zaskarżonej decyzji Kurator przeanalizował także możliwość zapewnienia wychowania przedszkolnego dla dzieci posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego ustalając, że taka możliwość jest już zapewniona w placówkach istniejącej sieci przedszkoli publicznych m.in. poprzez prowadzenie zajęć korekcyjno – kompensacyjnych, logopedycznych, terapeutycznych, socjoterapeutycznych (co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy – por. k. 1143 – 1144) oraz utworzenie oddziału integracyjnego. W tym zatem zakresie nie można mówić o różnicy na korzyść Przedszkola Skarżącej odnośnie poprawy warunków kształcenia.

Kurator zastosował się przy tym do wytycznych Sądu z wyroku z [...] lutego 2023 r. poprzez uwzględnienie w dokonywanej ocenie prognozy demograficznej.

Organ ustalił, że obecnie ogółem dzieci wymagających wychowania przedszkolnego zamieszkujących w gminie M. jest 312. Prognoza demograficzna oparta na informacjach zgromadzonych w aktach sprawy (obejmujących liczbę urodzonych dzieci, które w przyszłości będą podlegały wychowaniu przedszkolnemu) wskazuje, że w kolejnych latach szkolnych liczba dzieci, dla których trzeba będzie zapewnić miejsca w placówkach przedszkolnych, będzie spadać i w roku szkolnym 2026/2027 zmniejszy się do 249 dzieci w całe gminie. Tymczasem już teraz w samej M. w sieci przedszkoli publicznych zapewnione są 253 miejsca tj. 201 w Przedszkolu Miejskim (149 obecnie wykorzystywanych i 52 wolne miejsca) oraz 52 w oddziale przedszkolnym w Szkole Podstawowej w M. (49 wykorzystywanych i 3 wolne miejsca), a należy mieć na uwadze, że istnieją także miejsca w oddziale przedszkolnym w Szkole Podstawowej w W. (49 miejsc).

W świetle materiału dowodowego zgromadzonego przez Organ należy wobec tego stwierdzić, że słuszne jest twierdzenie, iż ani obecnie ani w dającej się przewidzieć przyszłości miejsca w Przedszkolu Skarżącej nie są niezbędne do tego, aby sieć przedszkoli publicznych w Gminie M. dysponowała miejscami dla wszystkich dzieci w wieku przedszkolnym. Tym samym nie jest zatem spełniona przesłanka korzystnego uzupełnienia (przez Przedszkole Skarżącej) sieci przedszkoli publicznych. Brak także dowodów pozwalający organowi stwierdzić, że włącznie Przedszkola Skarżącej do sieci przedszkoli publicznych (poprzez zezwolenie Skarżącej na założenie przedszkola publicznego) będzie sprzyjać poprawie warunków kształcenia.

Powyższe prowadzi do wniosku, że w oparciu zgromadzony materiał dowodowy Kurator bez uchybienia standardom art. 7 i 77 k.p.a. doszedł do wniosku, że nie są spełnienie przesłanki z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia MEN warunkujące udzielenie Skarżącej zezwolenia na założenie przedszkola publicznego.

Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.