Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, Protokolant: referent Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi O. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta St. Warszawy z dnia 28 maja 2009 r. nr LVI/1669/2009 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w stosunku do działek o nr ew. [...],[...]z obrębu [...] położonych w Warszawie; II. zasądza od Prezydenta Miasta St. Warszawy na rzecz O. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

O. Sp. z o.o. złożyła skargę na uchwałę Rady m.st. Warszawy z 28 maja 2009r. Nr LVI/1669/2009 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy O. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 7 kwietnia 2009 r., nr 104, poz. 2969 - dalej plan) w zakresie działek nr ew. [...], [...] obr. [...], ujętych w jednostce [...] zarzucając naruszenie:

art. 2 Konstytucji w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wobec braku przesłanek ograniczenia korzystania z nieruchomości wyłącznie na cele przemysłowe lub usługi, w tym poprzez brak interesu publicznego lub prywatnego przemawiającego za takim ograniczeniem, co istotnie narusza zasady sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778, ze zm. - dalej u.p.z.p.),

art. 21 ust. 1 Konstytucji RP zw. z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie władania nieruchomością i postawienie w gorszej pozycji od właścicieli i użytkowników wieczystych innych nieruchomości, dla których plan przewiduje alternatywne wykorzystanie gruntu, co istotnie narusza zasady sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.,

art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez naruszenie postanowień Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy - uchwała Rady m. st. Warszawy z 10 października 2006 r. nr LXXXI 1/2746/2006 (dalej studium) poprzez uchwalenie planu niezgodnego ze studium, co istotnie narusza zasady sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności planu w tej części i zasądzenie kosztów postępowania.

Podniosła m.in., że 7 lipca 2021 (akt not. Rep. [...]) nabyła prawo użytkowania wieczystego ww. działek i prawo własności budynku.

Planowała inwestycję mieszkaniową wielorodzinną - przedsięwzięcie deweloperskie w rozumieniu art. 5 pkt 7 ustawy o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego oraz deweloperskim funduszu gwarancyjnym z 20 maja 2021 r. (Dz.U. 2 2021 r. poz. 1177). Jednak' plan przewiduje obecnie na terenie P/U - przemysł lub usługi, mimo że studium w strefie "Ml,30" - wskazuje "tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej". Nie ma więc możliwości zrealizowania inwestycji.

W ocenie spółki brak jest argumentów przemawiających za funkcją produkcyjno-usługową pomimo, że na wielu sąsiednich terenach D. przewiduje MW/U - zabudowę mieszkaniową wielorodzinną/usługi, nie przewidując funkcji wyłącznie produkcyjnej/usługowej. Obecne przeznaczenie nieruchomości może być uciążliwe dla sąsiednich terenów.

Następnie strona przedstawiła stanowisko odnośnie naruszenia art. 21 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP wobeJ wprowadzenia ograniczeń naruszających prawo własności uniemożliwiających wykorzystanie nieruchomości na inny cel. Wskazała, że nie może zmienić sposobu korzystania ani zbyć nieruchomości, gdyż zapis zawęził nabywców i postawił w gorszej sytuacji niż właścicieli lub użytkowników wieczystych innych nieruchomości.

Skarżąca wskazała, że wykonała analizę specjalistyczną przeznaczenia i uwarunkowań ww. nieruchomości i nieruchomości sąsiedniej, leżącej na terenie 74 MW(U). Z analizy wynika, że parametry zagospodarowania obu terenów są takie same - co do intensywności zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, potencjalnych uciążliwości. Różnica polega tylko na tym, że na tej nieruchomości przewidziano zabudowę wielorodzinną z dopuszczalnymi usługami. Zrealizowano na niej już osiedle wielorodzinne.

W ocenie strony, zapisy planu są efektem długiej działalności spółdzielczych zakładów mleczarskich. Aktualnie nieruchomość nie leży w strefie podmiejskiej, w której zwykle lokuje się taki przemysł, lecz w strefie intensywnej zabudowy mieszkaniowej, zgodnie ze studium. Dotychczasowy sposób zagospodarowania nie może więc przemawiać za ograniczeniem jej przeznaczenia.

Nadto, naruszono art. 20 ust. 1 .u.p.z.p., skoro plan jest sprzeczny ze studium w opisanym zakresie. Jest to istotne naruszenie zasad i trybu jego sporządzania, co skutkuje nieważnością zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.. Strona wskazała, na wyroki WSA z 20.10.2017r. sygn. akt IV SA/Wa 1726/17 i NSA z 19.02.2019r. sygn. akt II OSK 370/18, kontrolujące ww. plan w tej samej części, co do działek nr [...], [...], [...], które z nieruchomością skarżącej, przed podziałem, były całością. WSA uwzględnił zarzuty skargi (tożsame z zarzutami tej skargi).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając m.in., że studium nie określa przeznaczeń terenu, tylko kierunki zmian w strukturze przestrzennej i wskaźniki zagospodarowania. Wydzielenia terenowe w studium są zatem orientacyjnie, jako wytyczne do planów. Założeniem studium jest równoważenie funkcji na obszarze miasta i tworzenie wielofunkcjonalnych struktur przestrzennych (Rozdz. XIV pkt 2). W wydzieleniu obok funkcji dominującej powinny znaleźć się też inne funkcje, nie tylko towarzyszące zwyczajowo zabudowie mieszkaniowej, ale i tworzące miejsca pracy. Przyjęta w studium wielofunkcyjność terenów oprócz zapewnienia mieszkańcom łatwego dostępu do usług i miejsc pracy, ogranicza czas dojazdu i poprawia jakość powietrza. Zgodnie z tą zasadą w przypadku zabudowy mieszkaniowej w przeważającym stopniu wielorodzinnej - obok funkcji mieszkaniowych i usługowych powinny znaleźć się też inne funkcje usługowe - 40 % całego wydzielenia. Rada wymieniła usługi, które studium przewiduje. Zaznaczyła, że o przeznaczeniu plan rozstrzyga na podstawie katalogu funkcji dominujących i dopuszczonych w oparciu o analizy szczegółowe. W kategorii Ml mogą się zatem znaleźć działki na cele publiczne, drogi, zieleń, usługi. Studium wskazuje funkcje mogące występować łącznie lub rozdzielnie, co nie oznacza, że wszystkie funkcje będą mogły być zlokalizowane na każdej z działek w danym obszarze. Studium nie można odczytywać tak, że na każdej działce należy lokalizować funkcję mieszkaniową, co nie budzi wątpliwości w orzecznictwie. Należy więc dążyć do podanych wskaźników, a nie realizować je bezpośrednio.

Wskazała, że w czasie sporządzania planu, na terenie [...] funkcjonował z- d produkcyjny. W 2009 r. poprzednik prawny skarżącej był największym producentem wyrobów mleczarskich w Polsce. W 2015 r. przeniósł produkcję do B.

Rada zaznaczyła, że ani skarżąca, ani jej poprzednicy prawni, nie składali uwag do projektu planu. Dlatego usankcjonowano stan istniejący. Zgłaszanie wniosków i uwag do planu ma zasadnicze znaczenie w procedurze sporządzania planu (wyroki NSA II OSK 2383/17, WSA w W-wie. IV SA/Wa 926/20)

Kolejnym z powodów niedopuszczenia na terenie [...] zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej było jego otoczenie z dwóch stron cmentarzami, które nie są dobrym sąsiedztwem. Ponadto, od południa teren ten sąsiad jje z obszarem ujętym w uchwale nr XCIV/2420/2014 Rady m.st. Warszawy z 6 listopada 2014 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Cmentarza [...] (plan przyjęto w 2018r. uchwałą Rady m.st. W-wy nr LXVII/1855/2018 z 24 maja 2018 r). Celem planu jest umożliwienie realizacji pawilonu Izby Pamięci.

Organ wskazał, że to od skarżącej zależy jaką działalność będzie prowadziła. Dla produkcji lub usług sąsiedztwo cmentarzy nie jest tak uciążliwe.

Porównywanie nieruchomości strony z sąsiednimi, nie było na etapie uchwalania planu celowe. Ten obszar cechowała duża liczba zdekapitalizowanych zakładów przemysłowych od dawna nieprowadzących działalności.

Rada podkreśliła, że skarżąca nabyła działki 7 lipca 2021 r. czyli po wejściu w życie planu. W orzecznictwie wskazuje się, że w takiej sytuacji nabywca jest związany zastanym stanem prawnym. Podkreśla się, że jeżeli w dacie wejścia w życie planu skarżący nie był właścicielem nieruchomości, to uchwała nie mogła naruszyć jego prawa własności, które wówczas jeszcze nie istniało (NSA z 13 maja 2009 r., II OSK 1715/08). Skarżąca nabyła nieruchomość jako spółka deweloperska. Korzystanie i rozporządzanie prawem do nieruchomości jest więc możliwe.

Zaznaczyła, że w przypadku kwestionowania planu uwzględnienie skargi nastąpi, gdy naruszenie przekroczy granice tzw. władztwa planistycznego. Podjęcie zatem uchwały nawet z naruszeniem interesów skarżącej, ale w cranicach tego władztwa, nie doprowadzi do uwzględnienia skargi (vide Z, Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", C.H. Beck Warszawa 2006, s. 197-198).

Według organu, skarga oparta jest na niezgodnym z przepisami rozumieniu prawa własności, jako prawa nieograniczonego i błędnym rozumieniu przepisów planowania zagospodarowania przestrzennego. Prawo własności doznaje ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Na możliwość wprowadzenia w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też art. 140 k.c. Nie można więc uznać, aby o uwzględnianiu w każdym przypadku żądań właściciela przesądzał np. art. 1 ust. 2 pkt 6 lub 7 u.p.z.p. W art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wymieniono przykładowy katalog wartości, które powinny być uwzględnione w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Są to: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe; wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych czy potrzeby interesu publicznego. Wymogi w zaskarżonym planie w zakresie ww. dziatek zostały spełnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone w art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - dalej p.p.s.a.) obejmują kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola ta dotyczy skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodńie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 1 pkt 5 p.p.s.a. stwierdza jego nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności.

Zaskarżona uchwała została podjęta 28 maja 2009 r., a więc procedurę jej zaskarżenia reguluje art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r, (art. 17 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych - Dz.U. z 2017r. poz. 935). Przed wniesieniem skargi wymagane było wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, które skarżąca złożyła (data wpływu do organu 19maja2022r.

Dokonując oceny interesu prawnego skarżącej do złożenia niniejszej skargi wskazać należy, że stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. W przepisie tym legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego, co oznacza, że przysługuje ona nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony rozstrzygnięciem. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi zatem wykazać związek między zaskarżoną uchwałą a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także wykazać, że ze względu na istnienie tego związku uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny (por. wyrok NSA z 14 lutego 2019 r. II OSK 64/17). W okolicznościach tej sprawy zaznaczyć trzeba ponadto, że o naruszeniu interesu prawnego rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego (zwykle ograniczenie bądź pozbawienie uprawnień hb nałożonych obowiązków). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że skarga wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 u.g.n. nie ma charakteru actio popularis. Do jej wniesienia nie uprawnia zatem sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały. Niezbędne jest wykazanie przez stronę, że wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej interes chroniony konkretnym przepiseJn prawa, bądź ukształtowany aktem stosowania prawa np. decyzją administracyjną (por. wyrok NSA z 23 września 2021 r. sygn. II OSK 1399/21- CBOSA).

Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, skarżąca jest bowiem właścicielem działek nr ew. [...], [...] obr. [...], ujętych w jednostce [...], na których planowała realizację inwestycji mieszkaniowej wielorodzinnej - przedsięwzięcie deweloperskie w rozumieniu art. 5 pkt 7 ustawy o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego oraz deweloperskim funduszu gwarancyjnym. Interes prawny skarżącej został zatem naruszony.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi podkreślić trzeba, że w świetle art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania

przestrzennego, należy do zadań własnych, gminy. Przyznanie gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu nie przeczy konieczności przyjmowania optymalnych rozwiązań. W tych czynnościach gmina jest zobligowana do uwzględniania przepisów prawa w ramach zasady wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. Władztwo planistyczne gminy nie jest więc nieograniczone, a jego ramy wyznaczają konstytucyjnie chronione prawa, w tym prawo własności. Skoro rada gminy może ingerować w to prawo, to ingerencja ta musi uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerując w prawo własności organy planistyczne gminy muszą wskazać, jakie wartości są tak istotne, ważne społecznie, aby uzasadniały ograniczenie prawa własności podmiotu prywatnego. Wkroczenie w sferę własności musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09).

Zachowanie zasady proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego i nie stanowi jego nadużycia, tj., że gmina wprowadziła tylko konieczne ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności, proporcjonalnie do dyktowanych interesem publicznym potrzeb ingerencji w sferę praw i wolności (por. wyrok NSA z 22 listopada 2017 r. II OSK 15/17). Niezbędne jest więc takie wyważenie ww. interesów, aby z jednej strony zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, z drugiej w jak najmniejszym stopniu naruszyć prawa właścicieli nieruchomości objętych planem (tak też Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu -Terazzi S.r.l. p-ko Włochom, skarga nr 27265/95, § 85, 17 października 2002, i Elia S.r.l. p-ko Włochom, skarga nr 37710/97, § 77, ECHR 2001-IX; wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r., II OSK 1410/16).

Skarżąca zakwestionowała zgodność przeznaczenia działek [...], [...] obr. [...] na terenie o symbolu [...] w planie z uchwałą Rady m.st. Warszawy z 10 października 2006 r. nr LXXXII/2746/2006 w sprawie Studium uwarunkowań i

kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta stołecznego Warszawy.

Podkreślić zatem należy, że w dacie uchwalenia kontrolowanej uchwały art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wskazywał, że plan miejscowy uchwalała rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Na mocy ustawy z 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2010 r. Nr 130, poz. 871) od 21 października 20' 0 r. przepis ten brzmi, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu braku naruszenia przez ten plan treści studium.

Oznacza to, że Rada m.st. Warszawy miała obowiązek badania zgodności pomiędzy treścią planu a treścią studium, co znajduje również potwierdzenie w art.

15 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym organ wykonawczy gminy sporządza projekt planu miejscowego zgodnie z zapisami studium i art. 9 ust. 4 u.p.z.p. wskazującym, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że zgodność pomiędzy treścią studium a treścią planu miejscowego powinna być kontynuacją zasad zagospodarowania terenu ustalanych w sposób ogólny w studium, które podlegają sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma doprecyzować te zasady, ale tak, żeby ich nie zmienić lub zmodyfikować (por. wyroki NSA: z 24 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1429/17, LEX nr 2451196 z 5 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 1251/17, LEX nr 2345607; z 12 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 66/13, LEX nr 1519416).

W świetle powyższych rozważań wskazać należy, że studium na trenie o symbolu [...] przewidywało przeznaczenie M1.30, to jest tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, na której ustala się jako priorytet lokalizowanie funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej. Studium dopuszczało jedynie w jednostce M1 funkcję usługową, ale do 40% powierzchni zabudowy na terenie. Natomiast plan na tym terenie jako podstawowe przeznaczenie wskazał przemysł lub usługi (§ 98). Oczywiste jest zatem, że nie ma zgodności pomiędzy studium a planem w tym zakresie.

Niezależnie zauważyć trzeba, że na terenie [...] plan przewiduje minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej 30 %, a więc pozostała część tego terenu mogłaby być zabudowana usługowo do 70 %. Zgodnie zaś ze studium na obszarze M1 funkcja usługowa nie powinna przekraczać 40 % powierzchni zabudowy. Powyższe również świadczy o brak zgodności § 98 planu ze studium.

Zasadne okazały się zatem zarzuty skargi i stanowisko zawarte w jej uzasadnieniu.

Sądowa kontrola planu miejscowego dokonywana jest na mocy art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Z podanych przyczyn bez wpływu na wynik sprawy pozostawała argumentacja organu wskazująca na brak udziału skarżącej w procedurze uchwalania planu, zważywszy przy tym, że spółka nabyła nieruchomość w dniu 7 lipca 2021 r., uprzednie wykorzystywanie nieruchomości przez z-d mleczarski, czy otoczenie tego terenu z dwóch stron cmentarzami.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku, a o kosztach postępowania sądowego na mocy art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.

-----------------------

#