II SA/Ol 172/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-04-12	
Data wpływu	2022-02-16	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Adam Matuszak
Marzenna Glabas /przewodniczący sprawozdawca/
Tadeusz Lipiński	
Symbol z opisem	6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II OSK 1491/22	
Skarżony organ	Inspektor Sanitarny	
Treść wyniku	Uchylono postanowienie I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 741; art. 53 ust. 5, art. 60 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 195; art. 3 pkt 1a; Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 1947; art. 5  ust. 3 pkt 1, art. 6 ust. 1; Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych t.j.
Dz.U. 1959 nr 52 poz 315; § 3 ust. 1; Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są  odpowiednie na cmentarze.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi E. S. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...]; II. zasądza od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
W dniu 20 sierpnia 2021 r. Wójt Gminy zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (dalej jako: "organ I instancji") z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, na działkach nr ew. [...] obręb geodezyjny S. Wójt wyjaśnił, że teren inwestycji położony jest w odległości od 3 do 53 m od zamkniętego cmentarza, na którym ostatni pochówek miał miejsce 65 lat temu. Najbliżej położone od cmentarza budynki mieszkalne znajdują się w odległości: 38 m od strony północnej, 35 m od strony zachodniej, 33 m od strony południowej, 42 m od strony wschodniej. W sąsiedztwie inwestycji znajduje się uzbrojenie w sieć wodociągową oraz w sieć kanalizacji sanitarnej. Zgodnie z pkt 6 projektu decyzji nakazuje się podłączenie inwestycji do tych sieci.

Postanowieniem z dnia [...] r. organ I instancji uzgodnił projekt decyzji pod warunkiem posadowienia zabudowy mieszkaniowej w odległości minimum 50 m od granicy istniejącego cmentarza.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła wnioskodawczyni – E. S. (dalej jako: "skarżąca"), reprezentowana przez adwokata. Wydanemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy o cmentarzach poprzez jego niezastosowanie. Podniosła, że w myśl tego przepisu upływ 40 lat od daty ostatniego pochówku jest przesłanką do ustania wywierania negatywnego skutku sanitarnego przez cmentarz, co powoduje, że nie zachodzi potrzeba zachowania 50-metrowej odległości zabudowy od granicy nieczynnego cmentarza. Skarżąca wskazała, że na mocy uchwały Rady Gminy z dnia [...] r. nr [...] cmentarz został definitywnie zamknięty. Ostatni pochówek miał miejsce ponad 65 lat temu. Tym samym dyspozycja zawarta w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, nie zostanie naruszona.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia, postanowieniem z [...] r.

nr [...]Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej jako: "organ II instancji") uchylił zaskarżone postanowienie i odmówił uzgodnienia projektu decyzji.

Wyjaśnił, że obowiązujące wymagania dotyczące minimalnych odległości zabudowań o funkcji mieszkalnej od cmentarzy określa § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315), zgodnie

z którym "odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych (...) powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren

w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową

i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone". Rozporządzenie

to zostało wydane na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r.

o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1947, dalej jako: "ustawa

o cmentarzach"), z którego wynika obowiązek określenia (w drodze rozporządzenia) "pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych". Organ II instancji wskazał, że na terenie działek nr [...], których dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy, nie ma fizycznej możliwości posadowienia dwóch budynków mieszkalnych w odległości minimum 50 m od istniejącego cmentarza na działce nr [...]. Jest to bowiem pas terenu położony w odległości od 50 m do 53 m od cmentarza. Zatem warunek określony przez organ I instancji jest niewykonalny, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu organ II instancji wskazał, że bazują one na wybiórczej interpretacji przepisów. Zauważył, że art. 6 ust. 1 ustawy

o cmentarzach nie reguluje kwestii zagospodarowania terenów w sąsiedztwie zamkniętego cmentarza, tj. położonych poza terenem cmentarza, lecz ustanawia podstawowe zasady dotyczące możliwości użycia terenu cmentarnego na inny cel. Organ II instancji wskazał, że stosownie do art. 6 ust. 7 ustawy o cmentarzach, przy zmianie przeznaczenia terenu cmentarnego szczątki zwłok znajdujące się na tym terenie powinny być przeniesione na inny cmentarz. Zatem, w oparciu o przepisy ustawy, za przesłankę do stwierdzenia braku wywierania negatywnego wpływu cmentarza (po jego zamknięciu) na stan sanitarny terenu należy uważać nie tylko zakończenie okresu 40 lat, jakie upłynęły od dnia ostatniego pochówku, ale również fakt, że na terenie tym nie znajdują się już szczątki zwłok. Jest to oczywiste, bowiem to właśnie pochowane w ziemi zwłoki ludzkie (szczątki zwłok) są źródłem zagrożeń sanitarnych, tj. źródłem szkodliwych substancji powstających w wyniku rozkładu tych zwłok, które powodują skażenie środowiska gruntowo-wodnego - zarówno

w granicach cmentarza, jak i na terenach w jego otoczeniu. Okres, jaki musi upłynąć do zakończenia procesu rozkładu zwłok, zależny jest od chemizmu podłoża gruntowego, na którym znajduje się cmentarz, a w szczególności jego odczynu, wyrażonego zawartością węglanu wapnia. Występujące w rejonie cmentarza (tzn. również w jego sąsiedztwie) parametry hydrogeologiczne - takie jak przepuszczalność gruntu, głębokość i kierunek nachylenia zwierciadła wód podziemnych, prędkość przepływu wód podziemnych - mają wpływ na to, w jaki sposób zanieczyszczenia te rozprzestrzeniają się w środowisku. Jednak nawet po ustaniu procesu rozkładu zwłok i migracji substancji (co może trwać przez wiele lat po dokonaniu ostatnich pochówków) w otoczeniu terenu cmentarnego utrzymuje się na pewnym poziomie zawartość zanieczyszczeń spowodowanych przez dany cmentarz. Organ II instancji podkreślił, że w stanie faktycznym sprawy co prawda cmentarz został zamknięty oraz upłynęło ponad 40 lat od dnia ostatniego pochówku, jednakże istotne jest to, że cmentarz ten nadal znajduje się w tym samym miejscu (tzn. szczątki zwłok nie zostały przeniesione na inny cmentarz). Wskazał, że § 3 ust. 1 cytowanego rozporządzenia nie wprowadza dla różnych rodzajów cmentarzy (czynnych, bądź zamkniętych) odmiennych wymagań dotyczących minimalnej odległości od zabudowań, bądź od ujęć wody. Wymagania te należy zatem odnosić zarówno do cmentarzy funkcjonujących, na których wciąż dokonywane są pochówki, jak i do cmentarzy zamkniętych, na których pochówki nie są już przeprowadzane, nawet od wielu lat. Również czas, jaki upłynął od ostatniego pochówku, nie ma znaczenia dla oceny spełnienia (niespełnienia) powyższego przepisu, a w konsekwencji dla możliwości uzgodnienia, bądź odmowy uzgodnienia warunków zabudowy. Ustawodawca przyjmuje a priori powyższą normę odległości jako czynnik bezpieczeństwa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżąca wniosła o wnikliwe rozpatrzenie sprawy i pozytywną decyzję. Podkreśliła, że cmentarz jest zamknięty, a od 65 lat nie dokonano na nim żadnych pochówków. W sąsiedztwie terenu inwestycji znajduje się sieć wodociągowa i kanalizacji sanitarnej. W odległości mniejszej niż wskazana znajdują się nowo wybudowane domy. Wyraziła niezrozumienie dlaczego

w tych przypadkach Sanepid wyraził zgodę, nie widząc zagrożenia w związku z zabudową w odległości 33 metrów od cmentarza. Zdaniem skarżącej cytowane przepisy są przestarzałe i nijak mają się do obecnych realiów, zwłaszcza jeżeli chodzi o cmentarze nieczynne od dziesiątek lat. Skarżąca oświadczyła, że została przygotowana ustawa, która będzie zezwalała na budowę domów co najmniej 35 m od cmentarza, a nawet 10 m.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo podniósł,

że nie jest w posiadaniu dokumentów, które pozwalałyby zweryfikować informację

o zajęciu przez PPIS pozytywnego stanowiska w odniesieniu do innego budynku, położonego w odległości 33 m od granicy cmentarza. Jednak kwestia zlokalizowania innego budynku względem cmentarza jest poza zakresem przedmiotowej sprawy i w związku z tym nie ma wpływu na sposób rozstrzygnięcia uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla budynków mieszkalnych na działkach nr [...], skoro lokalizacja tych budynków narusza obowiązujące wymagania rozporządzenia. Organ podkreślił, że zadaniem organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest kontrola przestrzegania wymagań sanitarno-higienicznych i zdrowotnych określonych w obowiązujących przepisach prawa. W związku z tym, przy uzgadnianiu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie swojej właściwości rzeczowej organy PIS sprawdzają zgodność ustaleń zaproponowanych w projekcie decyzji z przepisami - według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania rozstrzygnięcia. Zgodnie z zasadą określoną w art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej są zobowiązane do działania na podstawie i w granicach prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako: "p.p.s.a."). Zgodnie z tym unormowaniem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 137) i art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu w granicach danej sprawy, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 741), dalej jako: "u.p.z.p.", decyzję o warunkach zabudowy wydaje z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4,

i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Stosownie do art. 3 pkt 1a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 195), do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy w szczególności uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. W myśl art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnienia tego dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi.

W realiach niniejszej sprawy uzgodnienie projektu decyzji w przedmiocie warunków zabudowy było wymagane z uwagi na położenie terenu inwestycji w sąsiedztwie cmentarza. Istota sprawy sprowadza się zaś do zastosowania w sprawie § 3 ust. 1 cytowanego rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. Rozstrzygnięcia Sądu wymaga czy przepis ten obowiązuje w sytuacji, gdy cmentarz został formalnie zamknięty, a ostatni pochówek na tym cmentarzu miał miejsce 65 lat temu. Przepis ten stanowi, że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. W orzecznictwie sądów administracyjnych niesporne jest, że przepis ten określa zarówno w jakiej odległości od innych terenów,

w tym terenów o zabudowie mieszkaniowej mogą być lokalizowane nowe cmentarze, jak

i w jakiej odległości od istniejących cmentarzy może być lokalizowana inna zabudowa,

w tym zabudowa mieszkaniowa (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1827/19, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Przyjmuje się powszechnie, że przepis ten ma zastosowanie nie tylko do cmentarzy nowobudowanych, ale również do istniejących,

a także do lokalizowanej w ich sąsiedztwie zabudowy (zob. również wyroki NSA: z dnia 27 maja 2014 r., sygn. II OSK 3047/12; z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1518/11, publ. w CBOSA).

Uwzględnić należy przy tym, że celem wydania powołanego wyżej rozporządzenia, było zachowanie bezpieczeństwa sanitarnego dla zabudowy mieszkaniowej poprzez m. in. określenie "szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych" (art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy o cmentarzach). Dlatego wprowadzonego ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wokół cmentarza nie należy łączyć jedynie z faktem istnienia cmentarza na danym terenie, ale przede wszystkim z występowaniem realnych zagrożeń wynikających z pochowania na nim zmarłych. W ocenie Sądu, skoro ustawodawca w art. 6 ust. 1 ustawy o cmentarzach zezwolił na użycie terenu cmentarnego po zamknięciu cmentarza na inny cel po upływie 40 lat od dnia ostatniego pochowania zwłok na cmentarzu, to tym samym uznał, że z upływem tego terminu ustaje możliwość wywierania przez teren cmentarny szkodliwego wpływu na otoczenie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 29 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1190/17, publ. w CBOSA). Nie budzi wątpliwości Sądu, że przepis ten oparty został na ugruntowanej wiedzy co do czasu rozkładu zwłok i związanych z tym oddziaływań, niezależnie od występujących warunków gruntowo-wodnych. Zauważyć można, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o cmentarzach, grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20. Przepis ten opiera się na założeniu, że do tego czasu powinien nastąpić rozkład ciała, natomiast ewentualne szczątki nie zagrażają zdrowiu ludzkiemu.

W związku z powyższym w sprawie ma istotne znaczenie, że ostatni pochówek na przedmiotowym cmentarzu odbył się przeszło 65 lat temu i cmentarz został formalnie zamknięty, co oznacza, że nie będzie na nim nowych pochówków. W takich okolicznościach organ uzgadniający nie może ograniczyć się wyłącznie do przywołania treści przepisu, ale z racji sprawowanej funkcji zapobiegawczego nadzoru sanitarnego powinien jednoznacznie określić, czy lokalizacja wnioskowanej zabudowy stwarza jakiekolwiek zagrożenie sanitarne z uwagi na jej położenie w strefie określonej w § 3 ust.1 rozporządzenia. Na obecnym etapie postępowania organ takich zagrożeń dla wnioskowanej zabudowy nie wskazał, a tym samym nie uzasadnił istnienia podstaw faktycznych do zastosowania § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia.

Z podanych przyczyn Sąd uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uzgadniający będzie związany oceną prawną dokonaną przez Sąd, stosownie do art. 153 p.p.s.a. i albo pozytywnie uzgodni decyzję o warunkach zabudowy, albo wykaże istnienie rzeczywistego zagrożenia sanitarnego uniemożliwiającego uzgodnienie.

O kosztach postępowania, obejmujących zwrot skarżącej od organu kwoty 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.