Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w G. na bezczynność Prezesa Zarządu B Sp. z o.o. w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Prezesa Zarządu B Sp. z o.o. w G. do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia [...]; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Prezesa Zarządu B Sp. z o.o. w G. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] złotych (słownie: [...] złotych [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W skardze z dnia [...] na bezczynność B Sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej: spółka, Agencja, organ oraz B) skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, przez spółkę – A Sp. z o.o. z siedzibą w G., reprezentowaną przez pełnomocnika, zarzucono Agencji naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5), art. 7 ust. 1 pkt 2) i art. 10 ust. 11 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (tekst. jedn. Dz.U. z 2014 roku, poz. 782 ze zm., dalej: ustawa lub u.d.i.p.).

W ocenie autora skargi bezczynność polegała na nie udostępnieniu jego mocodawcy – na skutek wniosku z dnia [...], a następnie z dnia [...] – informacji publicznej przy jednoczesnym nie wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Formułując powyższy zarzut autor skargi wniósł o:

1) zobowiązanie Agencji do udostępnienia informacji publicznej wnioskowanej przez niego, tj. "dokumentacji przetargowej i wykonawczej budowy Nowego Inkubatora Nowych G.",

2) zasądzenie kosztów postępowania, wg norm przepisanych.

Uzasadniając skargę wskazał, że w sprawie poza sporem jest, że strona skarżąca najpierw pismem z dnia [...], a następnie pismem z dnia [...] złożyła wniosek o udostępnienie przez Agencje informacji publicznej żądając udostępnienia dokumentacji przetargowej i wykonawczej budowy Nowego Inkubatora Nowych G. Agencja pismem z dnia [...] oraz – w związku z prowadzoną w przedmiocie wniosku korespondencją – pismem z dnia [...] odmówiła udostępnienia żądanej informacji. W jej ocenie nie stanowi ona bowiem informacji publicznej, gdyż Agencja jest spółką prawa handlowego i nie pełni władzy publicznej oraz nie wykonuje zadań publicznych, a obowiązek udostępniania przez nią informacji dotyczy jedynie informacji dotyczących majątku spółki, jej dochodów, strat, o zaciągniętym długu i otrzymanej pomocy publicznej.

Negując stanowisko Agencji strona skarżąca powołując się na art. 61 Konstytucji RP, stanowiący, że każdy ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, uwypukliła, że prawo to obejmuje uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

W dalszej kolejności przytoczyła treść art. 4 u.d.i.p., po czym skonstatowała, że użyty w nim termin "zadania publiczne", jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej". Pojęcia te – jak podkreślił autor skargi – "różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym", albowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy władzy lub podmioty, którym zostały one powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym stwierdził, że "wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli" – por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2014 roku, sygn. akt I OSK 1542/14 (wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Następnie wywiódł, że wszelkie zadania realizowane przez inne niż państwowe bądź samorządowe jednostki, nie powinny prowadzić do przyjęcia stanowiska, że odmiennie kształtuje się w tym obszarze zasada jawności finansów publicznych, czy też ogólnie – zasada przejrzystości działania władz publicznych.

Ponadto zauważył, że zadania administracji centralnej ale i samorządowej coraz częściej zlecane są do wykonania podmiotom zewnętrznym. Toteż, na co zwrócił uwagę, o ile podmioty te gospodarują publicznym mieniem pochodzącym od zleceniodawcy to niezależnie od usytuowania względem niego i posiadanej pozycji ustrojowo-prawnej realizują zadania uznawane de facto jako zadania realizowane przez organy państwa. Na poparcie wyrażonego w stanowiska przytoczył uchwałę TK z dnia 14 maja 1997 roku, sygn. akt W 7/97, publ. OTK 1997/2/27.

W dalszej części skargi skarżący przedstawił argumentację mającą na celu wykazać, że wnioskowana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej, gdyż – jak uznał – realizowane przez Agencję inwestycje, w tym również ta pod nazwą Nowego Inkubatora Nowych G., która została zrealizowana w celu wspierania małej i średniej przedsiębiorczości – jest inwestycją z zakresu zadań publicznych.

Na zakończenie podniósł, że odmowa udzielenia informacji nie nastąpiła w formie wskazanej w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W jego ocenie okoliczność ta także uzasadnia uznanie bezczynności organu w objętej skargą sprawie. Odwołując się do orzecznictwa przedmiotu wskazał, że "bezczynnością po stronie podmiotu zobowiązanego do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej przejawia się nie tylko brakiem podjęcia jakichkolwiek działań zmierzających do załatwienia sprawy lecz także wtedy, gdy organ nie dokonuje tego we właściwej, przewidzianej prawem formie. Uznając za przyczynę odmowy udostępnienia skarżącej informacji publicznej konieczność ochrony prywatności osoby fizycznej organ zobowiązany był zatem do wydania decyzji administracyjnej. Brak takiego działania stanowi o zasadności złożonej skargi"- tak, jak podał, NSA w wyroku z dnia 18 kwietnia 2013 roku, sygn. akt II SAB/01 22/13; a także wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 września 2014 r., sygn. akt IV SAB/GI 105/14. W tym miejscu jawi się uwaga, że autor omyłkowo przypisał przywołaną jako pierwszą w przytoczonych orzeczeniach sygnaturę wyroku WSA w Olsztynie jako orzeczeniu NSA.

W odpowiedzi na skargę Agencja wniosła o jej oddalenie. Na wstępie Prezes Zarządu B podał, że Agencja jest spółką prawa handlowego, w której wszystkie udziały należą do różnych jednostek samorządu terytorialnego, z dominującym udziałem Gminy G. W jego ocenie Agencja nie jest organem władzy publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej a zadanie pn. budowa Nowego Inkubatora Nowych G. nie pozostawała w związku z zakresem wykonywania zadań publicznych, gdyż była to inwestycja komercyjna. Spółka odmówiła udostępnienia wnioskodawcy wglądu do dokumentacji przetargowej i wykonawczej pismem a nie decyzją, gdyż żądana informacja jako nie posiadająca waloru publicznej nie była i nie jest poddana rygorom norm ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W tym miejscu wskazania wymaga, że złożenie skargi i odpowiedzi na nią poprzedził następujący ciąg zdarzeń.

W dniu [...] do B wpłynął jeden wniosek datowany na dzień [...], o udostępnienie informacji publicznej trzech podmiotów: A Sp. z o.o. G. ul. [...]; C Spółka z o.o. G. ul. [...] oraz D Sp. z o.o. G. ul. [...]. Wnioskodawcy – powołując się na art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – zażądali udzielenia informacji dotyczącej Przetargu i Budowy Nowego Inkubatora Nowych G. (budynku wraz parkingiem) w tym m.in. :

1) całości dokumentacji przetargowej,

2) całości dokumentacji dotyczącej prowadzenia inwestycji od momentu zawarcia umowy do momentu jej końcowego rozliczenia kończonego protokółem odbioru końcowe oraz udostępnienie wszystkich faktur wystawionych przez Generalnego Wykonawcę Inwestycji,

3) kosztorysu inwestorskiego wraz z wyszczególnioną w nim dokumentacją.

Jednocześnie, na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy, wskazali sposób jej udostępnienia.

Pismem z dnia [...] Agencja odmówiła udzielenia objętej wnioskiem informacji wskazując w nim, że żądana dokumentacja "nie stanowi informacji publicznej". Poinformowała także, że Nowy Inkubator Nowych G. był przedsięwzięciem własnym B sp. z o.o., zrealizowanym w całości ze środków własnych Spółki. Zamówienie na realizację tego przedsięwzięcia udzielone zostało zgodnie z prawem z pominięciem przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych. Spółka nie pełni władzy publicznej i w podstawowym zakresie działalności nie wykonuje zadań publicznych.

Ustosunkowując się do powyższej odpowiedzi wnioskodawcy pismem z dnia [...] wskazali, co do istoty, że podtrzymują żądanie wyrażone w ich wniosku z dnia [...] i zanegowali wyrażone w niej stanowisko, że wskazana i wymieniona we wniosku dokumentacja nie ma charakteru publicznej oraz tym samym, nie wymaga do jej odmowy formy działania określonej w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Pismem z dnia [...] Agencja w całości podtrzymała dotychczas prezentowane stanowisko i w zasadniczej części powtórzyła argumenty zawarte w jej poprzednim piśmie z dnia [...].

W tym stanie wywiedziono przytoczoną na wstępie skargę i sformułowano odpowiedź na nią, także omówioną powyżej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust.1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 roku (tekst jedn. Dz. U. z 1993 roku, nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust.1, art. 89 ust. 1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 roku W 14/94, (Dz. U., Nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która – zgodnie z art. 1 § 2 tej ustawy – sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej.

Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: P.p.s.a.) wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W tym miejscu wskazania wymaga, że przystępując do orzekania w sprawie zainicjowanej skargą na bezczynność organu sąd zobligowany jest zbadać: czy zachodzi jego właściwość w świetle brzmienia art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a, czy organ będący adresatem wniosku jest legitymowany do żądanego działania, i czy tego działania w istocie nie podejmuje. Ocena taka dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu i wynikających z nich uprawnieniach i obowiązkach.

Ustalenie właściwego dla sprawy prawa wymagało przede wszystkim udzielenia odpowiedzi na następujące pytania:

1) czy podmiot, do którego skierowano wniosek należy do kategorii podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej na podstawie przepisów u.d.i.p., a tym samym czy pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku, oraz

2) czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy.

Przechodząc do istoty sporu można posłużyć się stanowiskiem już utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdyż kwestia czy podmioty prawa handlowego z udziałem gmin i innych jednostek organizacyjnych należą do kręgu podmiotów zobowiązanych do działania na podstawie i w granicach wyznaczonych przez normodawcę w ustawie o dostępie do informacji publicznych była wielokrotnie przez te sądy rozstrzygana, por. wyroki: NSA z dnia 2 października 2013 r., sygn. akt I OSK 816/13; NSA z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt I OSK 45/14; WSA w Opolu z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Op 8/14; WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 189/14 oraz WSA w Gliwicach z dnia 19 września 2011 r., sygn. akt IV SAB/Gl 41/11 czy WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 652/07;

Oceniając natomiast charakter informacji, której udostępnienia domagał się skarżący, tj. wyszczególnionej we wniosku dokumentacji dotyczącej zadania pn. Budowa Nowego Inkubatora Nowych G. podkreślenia wymaga, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej regulują zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, a także tryb i procedurę udostępniania informacji publicznej. Z treści art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został – co wymaga podkreślenia – w szczególności na:

1) organy władzy publicznej;

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zatem bezspornie art. 4 ust. 1 tej ustawy, określa, że są to władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne i wśród nich wymienia m.in. podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego i podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Przepis art. 4 ust. 3 tej ustawy precyzuje ponadto, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że każdy podmiot, który wykonuje zadania publiczne, kieruje w jakimkolwiek zakresie działalnością takiego podmiotu i reprezentuje go na zewnątrz a przy tym dysponuje środkami publicznymi oraz organizuje administracyjną, finansową i gospodarczą jego obsługę – jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Zadania publiczne są przy tym realizowane powszechnie i są użytecznie dla ogółu, służąc zarazem osiąganiu celów wskazanych w Konstytucji RP i ustawach. Toteż zadania wykonywane przez podmioty, ze względu na znaczenie dla rozwoju regionu, jego promocji a tym samym także poziomu życia obywateli, służącego de facto urzeczywistnianiu dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP – są "sprawami publicznymi", o których stanowi art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ta zaś okoliczność, nakłada na Agencję obowiązek udzielenia informacji dotyczącej sfery związanej ze sprawami publicznymi i wykonywaniem przez nią zadań publicznych.

W świetle powyższej regulacji nie ulega zatem wątpliwości, że skoro B sp. z o.o. jest spółką z Gminą G., jako jej głównym udziałowcem, która prowadzi intensywne działania na rzecz wsparcia biznesu, nauki i samorządu, czyli podmiotu będącego – jak podkreśliła Agencja w odpowiedzi na skargę – spółką prawa handlowego, w której wszystkie udziały należą do różnych jednostek samorządu terytorialnego, z dominującym udziałem Gminy G., to jest podmiotem zobowiązanym – według ustawy o dostępie do informacji publicznej – do udostępnienia informacji, mających charakter informacji publicznych, w których posiadaniu się znajduje.

Nie jest przy tym sporne, że udziałowcami Agencji były i są: G. - gmina i miasto na prawach powiatu, Z. - gmina i miasto na prawach powiatu, Powiat ziemski [...], Gmina K., E Sp. z o.o, F Sp. z o.o., G Sp. z o.o., H Sp. z o.o., I S.A. w W., Gmina Ż. oraz Gmina C.

Toteż Agencja – jakkolwiek swoją pozycję, co jednak nie jest nawet sporne, wywodzi li tylko z prawa handlowego, w której upatruje brak podstaw działania w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej – niejako już nie dostrzega, mimo wskazywania udziałowców w jednostkach samorządu terytorialnego, zadań publicznych przez nią wykonywanych. Tymczasem także nie powinno budzić wątpliwości, że to Gmina G. w ramach nałożonych na nią ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej: usg) – zadań w zakresie rozwoju, intensywnie wspiera rozwój przedsiębiorczości – posiadając ofertę w kilku miastach w regionie właśnie poprzez działanie w ramach i poprzez Agencję. Gmina jest jednostką samorządu terytorialnego o najszerszym zakresie kompetencji, bowiem art. 6 usg wprowadza domniemanie właściwości gminy dla wszystkich spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, jeżeli nie są one zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Ustawa ta określa dwa rodzaje zadań, które może wykonywać gmina:

1) zadania własne, którymi są zadania mające na celu zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty;

2) zadania zlecone – są to zadania z zakresu administracji rządowej, a także z zakresu organizacji przygotowań i przeprowadzenia wyborów powszechnych oraz referendów.

Zarówno zadania własne gminy jak i zadania zlecone mogą mieć charakter obowiązkowy, jeżeli ustawy obligują gminę do ich wykonania, oraz dobrowolny.

Zadania z zakresu administracji rządowej o charakterze dobrowolnym gmina może wykonywać na podstawie porozumień z organami tej administracji. Podobnie też gmina może wykonywać zadania z zakresu właściwości innych jednostek samorządu terytorialnego, tj. powiatu i samorządu województwa na podstawie porozumień zawartych z tymi jednostkami. Zadania te również mają charakter zadań zleconych. Zadania własne gminy określa art. 7 ust. 1 usg. Należą do nich w szczególności sprawy: pkt 17) wspierania i upowszechniania idei samorządowej,

i pkt 18) promocji gminy,

Niemniej jednak ustawodawca w art. 7 ust. 1 usg przedstawił otwarty katalog najistotniejszych zadań, mających na celu zaspokajanie zbiorowych potrzeb społeczności lokalnej.

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy podkreślenia wymaga, że poza sporem jest – fakt notoryjny – B sp. z o.o. jest spółką z Miastem G. jako jej głównym udziałowcem, której zadaniem jest w szczególności wspieranie mikro, małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP). Wspieranie MŚP stanowi istotny element polityki Miasta G., a utworzenie spółki stało się instrumentem jej realizacji. Od 15 lat Agencja prowadzi intensywne działania na rzecz nauki, biznesu i samorządu. To właśnie Miasto G. – za pośrednictwem B – zyskało część lub całość parków przemysłowych w B. i Ż. Tymczasem zgodnie z art. 16 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. ogół mieszkańców zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową. Wspólnota ta uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, co jest wyrazem konstytucyjnej zasady decentralizacji władzy publicznej, wyrażonej w art. 15 Konstytucji RP, mającej na celu umożliwienie społecznościom lokalnym bezpośredni wpływ na funkcjonowanie ich wspólnoty, poprzez przejęcie zadań lokalnych nie zastrzeżonych z mocy prawa na rzecz innych podmiotów. Zadania te samorząd wykonuje we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, a samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Jak stanowi art. 1 ustawy o samorządzie gminnym mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową, poprzez gminę należy rozumieć zaś wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium.

Dodać jeszcze można, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. W sytuacji gdy jednostka samorządu terytorialnego zaangażowała w spółkę środki publiczne, to majątek spółki ma charakter publiczny, a sposób jego wykorzystania związany z wykonywaniem zadań o charakterze użyteczności publicznej nie może być wyłączony spod społecznej kontroli. Bezsprzecznie zatem Agencja jest podmiotem zobowiązanym z mocy art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, mających charakter informacji publicznej będącej w jego posiadaniu.

Jak wykazano powyżej w świetle brzmienia art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej, są w szczególności władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne wymienione w ust. 1 i 2. Zatem – z uwagi na zarysowany w sprawie spór – uwzględniając powyższe regulacje prawno ustrojowe jawi się konstatacja, że Gmina i podmioty z nią związane realizując obowiązki nałożone na nią ustawą wykonuje, w ich ramach, zadania o charakterze publicznym.

Sąd traktuje zatem żądane informacje, jako informację publiczną w świetle art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2, 3, 4 i 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dotyczy ona bowiem działań prowadzonych przez podmiot, w tym tych wykonywanych w ramach jego publicznoprawnych zadań. Tym samym organ w zależności od treści dokumentów i ich związku z wykonywaniem zadań publicznych każdorazowo winien dokonać oceny czy ich treść umożliwia jej udostępnienie czy występują ustawowe ograniczenia.

Przyjmując przy tym, że z żądaniem udzielenia informacji występował podmiot uprawniony, a żądanie to skierowane było do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej należało rozważyć kolejną kwestię, a to – czy kwestionowany w skardze brak działania adresata wniosku o udostępnienie określonej tam informacji należy oceniać na gruncie przepisów u.d.i.p.

Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podziela pogląd , że bezczynność po stronie podmiotu zobowiązanego do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej przejawia się nie tylko brakiem podjęcia jakichkolwiek działań zmierzających do załatwienia sprawy lecz także wtedy, gdy organ nie dokonuje tego we właściwej, przewidzianej prawem formie. W piśmiennictwie prawniczym przyjmuje się, że z bezczynnością podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej mamy do czynienia, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie przewidywanej prawem decyzji lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Na podkreślenie zasługuje przy tym fakt, że dla skuteczności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność wskazująca na powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana "zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu", czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane (vide T. Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2005, s. 86).

Okoliczności te mogą mieć natomiast znaczenie dla oceny charakteru bezczynności przypisanej zobowiązanemu do właściwego działania podmiotowi.

Na zakończenie jawi się uwaga, że w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność nie jest możliwe określenie, w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa, w której organ pozostaje w bezczynności. W tym przypadku, art. 149 P.p.s.a., nakazuje sądowi administracyjnemu zobowiązanie organu do załatwienia sprawy we właściwej na gruncie omawianej ustawy formie, we właściwym terminie, a nadto rozstrzygnięcie kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu, będące w posiadaniu organu dokumenty z zakresu spraw publicznych, stanowią – co do zasady – informację publiczną i podlegają udostępnieniu na podstawie art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prawo do informacji publicznej obejmuje również prawo wglądu do dokumentów urzędowych i uzyskania informacji publicznej zawierającej wiedzę o sprawach publicznych (art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Niemniej jednak – o czym także powyżej – nie można a priori przyjąć, że wszystkie dokumenty takiego podmiotu będą podlegały udostępnieniu na tożsamych zasadach. Wszak ustawodawca w przywołanej ustawie rozróżnił tryb pozyskiwania informacji prostej i przetworzonej. W sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej, wtedy wytworzenie dokumentu żądanej treści wskazywać będzie na proces jej przetworzenia. Wówczas żądana informacja będzie miała charakter informacji przetworzonej, tj. takiej, która co do zasady wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. Stanowisko zbieżne z prezentowanym wyraził NSA w wyroku z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2291/11.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej uzyskanie tego typu informacji możliwe jest w zakresie, w jakim jest to szczególnie uzasadnione ze względu na interes publiczny.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że ustawa o dostępie do informacji publicznej wyodrębnia następujące formy działania podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, tj.:

1) zawiadomienie o braku zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej z powodu zamieszczenia jej w biuletynie;

2) zawiadomienie o braku możliwości niezwłocznego udostępnienia informacji publicznej;

3) powiadomienia określone w art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 2, przybierające postać pism skierowanych do wnioskodawcy – co wystąpiło w przedmiotowej sprawie;

4) udostępnienie informacji publicznej;

5) decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Stosownie z kolei do treści art. 7 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze:

a) ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej;

b) udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 i 11 u.d.i.p.;

c) wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia.

Z przytoczonego powyżej katalogu sposobów udostępnienia informacji publicznej istotne jest w niniejszej sprawie udostępnienie informacji publicznej na wniosek podmiotu zainteresowanego (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.).

Zaznaczyć również należy, że ustawodawca, formułując w art. 61 Konstytucji RP zasadę prawa do informacji o sprawach publicznych, wyznaczył reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to przepisy ustaw określających tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom, szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt l OSK 1774/10, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA).

Stosownie do treści art. 14 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (ust.1). Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust.1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

Jednocześnie podkreślenia wymaga, że ustawa o dostępie do informacji publicznej określa obowiązki organu, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując, w jaki sposób postępowanie powinno być zakończone.

Podsumowując powyższy wywód podnieść należy, że podmiot, do którego złożono wniosek, jeśli wniosek ten dotyczy informacji publicznej, powinien albo udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 ustawy), albo w drodze decyzji odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy) czy też poinformować pismem o powodach nieudzielenia informacji. Możliwe jest także umorzenie postępowania w drodze decyzji w trybie art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1135/12, postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej nie jest typowym postępowaniem jurysdykcyjnym. Na gruncie ujęcia normatywnego tego zagadnienia z bezczynnością w zakresie dostępu do informacji publicznej będziemy mieli do czynienia wtedy – i tylko wtedy – gdy we wskazanym terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie, albo podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym dwumiesięcznym terminie.

Tym samym w sytuacji odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji, adresat wniosku zobowiązany jest do wydania decyzji administracyjnej przewidzianej w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., a w konsekwencji tego, tylko w tych przypadkach, do stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Zdaniem Sądu, w stanie faktycznym sprawy nie można postawić organowi zarzutu rażącego naruszenia prawa w związku z dostrzeżoną bezczynnością.

Za rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 149 P.p.s.a. można uznać oczywiste niezastosowanie przepisów lub zastosowanie ich w sposób niewątpliwie nieprawidłowy. Jako rażące naruszenie prawa traktowany jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty – tak też NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12. Takich cech, tj. oczywistości w naruszeniu prawa, nie sposób przyjąć w kontrolowanym stanie faktycznym.

Skoro skargą uznana została za skuteczną należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 149 P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 tej ustawy.