Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi D. i S. małż. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rekultywacji i zagospodarowania gruntów oddala skargę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 września 2008 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania "E." Spółki z o.o. w W. od decyzji Starosty z dnia 4 lutego 2008 r. znak: [...] odmawiającej nałożenia na D. i S. małżonków W. obowiązku przeprowadzenia rekultywacji ukształtowania terenu na działce nr [...]/5 położonej w B. oraz nakładającej na D. i S. małżonków W. obowiązku przywrócenia, w terminie do 20 czerwca 2008 r., wartości przyrodniczych mających na celu zachowanie możliwości produkcyjnego wykorzystania powierzchni ziemi stanowiącej część działki nr [...]/5 przy granicy z działką nr [...] położonej w B. – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że organ pierwszej instancji poprzednią swą decyzją z dnia 19 grudnia 2006 r. rozstrzygał kwestię przekształcenia terenu na działce nr [...]/5 w B. Uchylając tę decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 lutego 2007 r. znak: [...] wskazało, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ pierwszej instancji winien dopuścić dowód z opinii biegłych w stosownych dziedzinach wiedzy sporządzonych na okoliczność wystąpienia i sprawcy niekorzystnego przekształcenia naturalnego terenu. Opinia taka miała w szczególności wykazać, na jakim obszarze wystąpiło niekorzystne przekształcenie terenu oraz jakie i po czyjej stronie działania to sprawiły.

Wykonując powyższe wskazania organ pierwszej instancji zlecił biegłemu z dziedziny dendrologii, leśnictwa, ochrony środowiska i przyrody opracowanie opinii we wskazanym zakresie.

Biegły po zapoznaniu sprawy i dwukrotnym przeprowadzeniu wizji na gruncie sporządził w dniu 20 września 2007 r. opinię, w której stwierdził, że na działce nr ewid. [...]/5 nastąpiło niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu spowodowane obniżeniem jej powierzchni, co naruszyło przepis art. 101 ust. 1 pkt 2 "b" i "c" ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W ocenie biegłego właściciel tej działki powinien wykonać jej rekultywację zgodnie z art. 20 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ponieważ dokonana zmiana spowodowała degradację gruntu. W piśmie z 17 listopada 2007 r. stanowiącym odpowiedź na pytania organu biegły dodatkowo wyjaśnił, że obniżenie powierzchni działki nastąpiło wskutek zebrania z niej wierzchniej warstwy gruntu do lessowego podłoża, co stanowiło niezachowanie wartości przyrodniczych i możliwości produkcyjnego wykorzystania powierzchni ziemi. W warstwie próchniczej mieści się bowiem cała flora i fauna glebowa tworząca jej życiodajność, a po usunięciu tej warstwy pozostaje skała macierzysta nie posiadająca żadnych wartości biologicznych. Proces tworzenia nowej gleby trwa wiele lat.

Z tych samych powodów nastąpiło też naruszenie art. 3 i art. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepisy te nakazują zapobieganie dewastacji i degradacji gruntów.

Podzielając opinię biegłego, SKO uznało, że nastąpiła degradacja gruntu na działce nr [...]/5 położonej w B. Efektem tego zachodzą podstawy do nałożenia, na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów wolnych i leśnych, obowiązku rekultywacji gruntu na koszt osób powodujących utratę albo ograniczenie jego wartości użytkowej.

Z uwagi na to, że konieczne jest uprzednie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, co do rozmiaru ograniczenia wartości użytkowych gruntu (art. 22 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 5 powołanej ustawy) sprawę należało przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ ten winien w szczególności rozważyć obowiązek umocnienia skarpy powstałej na granicy działki nr [...]/5 z działką nr [...]24 tak, aby zapobiegało to osuwaniu się ziemi ze skarpy i uniemożliwiało jej niszczenie. Decyzja winna jasno i precyzyjnie określać, na czym ma polegać obowiązek rekultywacji, mając na względzie treść art. 4 pkt 18 powołanej ustawy definiującego pojęcie rekultywacji.

Z powyższych względów Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło zarzuty odwołania, iż decyzja organu pierwszej instancji jest sprzeczna z opinią biegłego, a odmowa nałożenia obowiązku rekultywacji powinna być uzasadniona.

Zasadnym był również zarzut niejasności i konkretności obowiązku przywrócenia wartości przyrodniczych, a tym samym nieskonkretyzowania tego obowiązku, co miało zawierać powiadomienie organu, o którym mowa w pkt 4 osnowy decyzji.

W ocenie organu odwoławczego na rozstrzygniecie w sprawie niniejszej nie mogą mieć wpływu ani decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 września 2006 r. nakazująca Spółce "E." rozbiórkę budowli na działce nr [...]24 w B., ani ostateczna decyzja Wójta Gminy z dnia 9 marca 2007 r. odmawiająca nakazania tej Spółce przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom wobec niewystąpienia zmiany stosunków wodnych na działce nr [...]24 w B. Pierwsza z tych decyzji wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, a druga na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli D. i S. małżonkowie W., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, jako naruszającej przepisy art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedochowanie przez SKO obowiązku zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz art. 4 pkt 18 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez dokonanie ich błędnej wykładni prowadzącej do uznania, że obowiązek rekultywacji gruntów na działce nr [...]/5 w B. ma polegać na umocnieniu skarpy na granicy działek nr [...]/5 oraz [...]24.

Skarżący podnieśli, że biegły w sporządzonej opinii stwierdził, iż na części działki nr [...]/5 wystąpiło niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu spowodowane obniżeniem powierzchni gruntu na działce nr [...]/5 o pół metra wskutek usunięcia wierzchniej warstwy gruntu do lessowego podłoża. Skutkowało to niezachowaniem wartości przyrodniczych i możliwości produkcyjnego wykorzystania powierzchni terenu. Biegły nie stwierdził jednak, na skutek jakich działań nastąpiło to przekształcenie, a opinia nie objęła swoim zakresem powierzchni działki nr [...]24 należącej do "E." Spółki z o.o.

Zdaniem skarżących obniżenie powierzchni terenu na działce nr [...]/5 powstało na skutek działań "E." Spółki z o.o. polegających na utwardzeniu powierzchni działki nr [...]24 kostką brukową i płytami ażurowymi, co w sposób znaczący ograniczyło wsiąkanie i odpływ wód opadowych i roztopowych do gruntu. Wody te nie są odprowadzane z działki nr [...]24 do systemu kanalizacyjnego, lecz spływają samoczynnie na działkę nr [...]/5 należącą do skarżących, co powoduje wybieranie wierzchniej warstwy gruntu (degradację gruntu) na części działki nr [...]/5.

Spółka "E." nie wykonała nałożonego na nią decyzją PINB nr [...] nakazu rozbiórki części utwardzenia terenu na działce nr [...]24 od strony działki nr [...]/5 i zapewnienia terenu zielonego działki o powierzchni 919 m2. Decyzja ta stała się prawomocna po wyczerpaniu środków odwoławczych po wyczerpaniu przez Spółkę "E." w administracyjnym i sądowo-administracyjnym toku instancji. Stąd nie można się zgodzić ze stanowiskiem Kolegium, iż wyrok NSA wydany w sprawie sygn. akt II OSK 420/07 nie ma związku z niniejszą sprawą. Kolegium nie podjęło w tym zakresie kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, naruszając przez to art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Kolegium, w ocenie skarżących dokonało błędnej wykładni art. 4 pkt 1 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji nałożył na skarżących obowiązek rekultywacji terenu poprzez przywrócenie wartości przyrodniczych, który to obowiązek został wykonany w dniu 1 czerwca 2008 r.

Stanowisko organu drugiej instancji zmierzające do nałożenia obowiązku rekultywacji poprzez usunięcie bądź wzmocnienie skarpy jest bezpodstawne i nie może być nałożone na skarżących. Taki obowiązek skutkowałby koniecznością wykonania przez skarżących prac rekultywacyjnych na terenie działki nr [...]24 należącej do Spółki "E.". Taki obowiązek został już nałożony na Spółkę decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Degradacja części gruntu na działce nr [...]/5 spowodowana została immisjami z działki nr [...]24. Wymywanie wierzchniej warstwy gruntu do podłoża lessowego trwa od wielu lat, przez co podejmowanie przez skarżących działań zmierzających do przywrócenia wartości przyrodniczych oraz możliwości produkcyjnego wykorzystania powierzchni ziemi na działce nr [...]/5 są niwelowane poprzez działania "E." Spółki z o.o.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, iż nie naruszył art. 7 ani art. 77 § 1 k.p.a., bo w sprawie zostały wyjaśnione istotne okoliczności wskazujące na obowiązek rekultywacji terenu działki nr [...]/5 w B. D. i S. W. przekształcili naturalne ukształtowanie terenu swojej działki poprzez wybranie ziemi bezpośrednio przy granicy działki. Powstała w ten sposób pionowa skarpa w granicy działek, która nie została w żaden sposób zabezpieczona. Nastąpiła tym samym zmiana kierunku spływania wód opadowych w kierunku wschodnim, przez co skarpa jest rozmywana.

Kolegium nie zgadza się z zarzutem naruszenia art. 4 pkt 18 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W decyzji tej Kolegium wskazało tylko, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ winien jasno i precyzyjnie określić, na czym ma polegać obowiązek rekultywacji i szczególnie rozważyć obowiązek umocnienia skarpy powstałej na granicy spornych działek. Pojęcie rekultywacji gruntów definiuje art. 4 pkt 18 powołanej ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sądy administracyjne dokonują zatem kontroli zaskarżonych aktów lub czynności pod względem ich zgodności z prawem materialnym i procesowym, a nie według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Rozpoznając skargę w świetle wskazanych powyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Decyzją tą organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Stanowisko takie należy uznać za trafne, albowiem decyzja Starosty z dnia 4 lutego 2008 r. wydana została z naruszeniem prawa.

W rozpatrywanej sprawie postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek "E." Spółki z o.o. w W. dotyczyło ustalenia, czy na działce nr ewid. [...]/5 położonej w B., gmina G., doszło do przekształcenia naturalnego ukształtowania terenu w sposób naruszający przepisy obowiązującego prawa i podjęcia w takiej sytuacji rozstrzygnięcia przewidzianego prawem.

Przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) mają na celu ograniczanie przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne, jak również ochronę gruntów rolnych przed ich dewastacją i degradacją i ograniczanie zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi (art. 3 ustawy).

Zgodnie z art. 20 ust. 1 tej ustawy osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji na swój własny koszt. Przepis ten ma w istocie charakter zasady ustawowej, a organy administracji właściwe do wydawania decyzji dotyczących rekultywacji gruntów mają na celu nie tyle ochronę indywidualnych interesów właścicieli gruntów, co ochronę interesu publicznego, leżącego u podstaw ustawowej regulacji ochrony gruntów rolnych i leśnych jako dobra publicznego. Ochrona taka znajduje odzwierciedlenie także w przepisach ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, jak również wynika z gwarancji konstytucyjnych (art. 74 Konstytucji RP).

W sprawie niniejszej organ pierwszej instancji w postępowaniu wyjaśniającym dopuścił dowód z opinii biegłego z zakresu ochrony środowiska, ochrony przyrody, dendrologii i leśnictwa. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie określa sposobu powoływania biegłych rzeczoznawców oraz trybu sporządzania opinii. Należy więc przyjąć, że w postępowaniu prowadzonym na gruncie przepisów tej ustawy ma zastosowanie przepis art. 84 k.p.a. Biegły nie jest powołany do ustalenia stanu faktycznego sprawy, lecz naświetlenia i wyjaśnienia okoliczności wskazanych przez organ administracji publicznej z punktu widzenia posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Jest on "pomocnikiem" organu administracji w ustaleniu lub ocenie stanu faktycznego (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2000, s. 364).

Według sformułowanej przez organ pierwszej instancji tezy opinii, biegły miał wypowiedzieć się w kwestii, czy na działce nr [...]/5 położonej w B. nastąpiło niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu oraz, czy zachodzi obowiązek przeprowadzenia rekultywacji.

W swojej opinii biegły stwierdził, że na wskazanej działce nastąpiło przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu spowodowane obniżeniem jej powierzchni, które spowodowało ograniczenie wartości użytkowej oraz degradację gruntu, co sprowadza obowiązek wykonania rekultywacji w zakresie określonym przez Starostwo Powiatowe.

Opinia biegłego jest jednym ze środków dowodowych postępowania wyjaśniającego i podlega ocenie organu administracyjnego, jak każdy inny dowód. Organ zobowiązany jest zatem do wyjaśnienia w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, czy i z jakich przyczyn podzielił opinię biegłego, bądź ją zanegował. Nie może zatem powołać się wyłącznie na konkluzję opinii. Należy przy tym mieć na względzie, że biegły nie może w swej opinii ustalać stanu prawnego sprawy ani zasad stosowania i wykładni obowiązującego prawa. Stosowanie prawa należy do organu orzekającego w sprawie.

W rozpatrywanej sprawie decyzja Starosty z dnia 4 lutego 2008 r., uchylona zaskarżoną decyzja SKO, w swoim uzasadnieniu przytacza obszerne fragmenty opinii biegłego, w tym także stwierdzające, że na działce nr ewid. [...]/5 nastąpiło przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu w wyniku obniżenia jej powierzchni oraz pozbawienia warstwy glebowej skutkujące ograniczeniem terenu oraz degradacją gruntu. Uzasadnienie to nie zawiera jednakże jednoznacznego stwierdzenia, czy i w jakim zakresie oraz z jakich przyczyn organu pierwszej instancji opinię biegłego podziela.

Jakkolwiek ze sformułowania zawartego w uzasadnieniu, że nałożenie obowiązku przywrócenia wartości przyrodniczych orzeczono zgodnie z opinią biegłego, można by wnioskować, iż organ pierwszej instancji podzielił opinię biegłego, to wniosek taki pozostawałby w sprzeczności z treścią pkt 1 osnowy decyzji, w którym odmówiono nałożenia obowiązku przeprowadzenia rekultywacji ukształtowania terenu działki nr [...]/5 w sytuacji, gdy biegły stwierdził wystąpienie degradacji części terenu tej działki skutkującej koniecznością rekultywacji. Uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie odpowiada kryterium dobrego uzasadnienia określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

Należy mieć na względzie, że gdyby organ orzekający w sprawie podzielił opinię biegłego co do utraty wartości użytkowej i degradacji gruntu, to byłby zobligowany treścią art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych do nałożenia na osobę, która spowodowała taki stan rzeczy, obowiązku rekultywacji gruntu.

Organ winien zatem ustalić i wskazać osoby, których działania bądź zaniechanie spowodowały wskazaną przez biegłego utratę wartości użytkowej części działki nr [...]/5 i nałożyć na nie obowiązek rekultywacji.

Organ powinien przy tym odnieść się do zarzutu skarżących, podnoszonego w postępowaniu odwoławczym, dotyczącego przyczynienia się Spółki "E." do powstania niekorzystnych zmian wartości użytkowej działki nr [...]/5. D. i S. małżonkowie W. podnosili bowiem, że do powstania skarpy na granicy działek doszło w wyniku działań na działce nr [...]24. Biegły w swojej opinii stwierdził, że w północnej części działki nr [...]/5 teren został obniżony o około 0,5 m, zaś w południowej części działki nr [...]24, przy granicy z działką nr 933/5 teren został podniesiony o 0,8 m w stosunku do powierzchni działek sąsiednich (nr [...]/4 i nr [...]/5). W takiej sytuacji organ powinien ustosunkować się do kwestii, czy podniesienie terenu działki nr [...]24 miało, czy też nie miało wpływu na degradację terenu działki nr [...]/5, niezależnie od negatywnych działań dokonanych na samej działce nr [...]/5.

Nakaz rozbiórki utwardzonej powierzchni części działki nr ewid. [...]24 wynikający z prawomocnej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 lipca 2006 r. znak: [...] powinien być wyegzekwowany w postępowaniu egzekucyjnym i nie ma on wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Decyzja ta wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wobec wykonania utwardzenia terenu bez zgłoszenia i w sposób sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego nie było natomiast badanie ewentualnej zmiany stosunków wodnych na gruncie ani zmiany wartości użytkowej gruntów rolnych.

Przepis art. 4 pkt 18 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez rekultywację gruntów nakazuje rozumieć nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości chemicznych i fizycznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. Organ administracji orzekając o obowiązku rekultywacji gruntu powinien zatem w sposób nie budzący wątpliwości określić jakiego rodzaju działania osoba zobowiązana jest wykonać w celu dokonania rekultywacji terenu.

Należy zatem uznać za trafne stanowisko zaskarżonej decyzji, iż organ pierwszej instancji w swojej decyzji naruszył powołane przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w sposób niejasny formułując obowiązek przywrócenia wartości przyrodniczych i jednocześnie odmawiając nałożenie obowiązku rekultywacji gruntu.

Mając powyższe na względzie należało uznać zaskarżoną decyzję za odpowiadającą prawu i skargę oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).