II SA/Sz 1415/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-03-16	
Data wpływu	2016-12-12	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie	
Sędziowie	Katarzyna Sokołowska /przewodniczący/
Renata Bukowiecka-Kleczaj
Stefan Kłosowski /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Sygn. powiązane	I OSK 1639/17	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 718;  art. 1 i 3, art. 145 par. 1 pkt 1, art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2016 nr 0 poz 930; art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 2 pkt 2, art. 103 ust. 2. art. 59 ust. 1; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 marca 2017 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę.	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia

14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) dalej: "K.p.a." oraz art. 59 ust 1, art. 60 ust. 1, ust 2 i ust. 3, 61 ust. 1 i 61 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., 930 ze zm.) dalej: "ustawa" lub "U.p.s.", po rozpatrzeniu odwołania K. B., reprezentowanej przez radcę prawnego A. M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., nr [...] ustalającą K. B. opłatę za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej w S. w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił dokonane w toku postępowania ustalenia, z których wynika, iż wskazaną wyżej decyzją organ I instancji ustalił K. B. opłatę za pobyt matki B. G. w Domu Pomocy Społecznej w S. przy u. [...] w wysokości [...] zł miesięcznie, począwszy od dnia 1 marca 2016 r. W jej uzasadnieniu organ wskazał, iż K. B., jako zstępna w linii prostej umieszczonej w DPS B. G., jest zobowiązana do wnoszenia opłaty za jej pobyt w ww. placówce gdyż spełnia kryterium dochodowe określone w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b) U.p.s. warunkujące wnoszenie przedmiotowej opłaty, bowiem dochód na osobę w jej rodzinie wynosi [...] zł.

Od powyższej decyzji K. B., reprezentowana przez pełnomocnika, r. pr. A. M. złożyła odwołanie, zarzucając jej naruszenie:

- art. 103 U.p.s., tj. ustalenie opłaty w drodze decyzji, w sytuacji gdy strony obowiązuje podpisana umowa o odpłatności z dnia [...] r.,

- art. 103 ust. 2 w związku z art. 64 pkt 2 i 3 ww. ustawy poprzez błędnie przyjęcie,

iż strona winna regulować różnicę pomiędzy średnim kosztem pobytu mieszkańca

w domu pomocy społecznej a kosztem dotychczas uiszczanym przez B. G., podczas gdy dotychczasowa opłata nie została zwiększona,

- art. 7, 77 i 80 K.p.a. w związku z art. 14 ustawy poprzez brak rozważenia materiału dowodowego, w szczególności nie wzięcie pod uwagę wysokich kosztów utrzymania zobowiązanej z uwagi na jej zamieszkiwanie w N. oraz okoliczność, iż na utrzymaniu pozostaje dwoje studiujących dzieci, w stosunku do których ciąży na niej obowiązek alimentacyjny, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny wobec matki,

- art. 8 kpa w związku z art. 14 U.p.s. poprzez działanie organu sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania obywatela do władzy publicznej poprzez brak informacji,

iż opłata za pobyt matki w D.P.S. zostanie podwyższona,

- art. 110 kpa w związku z art. 14 ustawy, poprzez określenie, iż wywiera ona skutek z dniem 1 marca 2016 r., a więc przed dniem doręczenia decyzji stronie. 

Dodatkowo pełnomocnik strony w dniu 19 maja 2016 r. przesłała pismo, oświadczenie K. B. z dnia [...] r., stwierdzające, iż zarabia ona [....] miesięcznie, a jej mąż obecnie jest na zasiłku chorobowym i otrzymuje z tego tytułu [...] miesięcznie ponosi koszty rehabilitacji męża, a także koszty za pobyty matki w DPS, utrzymania mieszkania, żywności, ubrania i środków czystości.

Odnosząc sią do powyższych zarzutów i argumentacji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w uzasadnieniu wydanej decyzji wskazało, iż zgodnie z art. 60 ust 1 U.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. W myśl art. 60 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu powiatowym ustala starosta i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do 31 marca każdego roku. Ogłoszenie, o którym mowa w ust. 2, stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane.

Krąg osób, na których może spoczywać obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt bliskich w domu pomocy, wynika z art. 61 ust. 1 ustawy, którego treść organ przytoczył. Zasada kolejności przyjęta w tym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej kolejności - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Obowiązek wnoszenia opłat przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2010 r., I OSK 1171/09). Obowiązek ten wynika z mocy ustawy, ale w celu jego realizacji konieczne jest jego skonkretyzowanie poprzez zawarcie stosownej umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy, bądź też poprzez wydanie na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy władczego aktu (decyzji) przez organ gminy, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej (zgodnie z art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust 3), jeżeli wystąpi sytuacja, o której mowa w art. 61 ust. 3 ww. ustawy.

Zgodnie z art 61 ust. 3 ustawy, w przypadku niewywiązywania się osób,

o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, z obowiązku uiszczania opłaty za pobyt

w domu pomocy społecznej, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków.

Jak wynika z art. 103 ust. 2 ustawy, kierownik ośrodka pomocy społecznej

i kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie może, w drodze umowy, ustalić

z małżonkiem, zstępnymi lub wstępnymi, wysokość świadczonej przez nich pomocy na rzecz osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia. W myśl zaś art. 104 ust. 1 ustawy, należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej

z tytułu opłat określonych przepisami ustawy podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wysokość należności, o jakich mowa w art. 104 ust. 1, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej (art. 104 ust. 3 ustawy).

Obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2, ale decyzja administracyjna

o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, przewidziana w art. 59 ust. 1 ww. ustawy. Z samego art. 103 ust. 2 ustawy wynika, że celem takiej umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale ustalenie wysokości opłaty wnoszonej przez zobowiązane osoby, a więc opłaty, której obowiązek ponoszenia został już ustalony. Zawarcie umowy przewidzianej w art. 103 ust. 2 ww. ustawy ma na celu umożliwienie małżonkowi, zstępnym i wstępnym zadeklarowanie opłacania wyższego odsetka opłaty, aniżeli wynika to z przepisów o minimalnych obciążeniach wynikających z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a) i b) ustawy.

Z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że decyzją

z dnia [...] r., B. G. została umieszczona w Domu Pomocy Społecznej dla osób w podeszłym wieku w S. przy ul. [...] (dalej: DPS). Koszt pobytu w tej placówce wynosi [...] zł (Zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r.). B. Gr. ponosi odpłatność w wysokości [...] zł. Kwota ta nie pokrywa pełnej opłaty za pobyt w DPS, a zatem obowiązek ten spoczywa na osobach, o których mowa

w art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.

W dniu [...] r. Dyrektor MOPR w S. zawarł z K. B. umowę dotyczącą ustalenia opłaty za pobyt matki w DPS, w wysokości [...] zł miesięcznie.

W celu zaktualizowania sytuacji materialnej strony organ w piśmie z dnia

[...] r. zwrócił się do K. B. o przesłanie dokumentów potwierdzających sytuację dochodową jej rodziny, tj. wysokość dochodów netto oraz dokumentów potwierdzających stałe comiesięczne wydatki.

W dniu 18 grudnia 2015 r. K. B. przesłała do organu I instancji oświadczenie, z którego wynika, że mieszka razem z mężem, mają na utrzymaniu dwoje dorosłych dzieci ([...] lat i [...] lat), które nie mają żadnych stałych dochodów ani stypendiów uczelnianych, zamieszkują osobno, w mieszkaniu, które strona im wynajmuje wspólnie z mężem. Źródłem utrzymania rodziny jest jej pensja i zasiłek chorobowy męża. Jej dochód wynosi [...] miesięcznie, a zasiłek chorobowy męża od 7 kwietnia 2015 r. wynosi [...] miesięcznie. Wydatki rodziny to [...] miesięcznie. Zaznaczyła, iż nie jest w stanie ponosić określonej w decyzji organu I instancji odpłatności z uwagi na wysokie koszty utrzymania w B., gdzie mieszka, dlatego wniosła o częściowe zwolnienie jej z opłaty; może w dalszym ciągu uiszczać opłatę w wysokości [...] zł.

Z powyższego - zdaniem SKO - wynika, iż strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe jedynie z mężem. Dzieci zamieszkują oddzielnie, a zatem nie można uznać, iż że prowadzą wspólne gospodarstwo domowe z odwołująca się. Dochód miesięczny rodziny to kwota [...] = [...] zł (zgodnie z kursem NBP na dzień 10.11.2015 r.) a na osobę w rodzinie dochód, o którym mowa w art. 8

ust. 1 U.p.s. wyniósł [...] zł, zatem przekracza 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, tj. [...] zł ([...]zł x 300%). Kwota dochodu po wniesieniu opłaty nie jest więc niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zatem opłata K. B. za pobyt matki w DPS w S. winna wynieść [...] zł ([...] zł). Ustawodawca uzależnił wysokość opłaty wnoszonej przez małżonka, zstępnych, bądź wstępnych mieszkańca domu pomocy społecznej jedynie od kryterium dochodowego, dlatego też rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia odpłatności uzależnione jest jedynie od tego kryterium. Odpłatność za pobyt najbliższego członka rodziny w domu pomocy społecznej, nie jest uzależniona ani od obywatelstwa osoby, która z mocy ustawy jest zobowiązana do partycypowania w pokrywaniu kosztów pobytu w takiej placówce, ani od jej miejsca zamieszkania, ma charakter obiektywny warunkowany jedynie stopniem pokrewieństwa i statusem materialnym.

Zdaniem Kolegium, podana w uzasadnieniu decyzji organu I instancji argumentacja przemawia za przyjęciem, iż organ ten należycie ocenił wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, co powoduje, iż może się ona w takim kształcie ostać

w porządku prawnym.

Odnosząc się do zawartego w odwołaniu zarzutu, iż decyzja wywiera skutek

z dniem 1 marca 2016 r., a więc przed dniem doręczenia jej stronie, organ odwoławczy wskazał na treść art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, z którego wynika, że decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ w dniu kierowania danej osoby do domu pomocy społecznej. Nie oznacza to jednak, że w późniejszym czasie decyzja taka nie może zostać wydana. Obowiązek ponoszenia opłat za pobyt osoby w DPS wynika z ustawy i znajduje konkretyzację

w decyzji ustalającej opłatę z tego tytułu. Jeżeli organ nie ustalił tej opłaty na etapie kierowania danej osoby do DPS, bo np. - jak w tym przypadku zawarł umowę ustalającą wysokość opłaty w niżej kwocie niż osoba zobowiązana powinna wnosić, to-mając na uwadze konstytutywny charakter tej decyzji - opłata za pobyt osoby w DPS nie może być ustalana za okres wsteczny w stosunku do daty wydania decyzji (por. wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 493/13; WSA we Wrocławiu z dnia 21 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 270/13; WSA w Olsztynie z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 1053/14).

Odnosząc się do argumentu, iż z uwagi na duże koszty utrzymania nie stać strony na ponoszenie ustalonej przez organ I instancji kwoty, ponieważ ma na utrzymaniu dwoje dorosłych dzieci, którym wynajmuje mieszkanie, Kolegium stwierdza, iż strona z jednej strony kwestionuje zasadę i wysokość odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej, czyli obowiązek jej częściowego utrzymania, a z drugiej powołuje się na konieczność zaspokojenia potrzeb dorosłych dzieci. Podnosząc kwestię obciążenia finansowego z tytułu utrzymania dorosłych dzieci, odwołująca się nie dostrzega, że na drugim biegunie lokuje się obowiązek utrzymania matki, która przy akceptacji jej stanowiska musiałaby być utrzymywana w części przez państwo albo gminę - ze środków publicznych, podczas gdy ku temu brak podstaw. Mogłoby to naruszać zasadę równości wobec prawa i dyskryminować obywateli polskich, którzy w takim wypadku ponosiliby odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej. Alternatywą dla pobytu matki w domu pomocy społecznej jest alimentowanie jej przez odwołującą się albo świadczenie osobistej opieki. Jeżeli czyni to dom pomocy społecznej, to odwołująca się, jako córka, winna partycypować

w odpowiednim zakresie w związanych z tym wydatkach, jako osoba zobowiązana prawnie do alimentowania matki.

Ustosunkowując się zaś do zarzutu naruszenia art. 103 ustawy o pomocy społecznej, tj. ustalenie opłaty w drodze decyzji, w sytuacji gdy strony obowiązuje umowa zawarta w dniu [...] r. Kolegium wyjaśnia, że umowa ta opiera się na zasadzie autonomii woli stron, której refleksem jest m.in. zasada dobrowolności angażowania się w zobowiązania. Ustawodawca w ww. przywołanych regulacjach ustawy o pomocy społecznej przewidział bowiem, co do zasady administracyjny, tryb orzekania o obowiązku uiszczania opłaty poprzez wydanie decyzji ustalającej jej wysokość (a następnie decyzji o zwrocie kwoty zastępczo wniesionych przez gminę, jeżeli strona nie wywiązuje się z zobowiązania). Tryb prywatnoprawny, polegający na zawarciu umowy cywilnoprawnej, ma charakter uzupełniający.

Jednocześnie Kolegium stwierdziło, iż rozstrzygniecie tej decyzji dotyczy jedynie ustalenia opłaty za pobyt matki w DPS w S. Organ I instancji w decyzji tej nie orzekł o odmowie zwolnienia strony w całości lub w części z ponoszenia kosztów za pobyt matki w DPS w S.

Postępowanie w przedmiocie zwolnienia z całkowitego lub częściowego ponoszenia kosztów może być wszczęte dopiero, gdy decyzja ustalająca wysokość opłaty stanie się ostateczna. Nie znając bowiem zakresu obowiązku strona nie może stwierdzić, czy mu podoła, czy też winna wystąpić z wnioskiem o całkowite lub częściowe zwolnienie opłaty (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt. VIII SA/Wa 801/10).

W tym stanie rzeczy zbędne - zdaniem Kolegium - było prowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność wyjaśnienia przesłanek warunkujących zwolnienie strony od obowiązku ponoszenia przedmiotowej opłaty. Zbędnym jest też w tej sytuacji ustosunkowywanie się do zarzutów skargi co do przesłanek takiego zwolnienia.

Powyższą decyzję pełnomocnik K. B. r. pr. A. M. zaskarżyła skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, mianowicie:

a) art. 103 ust. 2 U.p.s. poprzez utrzymanie w mocy decyzji ustalającej wysokość odpłatności za pobyt matki skarżącej w DPS, podczas gdy skarżącą i MOPR

w S. łączy umowa ustalająca wysokość tej odpłatności,

b) art. 18 Traktatu o funkcjonowaniu UE (Dz. Urz. UE 2016 C 202) poprzez naruszenie zasady niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową wyrażające się w niewzięciu pod uwagę przy ustalaniu odpłatności za pobyt matki skarżącej w DPS faktu większych niż w P. kosztów utrzymania, wynikających z zamieszkiwania przez skarżącą w N., co stawia skarżącą w gorszej sytuacji niż osoby o podobnych dochodach, ale mieszkające w P. i ponoszące w związku z tym mniejsze koszty utrzymania.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o:

1) uchylenie skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości,

2) zwrot od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdza, iż nie zgadza się z wyrażonym

w skarżonej decyzji poglądem, iż tryb prywatnoprawny, polegający na zawarciu umowy cywilnoprawnej regulującej wysokość odpłatności za pobyt w DPS, ma jedynie charakter uzupełniający w stosunku do trybu administracyjnoprawnego i opiera się na zasadzie autonomii woli stron i dobrowolności wdania, się w zobowiązanie i w sytuacji, gdy została zawarta umowa regulująca wysokość odpłatności na poziomie [...] zł, organ administracji publicznej nie może na podstawie tej umowy domagać się wyższego świadczenia pieniężnego i konieczne jest w tym przypadku albo aneksowanie umowy za zgodą obu stron, albo wydanie decyzji ustalającej podwyższoną opłatę.

Na przyjęcie tego poglądu - zdaniem skarżącej - nie pozwala brzmienie przepisu art. 103 ust. 2 u.p.s. oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 126/16, a także wyrok z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 72/12, w którym sąd krytycznie odniósł się do stanowiska, iż w sytuacji, gdy osoba zobowiązana odmówi zawarcia umowy, organ określi jej obowiązki w drodze decyzji administracyjnej. Sąd wskazał tam, iż "Stanowisko to nie dostrzega jednak, iż omawiana ustawa pozbawiona jest regulacji, która odnosiłaby się do sytuacji odmowy zawarcia umowy, a jednocześnie żaden z przepisów tej ustawy nie daje możliwości ukształtowania omawianego zobowiązania w innej formie niż umowa. W takiej sytuacji wydaje się niemożliwym odnalezienie satysfakcjonującego rozwiązania wyłącznie na gruncie omawianej ustawy (...). Mając na uwadze racjonalizm ustawodawcy dla rozwiązania zaistniałej sytuacji należy zwrócić się raczej ku instytucjom prawnym właściwym prawu cywilnemu (...) art. 64 Kodeksu cywilnego -prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające obowiązek danej osoby do złożenia oznaczonego oświadczenia woli (...). Ponieważ obowiązek złożenia przez podmiot prawa oświadczenia woli określonej treści może mieć swe źródło tak w indywidualnej czynności prawnej, jak i w generalnym akcie prawotwórczym, to w realiach niniejszej sprawy za takie źródło wypada uznać przepis art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. "

Odnosząc się do stwierdzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego,

iż "Zawarcie umowy przewidzianej w art. 103 ust. 2 ww. ustawy ma na celu umożliwienie małżonkowi, zstępnym i wstępnym zadeklarowanie opłacania wyższego odsetka opłaty, aniżeli wynika to z przepisów o minimalnych obciążeniach wynikających z art. 61 ust. 2 piet 2 lit. a i b cyt. ustawy" skarżąca wskazuje, że pogląd ten nie znajduje żadnego oparcia w brzmieniu przepisu art. 103 ust. 2 U.p.s. W niniejszym przypadku strony zawarły umowę ustalającą opłatę na poziomie niższym niż wynikający z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b) U.p.s.

Ponadto, nawet gdyby przyjąć - wbrew wyraźnemu brzmieniu art. 103 ust. 2 U.p.s. - iż możliwe jest ustalenie odpłatności za pobyt w DPS w drodze decyzji administracyjnej w przypadku odmowy zawarcia umowy przez osobę zobowiązaną, to w niniejszym przypadku sytuacja taka nie miała miejsca. Skarżąca podpisała umowę z MOPR w S., ustalającą odpłatność na poziomie [...] zł. W sytuacji, gdy już została zawarta umowa w trybie art. 103 ust. 2 U.p.s., dopóki umowa ta nie wygaśnie lub nie zostanie rozwiązana, organ nie jest uprawniony do ustalenia odpłatności w drodze decyzji administracyjnej (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 maja 2012 r., VIII SA/Wa 114/12). Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że decyzja administracyjna "zastępuje" wcześniej zawartą umowę. Tym samym, wydając decyzję ustalającą odpłatność skarżącej na poziomie [...] zł, organ doprowadził do sytuacji, że skarżąca jest podwójnie zobowiązana, z dwóch różnych tytułów.

Uzasadniając zarzut naruszenia przez organ art. 18 Traktatu o funkcjonowaniu UE (Dz. Urz. UE 2016 C 202) poprzez naruszenie zasady niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową skarżąca wskazuje, że w uzasadnieniu skarżonej decyzji organ nie dostrzegł związku między miejscem zamieszkania osoby zobowiązanej a jej statusem materialnym. Tymczasem jest oczywiste, że mieszkając na terytorium N. skarżąca ponosi dużo wyższe koszty utrzymania, niż gdyby mieszkała w P. Tym samym, mimo że przekracza próg dochodowy uprawniający do nieponoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS, nie można jej sytuacji zrównać z sytuacją osoby, która mieszka w P. i również przekracza ten próg, jednak z uwagi na znacznie mniejsze koszty utrzymania (opłaty za mieszkanie, koszty żywności itp.) jest w stanie ponieść koszty utrzymania osoby najbliższej w DPS.

Ponadto skarżąca podnosi, że przed wydaniem decyzji przez organ

II instancji sytuacja majątkowa rodziny skarżącej zmieniła się, albowiem z dniem

[...] r. mąż skarżącej uzyskał status osoby bezrobotnej i dopiero decyzją z dnia [...] r. przyznano mu zasiłek dla bezrobotnego, który wynosi obecnie ok. [...] miesięcznie. Tym samym dochód jej rodziny zmniejszył się o ok. [...] miesięcznie. Skarżąca nie mogła zatem wcześniej zawiadomić organu o zmianie swej sytuacji majątkowej.

Obecnie dochód rodziny wynosi zatem [...], czyli [...] na osobę w rodzinie. Dochód ten wciąż przekracza 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, jednak po przyjrzeniu się stałym, niezbędnym wydatkom skarżącej widać, że po ich poniesieniu skarżącej i jej mężowi niewiele pozostaje na życie. Skarżąca z mężem ponosi koszty stałe (mieszkanie, opłaty) w wysokości [...]. Obecnie na życie pozostaje jej ok. [...]. Za tę kwotę skarżąca musi ponieść koszty wyżywienia siebie i męża, koszt rehabilitacji męża i środków czystości. Biorąc pod uwagę koszty w B., jest to niemożliwe. Tym bardziej niemożliwe jest w jej sytuacji ponoszenie zwiększonej odpłatności za pobyt matki w DPS.

Przewidując, że obciążenie osoby zobowiązanej odpłatnością za pobyt osoby najbliższej w DPS nie może powodować, by dochód na osobę w rodzinie spadł poniżej pewnego progu dochodowego ([...] zł) ustawodawca słusznie uznał, że konieczne jest zagwarantowanie pewnego minimum socjalnego, to jest zostawienie w budżecie domowym pewnej kwoty koniecznej, aby zaspokoić najniezbędniejszej potrzeby. Nie przewidział jednak, że w sytuacji, gdy osoba zobowiązana mieszka za granicą i w związku z tym ponosi wyższe koszty utrzymania, to minimum socjalne określone w ustawie nie zapewni jej możliwości godnej egzystencji. Ustawodawca niemiecki przewidział minimum socjalne (tzw. [...] - najniższy możliwy zasiłek dla osoby bezrobotnej) na poziomie [...] (bez wliczenia w to kosztów mieszkania i ogrzewania). Obciążenie skarżącej odpłatnością za pobyt matki w DPS na poziomie maksymalnym powoduje brak zagwarantowania jej tego minimum socjalnego.

Mimo, że art. 61 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 8 ust. 3 i n. U.p.s, nie uzależnia możliwości obciążenia opłatą za pobyt w DPS od wysokości ponoszonych przez osobę zobowiązaną wydatków, za jedyne kryterium przyjmując wysokość dochodu, to nie oznacza to, że decyzja administracyjna obciążająca obowiązkiem odpłatności jedynie z uwagi na przekroczenie progu dochodowego, a z całkowitym pominięciem kwestii uzasadnionych i niezbędnych wydatków, jest prawidłowa. Przepisy prawa unijnego mają pierwszeństwo przed przepisami prawa krajowego rangi ustawowej. Obciążenie skarżącą maksymalną odpłatnością za pobyt matki w DPS, bez względu na jej koszty utrzymania związane z kwestią miejsca jej stałego pobytu, godzi w art. 18 TFUE, który jednoznacznie zakazuje dyskryminacji ze względu na przynależność państwową.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sad Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej

w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne dokonują kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Sąd uwzględnia skargę i eliminuje z obrotu zaskarżony akt jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1).

Powyższa kontrola obejmuje w szczególności ocenę, czy zaskarżony akt został wydany w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny a organ dokonał prawidłowej subsumcji obowiązujących w dacie wydania norm prawa materialnego odnoszących się do danej materii oraz czy samo postępowanie było obarczone uchybieniami mogącymi mieć wpływ na wynik sprawy.

Podstawą rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej określonej sprawy, znajdującej się w jego kompetencji, jest stan faktyczny i prawny istniejący

w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając niniejszą sprawę w aspekcie wspomnianego wyżej kryterium legalności decyzji administracyjnych, Sąd nie stwierdził podstaw do uznania,

iż zaskarżona decyzja została wydana z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Zauważyć należy, iż SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji obszernie przedstawiło ustalony w sprawie stan faktyczny i prawny, przedstawiając również pełną treść mających w sprawie zastosowania przepisów Ustawy o pomocy społecznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 930) – dalej "U.p.s.".

Zgodnie z art. 60 U.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej: o zasięgu gminnym ustala wójt (burmistrz, prezydent miasta), a informacje o powyższym są ogłaszane w dziennikach urzędowych. Ogłoszenie stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane.

Z niekwestionowanych, zarówno w odwołaniu od decyzji organu I instancji jak

i w skardze, ustaleń organów wynika, że skarżąca jest jedyną zstępną, zobowiązaną

z mocy art. 61 U.p.s. do partycypacji w kosztach utrzymania matki w DPS w części, której nie można pokryć tych kosztów ze świadczeń osoby umieszczonej w DPS.

Z przytoczonego przepisów wynika, iż jedynym ograniczeniem dla tego obowiązku jest wysokość uzyskiwanych przez osobę zobowiązaną dochodów z wymogiem, by po poniesieniu tych kosztów osobie zobowiązanej pozostawała kwota wynosząca 300% wskazanego w ustawie kryterium dochodowego, na osobę w rodzinie, które w dacie wydania zaskarżonej decyzji wynosiło [...] zł

Dochód skarżącej, nawet po uwzględnieniu podnoszonej w skardze obniżki dochodów jej męża od dnia [...] r. wynosi - jak podaje sama skarżąca – [...] na osobę w rodzinie, czyli ponad [...] zł, a zatem jest wystarczający do zachowania tej zasady. Oparcie decyzji SKO na ustaleniach dokonanych w toku postępowania, a zatem sprzed obniżki dochodu męża skarżącej jest prawidłowe, nie miało zatem żadnego wpływu na wynik sprawy, a nadto odpowiada wskazanej zasadzie, iż podstawą rozstrzygnięcia jest ustalony prawidłowo w postępowaniu stan faktyczny, istniejący w dacie podjęcia decyzji.

Podnoszone w skardze argumenty odnoszące się do zwiększonych kosztów utrzymania w N., nie mają znaczenia dla ustalenia wysokości należnego

od skarżącej obciążenia, które w tym wypadku stanowi różnicę między wyliczonym przez organ prowadzący DPS rzeczywistym kosztem utrzymania pensjonariusza,

a kwotą ponoszoną przez samego pensjonariusza. Zgodnie z zasadą wyrażoną

w art. 61 U.p.s. pozostałą kwotę ponoszą w kolejności wymienionej w tym przepisie,

i w ramach w ramach możliwości wynikających z określonych w nim zasad inne osoby w szczególności zstępni.

Art. 61 ust. 2 U.p.s. stanowi, iż małżonek oraz zstępni i wstępni pensjonariusza DPS ponoszą odpłatność stosownie do treści umowy zawartej z kierownikiem ośrodka pomocy społecznej (powiatowego centrum pomocy rodzinie). W sytuacji, gdy nie dojdzie do zawarcia umowy lub ustalona umową (umowami) kwota partycypacji nie pokrywa całości średniego kosztu utrzymania osoby w placówce, odpłatność ww. osób jest ustalana decyzją, przy czym ustawodawca w art. 61 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej zastrzega, że decyzyjne obciążenie małżonka i krewnych w linii prostej kosztami pobytu osoby bliskiej w domu pomocy może nastąpić, gdy dysponują oni dochodem przewyższającym 300% kryterium dochodowego (osoby samotnie gospodarującej lub na osobę w rodzinie). Na koszty pobytu krewnego w linii prostej w domu pomocy społecznej może być zatem przeznaczona nadwyżka ponad 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie lub osoby samotnie gospodarującej. Natomiast gmina (z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej) ponosi odpłatność w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w DPS,

a opłatami wnoszonymi przez podmioty wymienione punktach 1 i 2 tj. samego mieszkańca oraz jego małżonka czy krewnych w linii prostej. Ustawodawca dopuszcza także możliwość wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej przez inne osoby niż małżonek lub krewni w linii prostej (art. 61 ust. 2a ustawy) stosownie do zawartej umowy z organem (art. 61 ust. 2c ustawy).

Jeśli chodzi o podnoszoną w skardze kwestię istnienia umowy w tym zakresie zawartej między skarżącą a Dyrektorem MOPR w S., Sąd w składzie orzekającym podziela wyrażone w zaskarżonej decyzji, a także w orzecznictwie

(m.in. wyroki w sprawach II SA/Bk 454/16, II SA/Bk 468/16, a w szczególności w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 62/14 stanowisko, iż "błędne jest upatrywanie w fakcie zawarcia umowy o wysokości wnoszonej opłaty za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej, przeszkody dla decyzyjnego ustalenia wysokości należnej opłaty, uwzględniającej maksymalną dopuszczalność kwotowego obciążenia opłatą przy stosowaniu kryterium ustawowego, wynikającego z art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej". Za możliwością umownego określenia kwoty partycypacji poniżej dopuszczalności ustawowego obciążenia, przemawia wynikający z art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej fakt brania pod uwagę przy zawieraniu umowy nie tylko wysokości dochodów ale też możliwości finansowych strony umowy. Wynika z tego, iż w każdym przypadku, gdy kwoty partycypacji z umów nie będą pokrywały rzeczywistego kosztu utrzymania w placówce, organ ma obowiązek wydania decyzji o ustaleniu wysokości należnej od osoby wymienionej w art. 61 ust.1 opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Opowiedzenie się za wyłączeniem dopuszczalności wydania decyzji w sytuacji zawarcia umowy o wysokości partycypacji, gdy kwota tej partycypacji odbiega od rzeczywistych kosztów utrzymania w domu pomocy społecznej czyniłoby iluzorycznym ustawowy obowiązek osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 U.p.s. ponoszenia kosztów pobytu osoby bliskiej w domu pomocy społecznej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie też zwracano uwagę,

że wynikający z ustawy obowiązek osób bliskich mieszkańca domu pomocy społecznej, ponoszenia kosztów jego utrzymania w placówce, doznaje konkretyzacji

i indywidualizacji właśnie w decyzji o ustaleniu należnej opłaty, wydawanej w oparciu

o art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny

w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie o sygn. I OSK 204/10 stwierdził,

że stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej, w tym również świadczenia w formie usług opiekuńczych w domu pomocy społecznej, ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Właściwy organ decyzją orzeka

o skierowaniu do domu pomocy społecznej, o umieszczeniu w konkretnej placówce, oraz ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej, jak też ustala należną opłatę od osób bliskich osobie umieszczonej w placówce, indywidualizując przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 i 61 ust. 1 i 2 U.p.s. obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się także, że decyzyjne ustalenie obowiązku osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej nie wyklucza zawarcia umowy miedzy kierownikiem ośrodka pomocy społecznej a osobą zobowiązaną. Z brzmienia art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej należy wyciągnąć wniosek, że celem umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. W wyroku o sygn. I OSK 204/10). Naczelny Sąd Administracyjny nawiązując do Komentarza do ustawy o pomocy społecznej autorstwa W. Maciejko i P. Zaborniaka, prezentuje stanowisko, iż umowa, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej umożliwia małżonkom, zstępnym i wstępnym zadeklarowanie opłacania wyższego odsetka opłaty, aniżeli to wynika z przepisów o minimalnych obciążeniach wynikających z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a) i b) ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również, że przyjęcie poglądu, że o obowiązku ponoszenia opłaty przez małżonka, zstępnych albo wstępnych oraz jej wysokości przesądza wyłącznie umowa cywilnoprawna, niweczyłoby w znacznej mierze skuteczność przepisów art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy. Na tym stanowisku orzecznictwa oparło się też SKO w uzasadnieniu swej decyzji. Stanowisko to podziela też sąd orzekający w niniejszej sprawie.

Należy też mieć na uwadze, że do zawarcia umowy, o której mowa

w art. 103 ust. 2 u.p.s., nie można przymusić, oraz że kwoty określone umową (umowami) mogą nie wyczerpywać możliwości finansowych osób zobowiązanych ustawą do partycypacji w kosztach pobytu w domu pomocy społecznej, dopuszczalnych ramach, oraz że organ ma ograniczone instrumenty prawne do wyegzekwowania kwot umownie zadeklarowanych a nie wnoszonych. Biorąc pod uwagę odpłatny charakter pobytu w domu pomocy społecznej (art. 60 u.p.s.), uznać należy, iż wydanie decyzji o ustaleniu opłat mimo wcześniejszego zawarcia umowy, jest w świetle przytoczonych przepisów możliwe i uzasadnione. Zatem nie narusza prawa – jak twierdzi skarżąca. Decyzja o ustaleniu opłat zabezpiecza interes gminy, która zastępczo wykłada, za osoby zobowiązane, brakujące koszty utrzymania mieszkańca domu pomocy społecznej. Dodatkowo wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny prezentował pogląd, że wydanie decyzji opartej o treść art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej tj. dotyczącej obowiązku zwrotu wydatków wyłożonych zastępczo przez gminę na pokrycie kosztów utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej, powinno nastąpić dopiero po decyzyjnym skonkretyzowaniu i zindywidualizowaniu obowiązku wnoszenia opłat przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej (vide wyrok NSA z 30 października 2012 r. sygn. I OSK 653/12).

Skład orzekający nie zgadza się także z podnoszonym przez skarżącą zarzutem niedopuszczalności objęcia decyzją o ustaleniu opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej okresu wstecznego tj. od dnia 1 marca 2016 r. do daty wydania decyzji przez organ odwoławczy, tj. [...] r. Bez wątpienia decyzja o ustaleniu opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej ma charakter konstytutywny. Jak wyjaśnił jednak Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 marca 2016 r. sygn. I OSK 221/16, wydanego na tle oceny również konstytutywnej decyzji o zmianie wysokości opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza o skutkach z niej wynikających. W doktrynie i judykaturze dominuje bowiem pogląd, że kwestia, jaki skutek: ex tunc czy ex nunc, ma określone orzeczenie, zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy. Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy więc uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W tej sytuacji konstytutywna decyzja może działać, zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną, zwłaszcza, że organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. ustalającą skarżącej opłatę za pobyt matki w DPS od dnia 1 marca 2016 r. Należy też przypomnieć, iż matka skarżącej przebywa w DPS od dna [...] r. Takie rozstrzygnięcie nie oznacza wydania decyzji z mocą wsteczną. Można by tak powiedzieć, gdyby decyzja obejmowała okres wsteczny sprzed daty jej wydania, co – jak wyżej wyjaśniono – w przypadku decyzji ustalającej opłatę za pobyt w DPS byłoby dopuszczalne w sytuacji spełniania wszystkich przesłanek z art. 60 - 61 U.p.s.

Podsumowując stwierdzić należy, iż w okolicznościach faktycznych sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją i w świetle przedstawionego wyżej stanu prawnego, istniały podstawy do wydania decyzji o ustaleniu należnych od skarżącej opłat z tytułu pobytu matki B. G. w domu pomocy społecznej zarówno co do zasady, jak i co do wysokości. Skarżąca jest córką, a jej dochód netto od początku pobytu matki w domu pomocy społecznej, tj. od [...] r. do daty orzekania przez organ I jak i II instancji przewyższał kwotę wolną od przeznaczenia na opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej tj. 300% ustawowego kryterium dochodowego. Należy też podkreślić, iż o odpłatności, o której mowa w art. 61 U.p.s. decyduje wysokość dochodów osoby zobowiązanej wg tego przepisu a nie wielkość wydatków. Z tego powodu za bezzasadny należy uznać podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 18 TFUE (Dz. Urz. UE 2016 C 202). Wysokość koniecznych wydatków może być wzięta pod uwagę w odrębnym postępowaniu, którego przedmiotem byłby wniosek o zwolnienie z należnej opłaty.

Mając powyższe na uwadze Sąd nie dopatrzył się zarzucanego naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego a w konsekwencji skargę oddalił (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).