Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

II OSK 347 / 12 POSTANOWIENIE Dnia 23 lutego 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Lubin od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 901/11 w zakresie odrzucenia skargi Gminy Miejskiej Lubin na uchwałę Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 28 grudnia 2010 r. nr III/40/10 w przedmiocie przyjęcia "Naprawczych programów ochrony powietrza dla stref na terenie województwa dolnośląskiego, w których zostały przekroczone poziomy dopuszczalne i docelowe substancji w powietrzu" postanawia oddalić skargę kasacyjną.

II OSK 347 / 12

UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem 19 grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę Gminy Miejskiej Lubin na uchwałę Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 28 grudnia 2010 r. w sprawie przyjęcia "Naprawczych programów ochrony powietrza dla stref na terenie województwa dolnośląskiego, w których zostały przekroczone poziomy dopuszczalne i docelowe substancji w powietrzu".

W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Gmina Miejska Lubin wezwała pismem z dnia 21 lipca 2011 r. organ stanowiący samorządu województwa (doręczonym w dniu 25 lipca 2011 r.) do usunięcia naruszenia prawa wywołanego przepisami ww. uchwały. Pismem z dnia 6 października 2011 r. (doręczonym Gminie w dniu 12 października 2011 r.) przekazano stronie skarżącej stanowisko Sejmiku Województwa Dolnośląskiego, nie uwzględniające zarzutów Gminy. W dniu 3 listopada 2011 r. strona skarżąca skierowała skargę na ww. uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części objętej załącznikiem do tej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, odrzucając skargę, wskazał na treść art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.- zwanej dalej ustawą o samorządzie województwa) oraz podkreślił, że ocena czy skarga została wniesiona do sądu w terminie zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 2/07 winna być dokonana z uwzględnieniem treści art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.), gdyż do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie ten przepis. Wniosek taki wynika a contrario z art. 102a ustawy o samorządzie gminnym, który wyłącza jedynie zastosowanie w tych sprawach art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. Choć w uchwale mowa jest o ustawie o samorządzie gminnym, to ze względu na tożsamość rozwiązań legislacyjnych w ustawie o samorządzie województwa, stanowisko zawarte w uchwale zdaniem Sądu zachowuje aktualność również w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu analiza art. 53 § 1 i 2 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że już z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg pierwszy z dwóch terminów- termin sześćdziesięciu dni na wniesienie skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. Termin ten staje się bezprzedmiotowy, gdy przed jego upływem organ udzieli odpowiedzi na wezwanie. W takim, bowiem przypadku bieg rozpoczyna termin trzydziestu dni, liczony od dnia doręczenia odpowiedzi. Jeżeli natomiast we wskazanym okresie organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa i przed upływem tego terminu należy wnieść skargę. Na poparcie tych twierdzeń Sąd wskazał na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi po terminie, sąd odrzuca postanowieniem skargę, stosownie do art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 p.p.s.a. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. Taka konstrukcja normatywna obliguje sąd, podczas badania przesłanek formalnych wniesienia skargi, również do kontroli terminu jej wniesienia. W przypadku stwierdzenia uchybienia terminu, gdy skarżący nie skorzysta z przysługującej mu instytucji z art. 86 § 1 p.p.s.a., sąd nie może postąpić inaczej, jak tylko skargę odrzucić.

Zdaniem Sadu, skoro w rozpoznawanej sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa doręczono organowi w dniu 25 lipca 2011 r., to wobec braku odpowiedzi na to wezwanie w terminie, termin do wniesienia skargi upłynął w dniu 23 września 2011 r. (piątek), tj. sześćdziesiąt dni od dnia doręczenia wezwania. Strona skarżąca skierowała tymczasem skargę dopiero w dniu 9 listopada 2011 r. Bez znaczenia jest tu okoliczność, iż Sejmik Województwa udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dopiero w dniu 12 października 2011 r., albowiem miało to miejsce już po upływie terminu do wniesienia skargi.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, iż skarga została złożona z uchybieniem terminu do jej wniesienia i stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. odrzucił ją.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła Gmina Miejska Lubin, zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 53 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie daty, od której należało liczyć termin wniesienia skargi, co skutkowało odrzuceniem skargi Gminy Miejskiej Lubin.

Wskazując na powyższy zarzut skargi kasacyjnej, skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina powtórzyła stan faktyczny sprawy, podkreślając, że w po wezwaniu w dniu 21 lipca 2011 r. Sejmiku Województwa Dolnośląskiego, pismem z dnia 2 sierpnia 2011 r. (doręczonym w dniu 3 sierpnia 2011 r.) Przewodniczący Sejmiku poinformował ją, że przełożył na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. termin załatwienia sprawy (odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) na dzień 29 września 2011 r. Stanowisko w sprawie zajęto w tym dniu poprzez podjęcie stosownej uchwały, doręczonej skarżącej w dniu 6 października 2011 r. Sąd pierwszej instancji, podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie, nie uwzględnił jednak powyższego pisma z dnia 2 sierpnia 2011 r., pomimo iż miało to wpływ na sposób liczenia terminu. W ocenie skarżącej pismo to mieściło się w terminie sześćdziesięciodniowym zgodnie z art. 53 p.p.s.a.

Wskazując na normę art. 90 § 4 ustawy o samorządzie województwa, Gmina uznała, że do odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, winno stosować się art. 36 k.p.a., który daje możliwość organowi wskazania nowego terminu załatwienia sprawy. Z uprawnienia tego skorzystał również Przewodniczący Sejmiku, wyznaczając nowy termin udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z tych też powodów termin do wniesienia skargi na uchwałę liczyć winno się od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie, tj. od dnia 12 października 2011 r., a nie od dnia doręczenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skarga do sądu administracyjnego w tym trybie może być złożona dopiero wówczas, gdy organ, który podjął kwestionowaną uchwalę albo nie wykonał czynności nakazanych prawem lub podjął określoną czynność prawną lub faktyczną, odmówi usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego albo nie wypowie się w tej kwestii w terminie, jaki obowiązuje dla załatwiania sprawy w postępowaniu administracyjnym. Takim właśnie przepisem według strony skarżącej jest przepis art. 36 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest bezzasadna.

Oceniając w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. wniesioną skargę kasacyjną, zauważyć należało, iż przedstawione w niej zagadnienie sprowadzało się do oceny wpływu pisma Przewodniczącego Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 2 sierpnia 2011 r. na bieg terminu do wniesienia skargi na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. Stwierdzić również trzeba, iż wskazanie w treści przedstawionego we wniesionej kasacji zarzutu na § 1 ww. przepisu było błędne, bowiem przepis ten odnosi się do sytuacji, gdy skarżącemu doręczane jest rozstrzygnięcie w sprawie, przez które należy rozumieć przede wszystkim decyzje, postanowienia, czy też akty nadzoru. Natomiast termin do wniesienia skargi na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego liczony jest według regulacji zawartej w § 2 tego przepisu. Uwaga ta czyniła w zakresie § 1 art. 53 p.p.s.a. postawiony zarzut chybionym.

Odnosząc się do zagadnienia dotyczącego obliczania terminu do złożenia skargi, podkreślić należy, że kwestia ta została przedstawiona w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 2/07 (ONSAiWSA z 2007 r., nr 3, poz. 60), w której uznano, że przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. wprowadza dwa terminy do wniesienia skargi. Pierwszy termin dotyczy sytuacji, gdy właściwy organ udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia prawa i wynosi 30 dni, a liczony jest od dnia doręczenia stronie odpowiedzi organu na wezwanie. Z kolei drugi termin dotyczy sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia prawa i wynosi 60 dni, zaś liczony jest od dnia wniesienia przez stronę wezwania do organu. Z powyższego wynika więc, iż po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciodniowy. Jeśli jednak przed upływem sześćdziesiątego dnia organ doręczy stronie odpowiedź na wezwanie, termin ten staje się bezprzedmiotowy, a rozpoczyna bieg termin trzydziestodniowy, liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. Tę okoliczność trafnie eksponował Sąd pierwszej instancji.

Jak wynika z okoliczności niniejszej sprawy, nie kwestionowanych w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, uchwała stanowiąca odpowiedź na wezwanie została podjęta dopiero w dniu 29 września 2011 r. i doręczona skarżącej Gminie w dniu 12 października 2011 r., a więc z przekroczeniem sześćdziesięciodniowego terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., liczonym od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Z pewnością za spełniającą warunek wniesienia odpowiedzi nie można było uznać pisma z dnia 2 sierpnia 2011 r. Przewodniczącego Sejmiku do Prezydenta Miasta Lubina, bowiem nie stanowiło ono uchwały. W myśl art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa "Uchwały sejmiku województwa zapadają zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowego składu sejmiku, w głosowaniu jawnym lub jawnym imiennym, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej". Definiując, zatem pojęcie uchwały poprzez odwołanie się do jej cech można powiedzieć, że "uchwałą organu samorządowego jest taka forma działania kolegialnego organu samorządowego, której wynikiem jest akt woli tego organu podjęty w trakcie jego posiedzenia (sesji, zebrania), w drodze głosowania, zmierzający z reguły do rozstrzygnięcia określonej sprawy publicznej o charakterze lokalnym (gminnym, powiatowym lub regionalnym) będącej przedmiotem obrad, najczęściej ze skutkiem wiążącym" (A. Szewc, T. Szewc. Uchwałodawcza działalność organów jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 1999, s. 48- 49).

Analizując skutek, jaki wywołała informacja zawarta w ww. piśmie, że na podstawie art. 36 ust. 1 k.p.a. "ze względu na przyjęty na początku br. harmonogram pracy Sejmiku Województwa Dolnośląskiego rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie podjęte zostanie na najbliższej sesji Sejmiku, planowanej na dzień 29 września 2011 r.", a co stanowiło główne zagadnienie przedstawione w rozpoznanej kasacji, odnieść należało się do normy art. 35 i art. 36 k.p.a.

Stwierdzić trzeba, iż organ, który został wezwany do usunięcia naruszenia nie jest władny dowolnie kształtować terminu do rozpoznania ww. wezwania, w tym wskazywać innego terminu na podstawie art. 36 k.p.a., który wykraczałby poza wyznaczony ustawowo w art. 53 § 2 p.p.s.a. maksymalny termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia przez stronę wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Uzyskując, zatem informację od Sejmiku Wojewódzkiego, że w ww. terminie nie zostanie podjęta uchwała rozpatrująca ww. wezwanie, strona skarżąca uzyskała jasny sygnał, że skargę na przedmiotową uchwałę winna wnieść w terminie sześćdziesięciodniowym, o którym mowa w ww. przepisie. Z tych też przyczyn zarzut naruszenia art. 53 § 2 p.p.s.a. należało uznać za bezzasadny.

Mając powyższe względy na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny wobec nie stwierdzenia wystąpienia w sprawie przesłanek, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.