Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 25 lipca 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 1164/20 w sprawie ze skargi E.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 10 listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 23 lutego 2021 r. (sygn. akt II SA/Bd 1164/20), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę E. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 10 listopada 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 7 października 2020 r. nr [...] o odmowie skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na babkę Z. J..

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, E. F. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy naruszenie - na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z 176 p.p.s.a. - przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. art. 77, 7, 80 oraz art. 138 § 2 k.p.a. a także art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. - w ten sposób, że mimo, iż w ramach kontroli sądowo-administracyjnej podstaw wydanej decyzji przez organy administracji publicznej winno zostać ustalone czy zaskarżona decyzja nie jest obarczona wadą wymuszającą jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, a sąd administracyjny rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami skarżącego, przy czym sąd pierwszej instancji przedstawia stan sprawy, a pojęcie stanu sprawy jest pojęciem szerszym niż stan faktyczny, co oznacza, że go także obejmuje, to w przedmiotowej sprawie nie zostało zbadane czy i w jaki sposób zostały okoliczności stanu faktycznego zostały ustalone przez organy, zaś w rzeczywistości ustalenia te były niepełne lub domniemane, co oznacza, że sąd pierwszej instancji przedstawił w uzasadnieniu wyroku wadliwy stan sprawy wskutek przyjęcia, że wystarczającym dla ustalenia braku możności zadośćuczynienia obowiązkowi alimentacyjnemu przez krewnych pierwszego stopnia babci skarżącej jest kilkunasto - minutowy wywiad ze skarżącą z jednoczesnym założeniem nieistnienia obiektywnych przeszkód odnoszących się do sprawowania opieki nad babcią skarżącej przez jej dzieci, ergo wadliwość decyzji SKO we Włocławku ([...]) polega na nieustaleniu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności odnoszących się do koniecznego zakresu opieki sprawowanej nad babcią i rzeczywistych - zobiektywizowanych, możliwości sprawowania na nią opieki przez jej dzieci; skoro WSA w Bydgoszczy podkreślił w uzasadnieniu, że zgadza się, że nie można automatycznie wykluczać skarżącej jako wnuczki z kręgu potencjalnych osób, którym mogłoby być przyznane świadczenie pielęgnacyjne i byłoby to możliwe w razie zaistnienia szczególnej sytuacji, w której dzieci babci skarżącej nie byłyby w stanie z niezależnych od siebie powodów wypełniać swoich obowiązków alimentacyjnych, to brak w istocie ustaleń w tym zakresie stanowił o wadliwości skarżonej decyzji po myśli przepisu z art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy p.p.s.a., reasumując: sąd administracyjny nie rozważył naruszenia przepisów postępowania w rozumieniu przepisu z art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy p.p.s.a., a to przepisów z art. art. 77 i 7 oraz 80 k.p.a., następnie zaś 138 § 2 k.p.a., co nie tylko mogło, ale miało wprost decydujący wpływ na wynik sprawy, a zatem w sprawie wystąpiło naruszenie przepisów postępowania przez sąd w sposób oczywisty mające istotny wpływ na wynik sprawy i prowadzące do nieuzasadnionego oddalenia skargi E. F..

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił niniejsze postępowanie sądowe do czasu zakończenia postępowania

w sprawie o sygn. akt I OPS 2/22.

Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2022 r. podjęto zawieszone postępowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze, a które w. tym przypadku zostały oparte wyłącznie na podstawie kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.. Skarżąca zarzuciła bowiem Sądowi Wojewódzkiemu istotne naruszenie przepisów postępowania w postaci: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. art. 77, 7, 80 oraz 138 § 2 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. - art. 134 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zarzuty te okazały się nieusprawiedliwione, gdyż zaskarżony wyrok, pomimo częściowo nieprawidłowego uzasadnienia, odpowiadał jednak prawu. Dodać też trzeba, że owo częściowo nieuprawnione stanowisko Sądu Wojewódzkiego (o czym poniżej) pozostawało bez wpływu na treść zapadłego wyroku. Zgodnie zaś z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taka zaś sytuacja w tym przypadku nie zachodziła.

Jak wyżej wspomniano, zaskarżoną decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 7 października 2020 r. odmawiającą przyznania E. F. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną babką – Z.J..

W toku postępowania ustalono, że Z. J. była wdową, legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, ale posiadała ona siedmioro dzieci, które pracowały i nie legitymowały się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z tego powodu, Kolegium, odwołując się do treści art. 17 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 z późn. zm., zwanej w skrócie u.ś.r.) oraz art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, uznało, że E. F. - jako wnuczce osoby wymagającej opieki, nie przysługiwało prawo do otrzymania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Oddalając skargę na w/w decyzję, Sąd Wojewódzki ocenił, że nie była ona zasadna.

Jak wyjaśnił Sąd Wojewódzki, zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś. r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W myśl zaś art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W związku z powyższym – zdaniem Sądu I instancji – powołane przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych zawierały ściśle określony katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zakreślony między innymi przesłanką pozostawania osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby będącej pod jej opieką a przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. stanowił przy tym o obowiązku alimentacyjnym, o którym mowa w ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r., poz. 1359).

Z drugiej jednak strony, Sąd I instancji stwierdził również, że przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie można się ograniczać jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że dalszym krewnym będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, wyłącznie i tylko w okolicznościach wymienionych w art. 17 ust. 1a u.ś.r. Niewykluczone jest również w tym zakresie posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (niezależnych od niego) nie może zajmować się rodzicem (art. 132 k.r.o. w związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r.).

Wprawdzie więc ostatecznie Sąd wyraził pogląd, iż nie można było automatycznie wykluczać skarżącej jako wnuczki z kręgu potencjalnych osób, którym mogłoby być przyznane wnioskowane świadczenie, ale (cyt.): "byłoby to możliwe tylko w razie zaistnienia szczególnej sytuacji, w której dzieci osoby niepełnosprawnej nie byłyby w stanie z niezależnych od siebie powodów wypełniać swoich obowiązków alimentacyjnych. Należy przy tym podkreślić, że zobowiązania rodzinne czy zawodowe dzieci nie są szczególnymi okolicznościami uniemożliwiającymi sprawowanie opieki nad matką."

Akcentując zatem fakt, że niesporne w analizowanej sprawie było to, iż osoba niepełnosprawna, która wymagała opieki, miała siedmioro dzieci a z akt administracyjnych nie wynikało, że zachodziły obiektywnie uzasadnione okoliczności, aby dzieci te nie mogły wypełniać swojego obowiązku alimentacyjnego względem matki, Sąd I instancji przyjął, że nie można było twierdzić, iż w rozpoznawanej sprawie zaszły okoliczności, które pozwoliłyby na uznanie, że obowiązek alimentacyjny skarżącej względem jej babki wyprzedzał obowiązek alimentacyjny jej dzieci.

W skardze kasacyjnej, kwestionując prawidłowość kontroli decyzji Kolegium, dokonanej przez Sąd Wojewódzki, autor skargi kasacyjnej twierdził, że zaskarżona decyzja była wadliwa bo nie ustalała faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym w szczególności odnoszących się do: koniecznego zakresu opieki sprawowanej nad Z.J. i rzeczywistych - zobiektywizowanych, możliwości sprawowania na nią opieki przez jej dzieci. Skoro zaś Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyjął, iż (cyt.): "zgadza się, że nie można automatycznie wykluczać skarżącej jako wnuczki z kręgu potencjalnych osób, którym mogłoby być przyznane świadczenie pielęgnacyjne i byłoby to możliwe w razie zaistnienia szczególnej sytuacji, w której dzieci babci skarżącej nie byłyby w stanie z niezależnych od siebie powodów wypełniać swoich obowiązków alimentacyjnych, to brak w istocie ustaleń w tym zakresie stanowił o wadliwości skarżonej decyzji po myśli przepisu z art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy p.p.s.a." Z tych powodów podnoszono więc, że Sąd nie rozważył naruszenia przepisów postępowania - w rozumieniu przepisu z art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy p.p.s.a., takich jak: . art. 77 i 7 oraz 80 k.p.a., następnie zaś 138 § 2 k.p.a.

W związku z powyższym, skład orzekający pragnie wyjaśnić, że po wydaniu zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 14 listopada 2022 r. podjął w składzie siedmiu sędziów uchwałę (sygn. akt I OPS 2/22), w której m. in. stwierdził, iż warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.).

Uchwała ta aktualnie wiąże wszystkie składy orzekające sądów wojewódzkich obu instancji (art. 269 § 1 p.p.s.a.) a w związku z tym pogląd Sądu Wojewódzkiego, w którym Sąd ten dopuszczał możliwość dokonywania wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. innej aniżeli literalna, nie może być uznany za prawidłowy.

Niemniej jednak istotne jest także to, że w uzasadnieniu wspomnianej uchwały, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami ww. ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Ustawodawca posłużył się zatem w tym zakresie określeniem należącym do języka prawnego, a legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. To jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ww. ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia.

W związku z powyższym, skoro z ustaleń dokonanych w postępowaniu administracyjnym wynikało, że wszystkie dzieci Z. J. pracowały, to tym samym nie można było przyjąć, iż legitymowały się "orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności" w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W konsekwencji tego nie miały zatem znaczenia dla rozstrzygnięcia zarzuty oparte na przepisach procedury administracyjnej w związku z twierdzeniem, iż brak było ustaleń co do zakresu opieki sprawowanej nad Z. J. i rzeczywistych - zobiektywizowanych, możliwości sprawowania nad nią opieki przez jej dzieci.

Niezasadne okazały się także zarzuty istotnego naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1p.p.s.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Po myśli zaś art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W świetle natomiast treści wspomnianej wyżej uchwały, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełniało wszystkie wymagania stawiane przez art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie można było też twierdzić, iż wyrok ten mógłby być traktowany jako nieobejmujący w pełni granice niniejszej sprawy.

W tych warunkach należało uznać, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona a to skutkowało tym, że Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – był zobligowany orzec jak w sentencji.