I OSK 5/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-10-02	
Data wpływu	2018-01-02	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Dariusz Chaciński /sprawozdawca/
Elżbieta Kremer /przewodniczący/
Tamara Dziełakowska	
Symbol z opisem	6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę	
Hasła tematyczne	Nieruchomości	
Sygn. powiązane	II SA/Gd 405/17	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 2147; art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 4, art. 156 ust. 1, 3 i 4; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 2018 nr 0 poz 2096; art. 7, art. 77, art. 80, art. 84 § 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302; art. 185 § 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie NSA Tamara Dziełakowska del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 2 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 405/17 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 5.260 (pięć tysięcy dwieście sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 4 października 2017 r., II SA/Gd 405/17, po rozpoznaniu skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę: (1) uchylił zaskarżoną decyzję; (2) zasądził koszty postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2016 r. ustalającą odszkodowanie z tytułu przejścia na własność Gminy Miasta [...] nieruchomości przeznaczonej pod drogę, tj. działki nr [...] położonej w [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, Nadleśnictwo [...]. Wartość odszkodowania za nieruchomość ustalono na kwotę 1.051.987 zł, na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego S. B. w dniu [...] kwietnia 2016 r. Decyzja odszkodowawcza była konsekwencją decyzji Starosty [...] z [...] października 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi publicznej ulicy [...] o miejsca postojowe dla autokarów i samochodów osobowych z infrastrukturą towarzyszącą na terenie działki nr [...] położonej w [...].

Podstawą prawną zakwestionowanego rozstrzygnięcia były przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496; dalej: specustawa drogowa) oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147; dalej: u.g.n.).

W myśl art. 12 ust. 4a specustawy drogowej organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje następnie decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. W przedmiotowej sprawie materialnoprawną podstawę ustalenia odszkodowania stanowił art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, zgodnie z którym do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za przejęte z mocy prawa nieruchomości, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 ustawy. W konsekwencji stosuje się również zasady zawarte w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej: rozporządzenie).

Na podstawie art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Operat szacunkowy jest dowodem niezbędnym do ustalenia wysokości odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej to odszkodowanie należne stronie wywłaszczonej. Organy administracji publicznej, podobnie jak sąd administracyjny, obowiązane są dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz ocenić jego wartość dowodową, stosownie do art. 80 k.p.a. jako opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego w ten sposób, że nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna, niż przyjął to biegły. Organ administracji jest natomiast zobowiązany do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, w ramach której może domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (tak w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 3 grudnia 2013 r., II OSK 1611/12; z 8 stycznia 2016 r., I OSK 364/15).

Szczegółowe zasady określania wartości gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne określa § 36 rozporządzenia, który w ust. 1 stanowi, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

Rzeczoznawca majątkowy przy wycenie takich nieruchomości winien zatem uwzględnić w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przy czym decydujące dla określenia wartości nieruchomości jest przeznaczenie, jakie nieruchomość miała przed dniem wydania decyzji lokalizacyjnej np. decyzji ustalającej warunki lokalizacji drogi. Zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych na inwestycje drogowe są uzależnione od ich przeznaczenia przed przejęciem pod drogi publiczne. I tak wyróżnia się:

a) nieruchomości, które na dzień wydania decyzji nie były przeznaczone pod inwestycje drogowe – wycena następuje zgodnie z dyspozycjami § 36 ust. 1, 2, 3. Dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania, zgodnie z dyspozycjami ust. 1, określa się wartość rynkową nieruchomości, przyjmując następujące założenia:

– stan nieruchomości z dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej,

– przeznaczenie nieruchomości obowiązujące przed wydaniem decyzji, a ustalone zgodnie z zasadami określonym w art. 154 u.g.n.,

– ceny transakcyjne, potrzebne rzeczoznawcy majątkowemu w procedurach wyceny nieruchomości, z dnia ustalenia odszkodowania.

b) nieruchomości, które na dzień wydania decyzji były przeznaczone pod drogi publiczne – wycena następuje zgodnie z dyspozycjami ust. 4 omawianego § 36.

W rozpoznawanej sprawie w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej działka nr [...] nie była przeznaczona pod inwestycje drogowe, dlatego też wartość rynkową tej działki należało określić w oparciu o § 36 ust. 1 rozporządzenia biorąc pod uwagę stan tej działki oraz przeznaczenie obowiązujące przed dniem wydania decyzji, co jak wynika z operatu z [...] kwietnia 2016 r. uwzględniono.

W toku postępowania ustalono, że w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej, tj. [...] października 2010 r., działka nr [...] objęta była ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r., zgodnie z którym przedmiotowa nieruchomość położona jest w strefie oznaczonej jako tereny mieszkaniowo – usługowe z dużym udziałem zieleni wysokiej. Dla działki nr [...], z podziału której powstała działka nr [...], wydano w dniu [...] kwietnia 2005 r. decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie przepompowni ściekowej PS2 i deszczowej P3 wraz z powiązaniami sieciowymi stanowiącymi fragment układu kanalizacji miasta [...]. Uwzględniając ustalone w przedstawiony wyżej sposób przeznaczenie działki nr [...] rzeczoznawca procedował przy zastosowaniu art. 154 ust. 2 u.g.n., który stanowi, że w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Spójnik "lub" oznacza, że wystarcza spełnienie jednej z alternatywnych przesłanek (alternatywa nierozłączna).

Podstawą ustalenia odszkodowania w kontrolowanej sprawie był operat szacunkowy z [...] kwietnia 2016 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego S. B., który budził zastrzeżenia skarżącej Gminy w zakresie przyjętego do oceny przeznaczenia działki nr [...] w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej. Skarżąca Gmina już w odwołaniu kwestionowała sporządzoną wycenę, zwłaszcza w aspekcie uwzględnionego przez rzeczoznawcę przeznaczenia działki nr [...].

W takiej sytuacji, gdy strona postępowania kwestionuje założenia, ustalenia i oceny zawarte w operacie szacunkowym, czyli zasadniczym dowodzie w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania, organ orzekający w sprawie zobowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, które ze zgłoszonych zarzutów może ocenić w ramach art. 80 k.p.a., a które z nich wymagają wiadomości specjalnych, aby w wyniku takiego ustalenia uzyskać wyjaśnienia autora operatu (por. wyrok NSA z 5 marca 2015 r., I OSK 1521/14, LEX 1773537). Rzeczoznawca majątkowy występujący w postępowaniu administracyjnym w roli biegłego zobowiązany jest bowiem nie tylko do sporządzenia opinii o wartości nieruchomości, ale również do wyjaśnienia organowi prowadzącemu postępowanie wszystkich zarzutów i wątpliwości zgłoszonych w postępowaniu do tej opinii, o których wyjaśnienie organ wystąpi do rzeczoznawcy. Jeżeli wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego organ orzekający uzna za wystarczające w ramach art. 80 k.p.a., to dopiero wtedy może oczekiwać od strony postępowania, kwestionującej opinię o wartości nieruchomości, poparcia swoich zarzutów dodatkowymi dowodami, np. oceną prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonaną przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ust. 1 i ust. 1a u.g.n. Organ orzekający nie może natomiast wymagać od strony postępowania poparcia zarzutów zgłoszonych wobec operatu szacunkowego dodatkowymi kwalifikowanymi dowodami (np. oceną organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych) bez uprzedniego wyczerpania przez ten organ możliwości oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego we własnym zakresie na podstawie art. 7 i art. 80 k.p.a.

W ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie potrzeba wyjaśnienia okoliczności związanych z poczynioną wyceną działki nr [...] była bardzo wyraźna, czego wadliwie nie dostrzegł organ odwoławczy dysponujący kompetencjami wynikającymi z art. 136 k.p.a. do uzupełnienia ustaleń organu pierwszej instancji.

Nie sposób bowiem pominąć faktu, że od momentu wszczęcia z urzędu w dniu [...] listopada 2010 r. postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w związku z przejściem na własność Gminy Miasta [...] działki nr [...] w związku z inwestycją drogową o charakterze publicznym, sprawa ta była trzykrotnie już przedmiotem rozpoznawania przez organy administracji w toku instancji. Z tym wiąże się ściśle okoliczność, że organy w tym czasie orzekając opierały się za każdym razem na innym operacie szacunkowym, sporządzonym przez innego rzeczoznawcę majątkowego, a co najważniejsze określającym wartość wycenianej działki nr [...] na całkowicie innym poziomie. W niniejszej sprawie sporządzono cztery operaty szacunkowe:

1. z [...] lutego 2012 r. przez rzeczoznawcę Ł. L. – wartość działki – 851.435 zł,

2. z [...] sierpnia 2014 r. przez rzeczoznawcę T. S. – wartość działki – 283.205 zł,

3. z [...] listopada 2015 r. przez rzeczoznawcę S. B. – wartość działki – 1.081.802 zł,

4. z [...] kwietnia 2016 r. przez rzeczoznawcę S. B. – wartość działki – 1.051.987 zł.

Za każdym razem rzeczoznawca szacował wartość nieruchomości kierując się dyspozycją § 36 ust. 1 rozporządzenia, czyli uwzględniając stan nieruchomości i jej przeznaczenie istniejące w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej, tj. [...] października 2010 r. Oznacza to, że uwarunkowania wyceny w zakresie stanu i przeznaczenia działki musiały być w toku postępowania o odszkodowanie takie same. To z kolei narzuca pytanie o przyczyny rozbieżności w wartości szacowanej działki występujące pomiędzy poszczególnymi operatami. Organ odwoławczy pominął wskazane rozbieżności nie żądając od rzeczoznawcy wyjaśnienia ich przyczyn, co w ocenie sądu było niezbędne do poczynienia właściwej oceny wartości dowodowej operatu z [...] kwietnia 2016 r. Sąd administracyjny, podobnie jak organ administracji, uprawniony jest do oceny operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie ustalenia odszkodowania, również pod kątem jego wiarygodności i wartości dowodowej. Dlatego też organ może w razie potrzeby żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu, albo wyjaśnień do jego treści.

Do oceny operatu szacunkowego, jak każdego innego dowodu, mają zastosowanie art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, art. 7 k.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z tych przepisów wynika, że organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań, stawianym przez ustawodawcę, jest zakaz zastąpienia innym dowodem dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Podkreślić przy tym należy, że uregulowanie art. 157 u.g.n. nie wyłącza szczególnych uprawnień i obowiązków organów administracji przewidzianych w przepisach szczególnych, w tym regulujących postępowanie dowodowe.

W ocenie Sądu I instancji Wojewoda akceptując operat z [...] kwietnia 2016 r. i przyjmując go za podstawę ustalenia wysokości odszkodowania naruszył przepisy regulujące postępowanie dowodowe, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Zwłaszcza w postępowaniu administracyjnym, w którym na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy, ustalenie wartości nieruchomości powinno zostać starannie zweryfikowane, czemu uchybił organ pierwszej instancji i czego nie naprawił organ odwoławczy w ramach kompetencji wynikających z art. 136 k.p.a. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy ograniczenie się do analizy i weryfikacji wyłącznie danych wykorzystywanych w operacie z [...] kwietnia 2016 r. i wnioskach w nim sformułowanych, bez odniesienia się do rozbieżności wynikających z poprzednich operatów sporządzanych w tej samej sprawie, rzutuje na wiarygodność wykorzystanego przez organ administracji operatu i ustalonej na jego podstawie wysokości odszkodowania.

Takie postępowanie organów administracji narusza ogólną zasadę wynikającą z art. 8 k.p.a. pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Realizacja tej zasady to takie działanie, które cechuje jednolitą treść rozstrzygnięcia spraw w tożsamym stanie prawnym i tożsamym stanie faktycznym. Jednostka nie obdarzy zaufaniem organu administracji publicznej, który przyjmuje różne rozstrzygnięcia tożsamej sprawy. Dla jednostki nie jest do zaakceptowania różna treść rozstrzygnięcia, która nie jest następstwem różnej podstawy prawnej, czy różnym stanem faktycznym sprawy. Przyjęcie takiej zasady nakłada na organ administracji publicznej w razie kilkakrotnej zmiany rozstrzygnięć w danej sprawie przy tym samym stanie faktycznym do wykazania w uzasadnieniu decyzji, szczególnie dogłębną analizą i argumentacją prawną, przyczyn tych zmian. Składnikiem zasady zaufania do organów państwa, ujmowanej jako uzasadnione prawo oczekiwania obywatela określonego działania państwa, jest zatem przewidywalność i konsekwencja poczynań jego organów. Zasadę tę należy postrzegać w świetle konieczności jego przestrzegania zarówno przez organ, jak i stronę postępowania (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.).

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 4 października 2017 r., II SA/Gd 405/17, wniósł Wojewoda [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 80 i art. 7 i 77 k.p.a. poprzez uznanie, że działanie organu narusza ww. przepisy w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem organ ten w ocenie Sądu nie dokonał głębszej analizy sprawy, zaniechał uzyskania niezbędnych wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego co do wątpliwości zgłoszonych przez stronę postępowania, odsyłając stronę do uzyskania kwalifikowanych dowodów a nadto nie zażądał od rzeczoznawcy wyjaśnienia przyczyn rozbieżności co do wartości szacowanej działki występującej pomiędzy poszczególnymi operatami dokonując tym samym ustaleń dowolnych, gdy tymczasem w orzecznictwie nie kwestionowany jest pogląd, że nie stanowią materiału dowodowego błędne zdezaktualizowane operaty szacunkowe, w oparciu o które rozstrzygnięcia organów administracji były uchylane i sprawa przekazywana była do ponownego rozpatrzenia z powodu błędów w przeprowadzonej wycenie;

b) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. bowiem zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania co do dalszego postępowania nie są prawidłowe i świadczą o tym, że w istocie Sąd I instancji przy bezspornym stanie faktycznym i prawnym uchylił się od kontroli zaskarżonej decyzji zlecając jeszcze raz przeprowadzenie czynności, które, co wynika z akt sprawy, przeprowadzone zostały lub nie znajdują umocowania prawnego;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd niewłaściwie zastosował środek określony w tym przepisie zamiast w art. 151 p.p.s.a., poprzez błędne uznanie, że w sprawie nie został zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy, uniemożliwiający ustalenie prawdy obiektywnej, czym naruszono art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., podczas gdy organ odwoławczy wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego uznał za wystarczające;

d) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niezamieszczenie w uzasadnieniu orzeczenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia co do objęcia zakresem postępowania materiału dowodowego będącego podstawą poprzednich uchylonych i niezaskarżonych decyzji oraz w tym kontekście niewyjaśnienie konkretnych wskazań co do dalszego postępowania;

e) art. 134 § 1 p.p.s.a, przez przekroczenie granic rozpoznawanej sprawy polegające na zarzuceniu organowi II instancji braku odniesienia się do ustaleń wcześniejszych rozstrzygnięć opartych o operaty szacunkowe innych rzeczoznawców majątkowych, które organ odwoławczy uznał za obarczone błędami i w konsekwencji z tego powodu uchylał decyzje organu I instancji przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia;

f) nie skorzystanie przez Sąd I instancji z dyspozycji art. 106 § 3 p.p.s.a., przez samodzielne sięgnięcie po opinie szacunkowe znajdujące się w aktach sprawy przekazanych przez organ w trybie art. 54 § 2 p.p.s.a. wraz ze skargą i z odpowiedzią na nią celem uzupełnienia materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego i dokonania ich oceny, skoro był zdania, że stanowią one materiał dowodowy, który powinien był być poddany ocenie.

2. prawa materialnego poprzez jego wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. przez przyjęcie, że operaty szacunkowe sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego Ł. L. w dniu [...] lutego 2012 r. oraz rzeczoznawcę majątkowego T. S. w dniu [...] sierpnia 2014 r. pomimo upływu 12 miesięcy od daty ich sporządzenia i przy braku potwierdzenia ich aktualizacji mogą być wykorzystywane do celów ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] a organ administracji – Wojewoda [...] powinien był zobowiązać rzeczoznawcę majątkowego S. B., który sporządził opinię w dniu [...] kwietnia 2016 r. dla działki [...] do odniesienia się do rozbieżności wynikających z ww. operatów, a zaniechanie organu rzutowało na wiarygodność wykorzystanego przez organ administracji operatu i ustalonej na jego podstawie wysokości odszkodowania, gdy tymczasem art. 156 ust. 4 u.g.n. stanowi, że operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3 art. 156 u.g.n. po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z art. 156 ust.4 u.g.n.

b) art. 130 ust. 2 u.g.n. przez przyjęcie, że operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego S. B. w dniu [...] kwietnia 2016 r. dla działki [...], oceniony pozytywnie przez Wojewodę [...], nie mógł stanowić dowodu, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, gdyż organ administracji zaniechał żądania wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego co do wątpliwości zgłoszonych przez stronę postępowania, odsyłając stronę do uzyskania kwalifikowanych dowodów a nadto nie zażądał od rzeczoznawcy wyjaśnienia przyczyn rozbieżności co do wartości szacowanej działki występującej pomiędzy poszczególnymi operatami, a tymczasem wszelkie wyjaśnienia zostały przez organ uzyskane i nie miało miejsca bezzasadne odsyłanie strony po inne dowody, a z art. 130 ust. 3 u.g.n. wynika jednoznacznie, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...] wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości.

Za usprawiedliwione należało uznać zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.

Sąd I instancji uwzględnił skargę Gminy [...] uznając, że Wojewoda [...] akceptując operat z [...] kwietnia 2016 r. i przyjmując go za podstawę ustalenia wysokości odszkodowania naruszył art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy ograniczenie się do analizy i weryfikacji wyłącznie danych wykorzystanych w operacie z [...] kwietnia 2016 r. i wnioskach w nim sformułowanych, bez odniesienia się do rozbieżności wynikających z poprzednich operatów sporządzanych w tej samej sprawie, rzutuje na wiarygodność wykorzystanego przez organ administracji operatu i ustalonej na jego podstawie wysokości odszkodowania. Takie postępowanie organów administracji narusza zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Realizacja tej zasady to takie działanie, które cechuje jednolitą treść rozstrzygnięcia spraw w tożsamym stanie prawnym i tożsamym stanie faktycznym. Jednostka nie obdarzy zaufaniem organu administracji publicznej, który przyjmuje różne rozstrzygnięcia tożsamej sprawy.

Powyższą analizę Sądu I instancji należy uznać za błędną. Po pierwsze zauważyć należy, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego nie jest rozstrzygnięciem sprawy, ale dowodem w sprawie, który podlega ocenie organu (art. 80 k.p.a. i art. 156 § 1 u.g.n. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a.). W tej sprawie, przed wydaniem decyzji przez Wojewodę [...] z [...] kwietnia 2017 r., żadne inne ostateczne orzeczenie, rozstrzygające co do istoty sprawę odszkodowania za nieruchomość składającą się z działki nr [...] nie zapadło. Poprzednie decyzje Wojewody [...] z [...] czerwca 2013 r. i z [...] sierpnia 2015 r. uchylały zaskarżone decyzje organu I instancji i przekazywały sprawę do ponownego rozpatrzenia z powodu ustalonych przez Wojewodę błędów w poprzednich operatach szacunkowych. Nie można więc twierdzić, jak uczynił to Sąd I instancji, że brak odniesienia się do rozbieżności wynikających z poprzednich operatów narusza zasadę zaufania do organów publicznych, z powodu różnego rozstrzygnięcia tożsamej sprawy. Jak wskazano wyżej, żadna decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty wcześniej nie zapadła, a więc nie można mówić o różnych rozstrzygnięciach tej samej sprawy. Poza tym o tożsamości sprawy – w odniesieniu do poprzednich rozstrzygnięć – można mówić tylko w znaczeniu materialnym. Natomiast w znaczeniu procesowym, po przekazaniu sprawy do organu I instancji, mamy już do czynienia z odrębną sprawą, w której stan faktyczny kształtuje inny dowód (operat z [...] kwietnia 2016 r.) niż poprzednie operaty szacunkowe. Zadaniem organu była ocena operatu z [...] kwietnia 2016 r., a przy kontroli decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. przez Sąd I instancji, ocena, czy organ właściwie ocenił wartość dowodową operatu z [...] kwietnia 2016 r. Tymczasem Sąd I instancji do założeń tego operatu (ich poprawności) w ogóle się nie odniósł, uchylając się tym samym od rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Odnoszenie się przez organ do poprzednich operatów, na podstawie ewentualnych wyjaśnień obecnego rzeczoznawcy majątkowego, który ich nie sporządzał, a operaty te już wcześniej (w decyzjach ostatecznych z [...] czerwca 2013 r. i z [...] sierpnia 2015 r.) zostały uznane za błędne, jest w takiej sytuacji nie tylko bezcelowe, ale może też wywołać mylne wrażenie, że rzeczoznawca majątkowy, który nie sporządzał operatu, może niejako dokonywać swoistej oceny jego podstaw i założeń, do czego brak jest podstaw w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Tego typu ocena możliwa jest tylko w trybie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n. (przy rozbieżnych operatach dotyczących tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny; dodać należy, że muszą one być aktualne).

Tym samym należy uznać, że Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję i nakazując uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie poprzez uzyskanie od rzeczoznawcy majątkowego dodatkowych wyjaśnień odnośnie różnic wyceny tej samej nieruchomości w poprzednich operatach, naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Błędne wytyczne zawarte w zaskarżonym wyroku stanowią także o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w tym ostatnim przepisie może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 20.11.2018 r., I OSK 243/17, LEX nr 2603684). Ponadto, art. 141 § 4 p.p.s.a. może samodzielnie stanowić skuteczną podstawę kasacyjną jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 18.06.2019 r., II OSK 1991/17, LEX nr 2699990). Z taką sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie, gdzie Sąd I instancji uchylił się w istocie od oceny podstaw i założeń operatu szacunkowego z [...] kwietnia 2016 r. Daje to podstawę do przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W tej sytuacji odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej jest już bezcelowe.

Rozpatrując ponownie sprawę Sąd I instancji odniesie się do założeń zawartych w operacie szacunkowym z [...] kwietnia 2016 r., w szczególności do poprawności doboru nieruchomości podobnych do wycenianej w kontekście ustaleń, co do przeznaczenia nieruchomości wycenianej oraz do poprawności zastosowania zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 4 u.g.n. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela co do zasady stanowisko zawarte w wyroku NSA z 10 lipca 2019 r., I OSK 2430/17, zgodnie z którym "art. 134 ust. 4 u.g.n. wyraża tzw. zasadę korzyści, która polega na tym, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Jest to zasada ogólna, która podlega uszczegółowieniu w § 36 rozporządzenia wykonawczego z 21 września 2004 r. Zgodnie bowiem z ustawowym upoważnieniem do wydania tego rozporządzenia, zawartym w art. 159 u.g.n., Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, uwzględniając m. in. sposoby określania wartości nieruchomości w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia (pkt 4). W niniejszej sprawie jest to teza tym bardziej uzasadniona, zważywszy na powołaną wyżej regułę odpowiedniego stosowania przepisów u.g.n. do szacowania wartości nieruchomości przejętych pod drogi publiczne.

Uszczegółowienie zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 4 u.g.n., w odniesieniu do nieruchomości przejętych na cel budowy dróg publicznych, zawiera § 36 ust. 3 rozporządzenia z 21 września 2004 r. Stanowi on, że "W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni

- powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%."

Zatem, jeśli przejęcie nieruchomości w trybie art. 12 ust. 4 specustawy drogowej powoduje zwiększenie jej wartości, a jednocześnie na dzień wydania decyzji ze skutkiem wywłaszczenia nie była ona przeznaczona pod inwestycję drogową (argument a contrario z § 36 ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r.), to zasada korzyści wynikająca z § 36 ust. 3 rozporządzenia polega na tym, że szacuje się wartość nieruchomości "z których wydzielono te działki gruntu" z przeznaczeniem pod budowę dróg (oczywiście w proporcji do powierzchni działki wydzielonej), z możliwością powiększenia ich wartości nie więcej niż o 50%, na podstawie badania rynku nieruchomości (czyli porównania cen transakcyjnych nieruchomości o dotychczasowym przeznaczeniu i przeznaczeniu drogowym). § 36 ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r. (i reguła szacowania w nim zawarta) ma zastosowanie tylko wówczas, gdy "na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową".

Mając to na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.