II SA/Kr 733/10 - Wyrok

Data orzeczenia	2010-09-17	
Data wpływu	2010-06-21	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Ewa Rynczak /przewodniczący/
Mariusz Kotulski
Wojciech Jakimowicz /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
określono, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana	
Powołane przepisy	Dz.U. 2003 nr 80 poz 717; art. 28 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 147 par. 1;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędziowie: WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2010 r. sprawy ze skargi M. K. i M. F. na uchwałę Rady Miasta Bochnia z dnia 25 lutego 2010 r., nr XLII/399/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Łychów-Uzbornia" w Bochni I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana; III. zasądza od Rady Miasta Bochnia na rzecz skarżących M. K. i M. F. kwotę 557 zł (słownie pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Uchwałą Nr XLII/399/2010 z dnia 25 lutego 2010 r. Rada Miasta Bochnia uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu "[....] " w B.

W dniu [....] marca 2010 r. wpłynęło do Rady Miasta w Bochni wezwanie M.K. i M.F. do usunięcia naruszenia prawa, a w szczególności naruszenia art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającego na wprowadzeniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "[....] " w B. zapisów niezgodnych ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta B.

M.K. i M.F. wnieśli w dniu [....] maja 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą uchwałę.

Zakwestionowanej uchwale zarzucili rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.. Wskazując na powyższe uchybienie skarżący, w myśl art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Bochnia oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, iż są właścicielami działek nr [....] i [....] położonych na wyznaczonym zaskarżoną uchwałą obszarze 2ZU czyli obszarze zieleni urządzonej, na którym wyłączona jest możliwość jakiejkolwiek zabudowy, a zwłaszcza budowy obiektów o charakterze usługowym. Skarżący stwierdzili, iż te ustalenia planu są sprzeczne z ustaleniami uchwały z dnia 27 sierpnia 2009 r. w przedmiocie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Miasta Bochnia.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Bochnia wniosła o jej oddalenie.

Organ ustosunkowując się do podnoszonego przez skarżących zarzutu, iż przedmiotowa uchwała Rady Miasta Bochnia Nr XLII/399/10 z dnia 25 lutego 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Łychów-Uzbornia" w Bochni jest niezgodna ze studium, stwierdził, iż zarzut ten jest niezasadny. Przywołana bowiem przez skarżących niezgodność planu miejscowego "Łychów-Uzbornia " w Bochni , w którym działki nr [....] i [....] przy ul. [....] objęto granicami terenu o symbolu 2ZU i o przeznaczeniu - zieleń urządzona, ze Studium, w którym przedmiotowe działki znajdują się w obszarze urbanizacji (I), w obrysie strefy podmiejskiej, w jednym z terenów rozwoju - terenie utrzymania, kontynuacji i rozwoju funkcji usługowej o symbolu ZR/U, nie narusza porządku prawnego określonego w art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Organ wskazał, iż na rysunku studium przedmiotowe działki położone są:

- w obszarze urbanizacji (I), dla którego przewidziano, że :"Podstawowym kierunkiem działań w obszarze urbanizacji jest utrzymanie i rozwój funkcji mieszkaniowej, usługowej, przemysłowej oraz działalności gospodarczej przy zachowaniu warunków ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego.",

- w strefie podmiejskiej, w której wyznaczono: tereny utrzymania, kontynuacji i rozwoju: funkcji mieszkaniowej, funkcji usługowej, komunikacji oraz zieleni urządzonej,

- w terenach przeznaczonych dla rozwoju funkcji usługowej w strefie podmiejskiej (oznaczonych na rysunku studium "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" symbolem ZR/U ) o zapisie: " Tereny przeznaczone dla rozwoju funkcji usługowej w strefie podmiejskiej obejmują oprócz istniejących terenów, na których koncentrują się obiekty i urządzenia usług o charakterze publicznym i komercyjnym, tereny predysponowane dla rozwoju tej funkcji, zazwyczaj położone w bezpośrednim sąsiedztwie istniejących terenów usługowych, przylegające do zwartych terenów mieszkaniowych lub tras komunikacyjnych. Podstawowym kierunkiem działań w terenach koncentracji funkcji usługowej jest utrzymanie, poprawa standardu i rozbudowa istniejących obiektów usługowych, ich lepsze wykorzystanie, skoncentrowanie i realizacja nowych wraz z pełną infrastrukturą techniczną i komunikacyjną obejmującą dojazdy i zaplecza parkingowe. Użytkowaniem uzupełniającym jest zieleń urządzona, stanowiąca kontynuację systemu zieleni miejskiej."

Rada Miasta Bochnia wyjaśniła, iż na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "[....]" działki nr [....] i [....] położone są w obrysie terenów zieleni urządzonej, oznaczonym symbolem 2ZU, dopuszczonym właśnie - jako użytkowanie uzupełniające - dla terenów przewidzianych do rozwoju funkcji usługowej. Wbrew więc twierdzeniu skarżących miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[....] " pozostaje w zgodzie ze studium, ponieważ jego ustalenia nie wykraczają poza ustalenia tekstowe i graficzne przesądzające o kierunkach rozwoju przestrzennego w mieście (mieszczą się w dyspozycjach strategicznych polityki przestrzennej samorządu, których obrazem i aktem kierownictwa wewnętrznego jest obowiązujące od dnia [....] sierpnia 2009 r. "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Bochnia ).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.).

W pierwszej kolejności określenia wymaga przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104).

W sytuacji, gdy skarżący skargę do sądu administracyjnego formułują jako skargę na uchwałę Rady Miasta Bochnia nr XLII/39/2010 z dnia 25 lutego 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Łychów-Uzbornia" w Bochni, należy przyjąć, że w przedmiotowej sprawie wiążącym sąd przedmiotem zaskarżenia jest cała wskazana wyżej uchwała, natomiast charakteru wiążącego nie mają wnioski i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna. Oznacza to m.in., że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów. Wnioski skarżących dotyczą stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nieruchomości skarżących i nie są dla Sądu wiążące z mocy art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przyjął, że przedmiotem zaskarżenia jest cała uchwała Rady Miasta Bochnia nr XLII/39/2010 z dnia 25 lutego 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Łychów-Uzbornia" w Bochni mając dodatkowo na uwadze prezentowaną i kształtującą się w orzecznictwie NSA wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którą "przedmiotem skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zawsze cała ta uchwała w znaczeniu formalnym, a legitymacja do zaskarżenia takiej uchwały przysługuje każdemu, kto wykaże naruszenie swojego interesu prawnego lub uprawnienia konkretnymi postanowieniami tej uchwały w odniesieniu choćby tylko do jednej działki położonej na obszarze objętym planem" (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009 r., II OSK 205/09). Wykładnia taka uzasadnia przyjęcie w niniejszej sprawie, iż skarżący mogą być legitymowani do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w całości.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Skarżący dopełnili również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takimi wezwaniami do organu planistycznego. Uwzględniając datę wystąpienia z wezwaniami, brak odpowiedzi na powyższe wezwania, okoliczność, datę złożenia skargi do sądu administracyjnego, treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania, należy stwierdzić, że skarga została złożona w terminie. Przytoczona wyżej uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) ma charakter ogólnie wiążący z mocy art. 269 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zob. A. Kabat: Komentarz do art. 269 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270), w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II.) Istota mocy ogólnie wiążącej uchwał sprawdza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować.

Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Skarżąca są właścicielami nieruchomości położonych na terenie objętym ustaleniami przedmiotowego planu. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę zasadne jest stanowisko prezentowane w wyroku NSA z dnia 3 czerwca 2009 r., II OSK 102/09, zgodnie z którym "samo prawo własności czy jego ograniczenie nie implikuje automatycznie legitymacji skargowej". W ocenie Sądu skarżący podnosząc, że zaskarżoną uchwałą przyjęto ustalenia wykluczające możliwość zabudowy nieruchomości do nich należących, wykazali naruszenie uprawnień właścicielskich.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (por.: T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

Sąd kontrolując zaskarżoną uchwałę nie stwierdził naruszenia właściwości organów w zakresie sporządzania planu. Dopatrzył się natomiast naruszenia zasad sporządzania przedmiotowego planu miejscowego oraz istotnego naruszenia trybu jego sporządzania.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. W doktrynie zasadnie przyjmuje się, że zasady sporządzania planu miejscowego, o jakich mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254).

W ocenie Sądu zasadne jest stanowisko skarżących wskazujące na brak zgodności pomiędzy ustaleniami studium gminnego dla obszarów oznaczonych w studium jako ZR/U (tereny zabudowy usługowej), a ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego dla obszarów oznaczonych w planie jako 2ZU (tereny zieleni urządzonej).

Zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W orzecznictwie podkreśla się, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w myśl wymogu zawartego w art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), przy czym owa zgodność planu ze studium nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności rozwiązań ze studium. Plan winien być nie tylko spójny ale i zgodny z ustaleniami studium (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2007 r., II OSK 359/07, LEX nr 341275), co oznacza, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 lutego 2008 r., II SA/Gl 817/06, LEX nr 437513), a uchybienie zasadzie, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych musi prowadzić do eliminacji z obrotu prawnego uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 1 sierpnia 2008 r., II SA/Wr 430/05, Lex 297159). Niewątpliwie zasadne jest również stanowisko prezentowane w doktrynie i orzecznictwie, iż studium jest aktem kierunkowym wskazującym jedynie na kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności i zgodność planu ze Studium nie oznacza bezrefleksyjnego powielenia postanowień studium w projekcie planu, gdyż Studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Jednakże stanowisko powyższe może mieć zastosowanie tylko w takim zakresie, w jakim ustalenia studium w istocie zawierają ogóle wytyczne i założenia polityki przestrzennej gminy. W sytuacji, gdy studium przewiduje zieleń urządzoną jako użytkowanie jedynie uzupełniające przeznaczenie dla rozwoju funkcji usługowej na danym obszarze, nie może być uznane za zgodne z postanowieniami studium przeznaczenie tego obszaru w postanowieniach planu miejscowego wyłącznie pod zespoły zieleni urządzonej jako przeznaczenie podstawowe z dopuszczeniem zabudowy w istocie nierealizującej funkcji usługowej. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Według ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Bochnia przyjętego uchwałą Nr XXXVI/349/09 z dnia 27 sierpnia 2009 r. tereny oznaczone symbolem ZR/U są terenami nowych koncentracji zabudowy usługowej. Są to tereny położone w strefie podmiejskiej obszaru urbanizacji U (I.) – w terenach przeznaczonych dla rozwoju funkcji usługowej.

Z ustaleń Studium wynika, że dla obszaru U (I.) przewidziano dwa podstawowe kierunki działań, tj.: 1) utrzymanie i rozwój funkcji mieszkaniowej, usługowej, przemysłowej oraz działalności gospodarczej przy zachowaniu warunków ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego, oraz 2) realizacja systemu zieleni urządzonej, tworzonej na bazie istniejących terenów zieleni parkowej, wykształcenie zieleni izolacyjnej oraz sukcesywne przekształcenie istniejących użytków rolnych oraz terenów odłogowanych na tereny ogólnodostępnej urządzonej zieleni publicznej.

Ustalenia dla obszaru U (I.) mają charakter generalny i są modyfikowane ustaleniami dla poszczególnych stref wyodrębnionych w ramach tego obszaru. Dla strefy podmiejskiej wyodrębniono tereny utrzymania, kontynuacji i rozwoju: 1) funkcji mieszkaniowej, 2) funkcji usługowej, 3) komunikacji oraz 3) zieleni urządzonej. W terenach tych różnie ukształtowano wzajemne relacje pomiędzy dwoma głównymi przeznaczeniami podstawowymi określonymi dla całego obszaru U (I.), przy czym wyraźnie wyodrębniono tereny przeznaczone dla rozwoju funkcji mieszkaniowej w strefie podmiejskiej oraz tereny przeznaczone dla rozwoju funkcji usługowej w strefie podmiejskiej. Obszar nowych koncentracji zabudowy usługowej ZR/U dotyczący m.in. działek skarżących zawiera się w terenach przeznaczonych dla rozwoju funkcji usługowej w strefie podmiejskiej. Dla tych terenów Studium przewiduje jako podstawowy kierunek działań: utrzymanie, poprawę standardu i rozbudowę istniejących obiektów usługowych, ich lepsze wykorzystanie, skoncentrowanie i realizację nowych wraz z pełną infrastrukturą techniczną i komunikacyjną obejmującą dojazdy i zaplecza parkingowe. Zieleń urządzoną stanowiącą kontynuację systemu zieleni miejskiej przewidziano jako użytkowanie uzupełniające. Oznacza to, że mimo istnienia dwóch podstawowych kierunków działań dla obszaru U (I.), w części tego obszaru, tj. dla terenów koncentracji zabudowy usługowej ZR/U jeden z tych kierunków może mieć charakter wyłącznie uzupełniający w stosunku do drugiego, tj. zieleń urządzona może wyłącznie uzupełniać funkcję usługową.

Tymczasem w ustaleniach zaskarżonej uchwały dla terenów zielni urządzonej ZU (w tym również 2ZU) - § 19 uchwały – zieleń urządzona została określona jako podstawowe przeznaczenie gruntów z możliwością realizacji obiektów, które nie realizują funkcji usługowej bądź mogą ją realizować w ograniczonym jedynie zakresie, tj. dróg i dojazdów nie wydzielonych, zatok postojowych oraz ścieżek rowerowych, przejść i ciągów pieszych, sieci, urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej, urządzeń sportu i rekreacji oraz obiektów małej architektury typu fontanna, pomnik, plac zabaw, altana, ławki, siedziska itp. Ponadto warunkiem lokalizacji obiektów i urządzeń w ramach przeznaczenia dopuszczalnego jest dostosowanie charakteru i wymogów do przeznaczenia podstawowego i obowiązuje zakaz lokalizacji nowych obiektów kubaturowych, za wyjątkiem niezbędnych obiektów kubaturowych związanych z podstawowym przeznaczeniem terenu, w tym obiektów sanitarno-gospodarczych zapewniających prawidłowe funkcjonowanie urządzeń i obsługę ludności.

Nie może budzić w tym stanie rzeczy wątpliwości, że nie istnieje zgodność pomiędzy ustaleniami studium gminnego dla obszarów oznaczonych w studium jako ZR/U (tereny nowych koncentracji zabudowy usługowej), a ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego dla obszarów oznaczonych w planie jako 2ZU (tereny zieleni urządzonej). W konsekwencji uchwalony został plan miejscowy o wadliwie ukształtowanej treści.

Stwierdzenie powyższej niegodności ustaleń planu miejscowego z ustaleniami studium gminnego oznacza również, że organ planistyczny dopuścił się istotnego naruszenia trybu postępowania planistycznego podejmując uchwałę stwierdzającą zgodność projektu zaskarżonego planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Bochnia przyjętego w dniu 27 sierpnia 2009 r. uchwałą Nr XXXIV/349/09 Rady Miasta Bochni, czemu dał wyraz w treści § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Podjęcie takiej uchwały – co zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym może mieć miejsce łącznie z uchwaleniem planu – przekłada się bowiem bezpośrednio na treść zaskarżonego planu. Należy bowiem przyjąć, że w przypadku prawidłowej oceny zgodności projektu planu z ustaleniami studium na etapie badania tej zgodności, tj. dostrzegającej wykazaną wyżej niezgodność, nie zostałby podjęta uchwała o zgodności projektu planu z ustaleniami studium, co zapobiegłoby uchwaleniu planu w obecnym kształcie. Oznacza to z kolei, że podjęcie wadliwej uchwały o zgodności projektu planu z ustaleniami studium (tj. w sytuacji braku tej zgodności) doprowadziło do uchwalenia planu, którego postanowienia naruszają art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślić należy, że ugruntowane jest już stanowisko zgodnie z którym istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Co do naruszeń trybu decyduje bądź wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253) bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości okoliczność, że ustalenia planistyczne byłyby odmienne od tych, które zostały podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania planu na etapie oceny zgodności projektu planu z ustaleniami studium.

W orzecznictwie NSA podkreśla się, że stwierdzenie istotnego naruszenia procedury planistycznej dotyczy wszystkich zapisów planu miejscowego i skutkuje nieważnością całego planu (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2006 r., II OSK 1278/06).

W opisanej sytuacji, skoro zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem, gdyż narusza zasady sporządzania planu miejscowego poprzez ukształtowanie ustaleń planistycznych niezgodnie z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a także została przyjęta w wyniku istotnego naruszenia trybu postępowania, należało na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) - stwierdzić jej nieważność w całości.

Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności nie ma znaczenia upływ czasu zgodnie z regulacją art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).

Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały we wskazanej wyżej części, Sąd zastosował art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i na jego podstawie określił, że zaskarżona uchwała w tej części nie może być wykonywana. W ocenie Sądu zastosowanie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma charakter obligatoryjny w każdym wyroku uwzględniającym skargę (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2010 r., I OSK 1276/09, LEX nr 578342) niezależnie od treści art. 61 § 1 pkt 3 cytowanej ustawy.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).