Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko (spr.) Sędzia NSA Anna Ostrowska Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak Protokolant asystent sędziego Magdalena Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 991/21 w sprawie ze skargi Prokuratury Okręgowej w Radomiu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 31 sierpnia 2021 r. nr SKO Gd/1742/21 w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej i odmowy rejestracji pojazdu, po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 991/21 uwzględnił złożoną przez Prokuratora Okręgowego w Radomiu skargę stwierdzając nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 31 sierpnia 2021 r., nr SKO Gd/1742/21 utrzymującą w mocy decyzję Starosty Powiatu Wejherowskiego z dnia 30 września 2019 r., nr KM.5410.1976.3.29218, którą to decyzją wydaną w postępowaniu wznowionym orzeczono o uchyleniu ostatecznej decyzji Starosty Powiatu Wejherowskiego z dnia 28 kwietnia 2011 r., nr KM012733/11 o zarejestrowaniu na rzecz A. F. samochodu osobowego marki Audi nr VIN [...] i odmówiono rejestracji tego pojazdu. W wyroku tym, z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, zwanej dalej k.p.a.) stwierdzono, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w postaci art. 146 § 1 k.p.a., bowiem decyzja wydana w postępowaniu wznowionym oparta została przez organ na art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. i orzekała o istocie sprawy, poprzez odmowę rejestracji (wcześniej zarejestrowanego decyzją ostateczną) pojazdu. Tymczasem w sprawie zaszła przeszkoda do orzekania o uchyleniu decyzji dotychczasowej w postępowaniu wznowionym, określona w art. 146 § 1 k.p.a., bowiem od dnia doręczenia lub ogłoszenia tej decyzji upłynął termin 10-letni, co obligowało organ do zastosowania art. 151 § 2 k.p.a., tzn. do wydania decyzji ograniczającej się do stwierdzenia wydania decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których decyzji nie mogła zostać uchylona. Wydanie decyzji orzekającej o istocie sprawy (poprzez odmowę rejestracji pojazdu, na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.) zamiast pozostawienia jej w obrocie prawnym i ograniczenie się do stwierdzenia naruszenia prawa (na podstawie art. 151 § 2 k.p.a.) stanowiło kwalifikowane naruszenie prawa i naruszenie to należało potraktować jako rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co obligowało Sąd I instancji do stwierdzenia jej nieważności.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku. W skardze kasacyjnej, Kolegium zarzuciło Sądowi I instancji naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, w postaci:

a) art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i art. 150 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że warunkiem uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania jest wydanie w sprawie decyzji ostatecznej, a "okresy sądowej kontroli zapadłego w sprawie uchylenia orzeczenia nie wpływają na bieg przewidzianego w tym przepisie terminu", na co miał wpływ (jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej) wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 559/20;

b) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 146 § 1 i art. 150 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że doszło do uchylenia decyzji ostatecznej po upływie 10 lat od jej doręczenia, a tym samym do rażącego naruszenia art. 146 § 1 k.p.a., skoro nawet ewentualne naruszenie przez organ tego przepisu nie miało charakteru oczywistego;

2. przepisów postępowania, w postaci:

a) art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a. poprzez pominięcie oceny prawnej

i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia

3 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 559/20;

b) art. 135, art. 141 § 4 i art. 1 § 1 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się przez Sąd I instancji do argumentów organu i wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku, w którym "nie wskazano co przemawia

w odniesieniu do racji ekonomicznych, gospodarczych, interesu społecznego" za stwierdzeniem nieważności decyzji Kolegium;

c) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że upłynął termin na uchylenie decyzji określony w art. 146 § 1 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i art. 150 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że warunkiem uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania jest wydanie w sprawie decyzji ostatecznej, a "okresy sądowej kontroli zapadłego w sprawie uchylenia orzeczenia nie wpływają na bieg przewidzianego w tym przepisie terminu", na co miał wpływ wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 559/20. Zarzut ten został w zasadzie powtórzony jako zarzut naruszenia przepisów postępowania, gdzie Kolegium stwierdziło, iż doszło ze strony Sądu I instancji do naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że upłynął termin na uchylenie decyzji określony w art. 146 § 1 k.p.a. Po pierwsze, regulacje art. 146, art. 145 i art. 150 k.p.a. są regulacjami postępowania administracyjnego i odnoszą się do jednego z postępowań nadzwyczajnych – postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Stan faktyczny sprawny nie jest sporny. Decyzją dotychczasową z dnia 28 kwietnia 2011 r., nr KM012733/11 Starosta Powiatu Wejherowskiego zarejestrował na rzecz A. F. samochód osobowy marki Audi, nr VIN [...]. Kolejną decyzją z dnia 30 września 2019 r., nr KM.5410.1976.3.29218, wydaną w postępowaniu wznowionym, Starosta po wykryciu wady postępowania poprzedzającego wydanie decyzji dotychczasowej, określonej w art. 145 § 1 k.p.a. (związanej z kradzieżą pojazdu poprzedzającą rejestrację i oparciem się na fałszywej okoliczności faktycznej w postaci nielegalnie przerobionego numeru VIN) orzekł o uchyleniu dotychczasowej decyzji i odmowie rejestracji pojazdu. Decyzję tę w administracyjnym toku instancji utrzymało w mocy Kolegium decyzją z dnia 31 sierpnia 2021 r., nr SKO Gd/1742/21 wykazując wadę decyzji dotychczasowej

z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Zasadą wynikającą z art. 152 § 1 pkt 2 k.p.a. jest, że postępowanie wznowione prowadzi, w przypadku potwierdzenia jednej z wadliwości określonych w art. 145 k.p.a., do uchylenia decyzji ostatecznej i odmiennego załatwienia sprawy co do istoty. Praworządność, rozumiana jako zgodność decyzji z prawem (art. 6 k.p.a.), jest dla ustawodawcy wartością stojącą wyżej niż trwałość decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 k.p.a.), czy też szerzej – pewność obrotu prawnego. Wartości te ulegają jednak odwróceniu, gdy wadliwa decyzja zdążyła już w obrocie prawnym wywołać daleko idące, trwałe zmiany i uczestnicy tego obrotu zdążyli poukładać swoje interesy w zaufaniu do decyzji, kierując się domniemaniem jej prawidłowości, zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. Jeżeli decyzja obarczona wadą z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. została doręczona lub ogłoszona dawniej niż 10 lat, przepis art. 146 § 1 k.p.a. tworzy przeszkodę jej uchylenia

w postępowaniu wznowionym. Zgodnie z nim, uchylenie decyzji z przyczyny określonej

w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat. W takim wypadku, zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. organ właściwy do spraw wznowienia postępowania obowiązany jest wydać decyzję ograniczającą się do stwierdzenia wydania decyzji zaskarżonej wnioskiem o wznowienie postępowania z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji. Kluczowe zatem znaczenie dla wyniku sprawy ma to, czy Sąd I instancji przyjął, że art. 146 § 1 k.p.a. w sprawie znajdował zastosowanie i czy do doręczenia lub ogłoszenia decyzji dotychczasowej, tj. decyzji Starosty Powiatu Wejherowskiego z dnia 28 kwietnia 2011 r., nr KM012733/11 o zarejestrowaniu pojazdu doszło przed co najmniej 10. laty. Naturalnie oceny tej należy dokonywać na datę ostatecznego orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w sprawie wznowieniowej, a więc na 31 sierpnia 2021 r. Zestawienie tych dat, tj. 28 kwietnia 2011 r. i 31 sierpnia 2021 r. nie pozostawia wątpliwości, że decyzja dotychczasowa weszła do obrotu prawnego dawniej aniżeli przed 10. laty w stosunku do daty orzekania przez Kolegium. W skardze kasacyjnej nie wskazano jakiejkolwiek okoliczności faktycznej, aby w sprawie prowadzonej w trybie zwykłym doszło do – mającego wpływ na prawidłowość tych ustaleń – opóźnienia z doręczeniem lub ogłoszeniem decyzji dotychczasowej względem dnia jej wydania. Przeciwnie, obciążenie strony obowiązkiem zgromadzenia dowodów i złożenia ich wraz z wnioskiem o rejestrację powoduje, że decyzja taka (podobnie jak dowód rejestracyjny i tablice rejestracyjne) wydawana jest przez właściwą komórkę starostwa bezpośrednio po złożeniu wniosku, w celu niezakłóconego poruszania się pojazdem przez jego właściciela. Jak jednoznacznie wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru (w postaci oświadczenia strony na decyzji), decyzję doręczono w dniu wydania, tj. 28 kwietnia 2011 r. (k. nr 12 akt administracyjnych). W zupełności błędnie wywodzi Kolegium w skardze kasacyjnej, że data początkowa terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a. ulega odroczeniu w wypadku, gdy decyzja została zaskarżona skargą do sądu administracyjnego i znaczenie jurydyczne ma w tym względzie wyrok uchylający poprzednią decyzję organu odwoławczego reformującą taką decyzję, co miało miejsce w wypadku wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Gdańsku z dnia 3 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 559/20, który uchylił poprzednią decyzję organu II instancji wydaną w postępowaniu wznowieniowym (z dnia 30 marca 2020 r.) zobowiązując organ do ponowienia jej z zastosowaniem prawidłowej podstawy wznowienia (art. 145 § 1 pkt 1 zamiast art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Przepis art. 146 § 1 k.p.a. wskazując na "dzień doręczenia lub ogłoszenia decyzji", skoro reguluje odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznej wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., należy rozumieć ściśle, a nawet zawężająco. Rozwiązanie to ma chronić strony działające w zaufaniu do aktów organów administracji publicznej, które ostatecznie, w przepisanym trybie, stwierdziły nabycie określonego prawa. Skoro więc decyzję dotychczasową wydano 28 kwietnia 2011 r. to rolą Kolegium orzekającego w sprawie wznowieniowej w dniu 31 sierpnia 2021 r. było zastosowanie art. 146 § 1 k.p.a. i zreformowanie decyzji Starosty poprzez zastąpienie rozstrzygnięcia orzekającego o uchyleniu decyzji i odmowie rejestracji (z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), decyzją o stwierdzeniu jej wydania z naruszeniem prawa (z art. 151 § 2 k.p.a.).

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 146 § 1 i art. 150 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że doszło do uchylenia decyzji ostatecznej po upływie 10 lat od jej doręczenia, a tym samym do rażącego naruszenia art. 146 § 1 k.p.a., skoro nawet ewentualne naruszenie przez organ tego przepisu nie miało charakteru oczywistego. Przepis art. 146 § 1 k.p.a. zawiera jednoznaczną wypowiedź normatywną: upływ terminu 10-letniego od doręczenia lub ogłoszenia decyzji poprzedzonej postępowaniem dotkniętym wadą z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. wymaga w bezwzględny sposób wydania decyzji określonej w art. 151 § 2 k.p.a. Decyzja taka jest decyzją związaną i zastąpienie jej innym rozstrzygnięciem, w tym alternatywnym rozstrzygnięciem kasatoryjno-reformatoryjnym z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. jawi się jako oczywiste i widoczne na pierwszy rzut oka sformułowanie rozstrzygnięcia wbrew jednoznacznemu brzmieniu przepisu prawa (art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 k.p.a.). Spełnia więc wymogi naruszania prawa w stopniu rażącym, bowiem skutki decyzji wadliwej w takim stopniu są nieakceptowalne z punktu widzenia kluczowej zasady trwałości decyzji ostatecznej; ingerują w byt decyzji ostatecznej poza listą wyjątków określonych w k.p.a. i innych ustawach (art. 16 § 1 k.p.a.); na tle badanej sprawy taki przypadek, umożliwiający wzruszenie decyzji ostatecznej nie nastąpił. Trafnie zatem Sąd I instancji zakwalifikował decyzję II instancji jako obarczoną wadą nieważności w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., a tym samym - art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.

Nie okazał się trafny również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a. poprzez pominięcie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnym "wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 grudnia 2020 r.". Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony

i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach

w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ocena prawna wyrażona w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 559/20 była jednoznaczna; poprzednia decyzja organu II instancji wydana w postępowaniu wznowieniowym (we wcześniejszej fazie postepowania zakończonego aktualnie kontrolowaną przez Sąd decyzją) w błędny sposób identyfikowała podstawę wznowienia, bowiem wydano ją na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. zamiast zastosować art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Ocena nie obejmowała dalej idących powinności organu podczas powtórnego załatwiania odwołania, a zwłaszcza tego czy po wykryciu prawidłowej przesłanki z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. ma orzec o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, o jej uchyleniu i odmowie rejestracji pojazdu, czy też o stwierdzeniu wydania decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa. W zakresie wyboru jednego z dopuszczalnych prawem rozstrzygnięć organ był zdeterminowany wyłącznie przepisami prawa, nie zaś – co próbowało wykazać Kolegium w skardze kasacyjnej – wyrokiem wydanym w sprawie III SA/Gd 559/20.

Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 135, art. 141 § 4 i art. 1 § 1 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się przez Sąd I instancji do argumentów organu i wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku,

w którym "nie wskazano co przemawia w odniesieniu do racji ekonomicznych, gospodarczych, interesu społecznego" za stwierdzeniem nieważności decyzji Kolegium. Po pierwsze, zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (zd. pierwsze). Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania (zd. drugie). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia te wszystkie wymogi; zaprezentowano w nim dotychczasowy przebieg postępowania (s. 1-6), przytoczono stanowisko skarżącego Prokuratora Okręgowego w Radomiu (s. 7), stanowisko strony przeciwnej (s. 7), podstawę prawną (s. 9 i 10) oraz jej wyjaśnienie (s. 8 i 9). Po drugie, nie wykazano aby Sąd I instancji nie podjął "przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa"; już wcześniej szeroko wyjaśnione zostało

z jakich powodów rozstrzygnięcie Sądu I instancji stwierdzające nieważność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. odpowiada wymogom prawa. Po trzecie, przepisy p.p.s.a. nie zawierają jednostki redakcyjnej oznaczonej jako art. 1 § 1 p.p.s.a. Nawet jednak jeśli Kolegium chodziło w tym zakresie o art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), to jest to regulacja natury ustrojowej, a taka – z myśl art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. (przewidującego jako podstawy skargi kasacyjnej tylko przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania) – nie może stanowić podstawy zarzutu skargi kasacyjnej. Co więcej, regulacja ta odnosi się do sądowej kontroli legalności działalności administracji publicznej, gdzie wyłącznym kryterium tej kontroli jest (zgodnie z art. 1 § 2 p.u.s.a.) legalność. Argumentacja skargi kasacyjnej wskazująca na konieczność brania przez Sąd I instancji pod rozwagę kryteriów

"ekonomicznych, gospodarczych i interesu społecznego" w żadnej mierze nie koresponduje z zakresem tego przepisu.

Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.