III SA/Wa 2456/05 - Wyrok

Data orzeczenia	2006-03-24	
Data wpływu	2005-09-09	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Ewa Radziszewska-Krupa /sprawozdawca/
Hieronim Sęk
Krystyna Chustecka /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6119 Inne o symbolu podstawowym 611	
Skarżony organ	Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Chustecka, Sędziowie Asesor WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Asesor WSA Hieronim Sęk, Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2006 r. sprawy ze skargi R. C. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "A." w K. na decyzję Ministra Polityki Społecznej z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji ostatecznej dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie restrukturyzacji należności z tytułu wpłat na PFRON 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z [...] kwietnia 2004 r.[...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości, 3) zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz strony skarżącej kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Wnioskiem z 8 listopada 2002r. pełnomocnik R.C. (doradca podatkowy M.P.) zwrócił się do Urzędu Skarbowego K. o restrukturyzację zaległości podatkowych z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych za grudzień 2000r. oraz za okres od września do grudnia 2001r. i zaległości z tytułu podatku od towarów i usług za styczeń 2001r. Do wniosku załączono program restrukturyzacji prowadzonej przez stronę firmy "A." oraz pełnomocnictwo z 8 listopada 2002r., upoważniające do złożenia w Urzędzie Skarbowym "wniosku o wszczęcie postępowania restrukturyzacyjnego" oraz do reprezentowania strony w toku "przedmiotowego postępowania".

Pismem z 14 listopada 2002r. pełnomocnik strony uzupełnił ww. wniosek o restrukturyzację należności z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: PFRON) za okres od stycznia 2000r. do grudnia 2001r., a Urząd Skarbowy przekazał wniosek według właściwości do PFRON.

PFRON pismem z 13 grudnia 2002r. wezwał R.C. do nadesłania dodatkowych dokumentów i informacji niezbędnych do rozpoznania wniosku o restrukturyzację - pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Żądane dokumenty nadesłał pełnomocnik strony przy piśmie z 20 grudnia 2002r. (data wpływu do PFRON - 31 grudnia 2002r.), wraz z pełnomocnictwem do reprezentowania R.C. przed PFRON, datowanym na 20 grudnia 2002r.

Prezes Zarządu PFRON decyzją z [...] grudnia 2002r. umorzył postępowanie w sprawie restrukturyzacji należności. W uzasadnieniu stwierdził, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz. U. Nr 155, poz. 1287 ze zm., dalej: ustawa o restrukturyzacji), restrukturyzacji podlegają znane na dzień 31 grudnia 2001r. zaległości wobec PFRON z tytułu należnych wpłat. Skoro deklaracje za okres od stycznia 1999r. do listopada 2001r. wpłynęły do PFRON w 2002r., zaległości za ten okres nie mogą być objęte restrukturyzacją.

Jako adresata ww. decyzji wymieniono "A." - R.C..

Pełnomocnik strony wnioskiem z 12 grudnia 2003r. zwrócił się do Prezesa Zarządu PFRON o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w przedmiocie restrukturyzacji należności z tytułu wpłat na PFRON. W uzasadnieniu podniósł, iż postępowanie w sprawie restrukturyzacji prowadzone było z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika. Cała korespondencja przesyłana była na adres strony, a nie jej pełnomocnika. Prowadzenie natomiast przez organ administracji korespondencji bezpośrednio ze stroną z pominięciem ustanowionego pełnomocnika naruszało normę wyrażoną w art. 145 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 927 ze zm., dalej: O.p.). Zaznaczył, iż wśród dokumentów, o nadesłanie których wezwano wnioskodawcę nie było żądania do przedłożenia dokumentu pełnomocnictwa. Wyjaśnił też, iż mimo pominięcia pełnomocnika, w odpowiedzi na wezwanie organu z 13 grudnia 2002r., doręczył on za pośrednictwem faksu oraz poczty wymagane dokumenty. Załączył też pełnomocnictwo do reprezentowania strony przed PFRON. Podniósł, iż o skuteczności umocowania pełnomocnika świadczy również podjęcie postępowania restrukturyzacyjnego przez Urząd Skarbowy K., na mocy pełnomocnictwa, doręczonego wraz z całą dokumentacją.

Doręczenie decyzji z [...] grudnia 2002r. z pominięciem ustanowionego pełnomocnika wywołało tym samym dla strony negatywne konsekwencje. Pozbawiono ją prawa do wniesienia odwołania oraz narażono ją na utratę możliwości oddłużenia przez skorzystanie z programu stworzonego dla poprawienia kondycji finansowej przedsiębiorstw.

Zdaniem pełnomocnika decyzja umarzająca postępowanie w sprawie restrukturyzacji została wydana także z naruszeniem przepisów ustawy o restrukturyzacji. Deklaracje wymienione, o których nowa w decyzji zostały wniesione do PFRON dopiero w 2002r., ze względu na prowadzenie w grudniu 2001r. wobec strony przez Urząd Kontroli Skarbowej w K. postępowanie kontrolne. Odpowiednia dokumentacja w tej materii znajduje się w aktach sprawy.

Prezes Zarządu PFRON postanowieniem z [...] stycznia 2004r. wznowił postępowanie w sprawie restrukturyzacji należności z tytułu wpłat, a decyzją z [...] kwietnia 2004r. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Prezesa Zarządu PFRON z [...] grudnia 2002r. W uzasadnieniu stwierdził, iż restrukturyzacji, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy o restrukturyzacji (w decyzji błędnie wskazano lit. b), podlegają należności wobec PFRON znane na dzień 31 grudnia 2001r. Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 3 tejże ustawy należnościami znanymi są należności wynikające z ewidencji lub rejestrów prowadzonych przez organ restrukturyzacyjny lub z innych danych znajdujących się w posiadaniu tego organu, takich jak: zeznania, deklaracje, decyzje, postanowienia. Wysokość należności wynika przede wszystkim z miesięcznych i rocznych deklaracji składanych przez stronę do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym zaistniały okoliczności powodujące powstanie obowiązku wpłat. Skoro odpowiednie deklaracje strona sporządziła dopiero w lutym 2002r., a do PFRON wpłynęły one w marcu 2002r., organ nie dysponował takimi danymi. W związku z tym przedstawione przez stronę we wniosku o wznowienie postępowania okoliczności nie mogą stanowić przesłanki do uchylenia decyzji z [...] grudnia 2002r.

W odwołaniu pełnomocnik strony zarzucił powyższej decyzji naruszenie przepisów ustawy o restrukturyzacji przez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie. Nie zgodził się z - jego zdaniem - zwężającą interpretacją przepisów ww. ustawy dokonaną przez organ, iż wpływ do organu w marcu 2002r. deklaracji za okres od stycznia 2000r. do grudnia 2001r. uniemożliwia przeprowadzenie postępowania restrukturyzacyjnego. Wyjaśnił, że wiedza o należnościach może pochodzić również z innych źródeł, a wymienienie w art. 2 pkt 3 ustawy o restrukturyzacji "zeznań, deklaracji, decyzji i postanowień" stanowi przykładowe wyliczenie źródeł informacji organu o należnościach podlegających restrukturyzacji.

W sprawie organ miał wiedzę o należnościach względem PFRON, wynikającą ze złożonych przez stronę w marcu 2002r. deklaracji oraz z wyniku kontroli Urzędu Kontroli Skarbowej w K. datowanego na 21 grudnia 2001r., uwzględniający należności przedsiębiorcy z tytułu wpłat na PFRON, znajdującego się w aktach sprawy. Rezultaty kontroli w interesującym stronę zakresie (wpłat na PFRON) miały też swój wyraz z protokole badania dokumentów i ewidencji księgowych sporządzonym 20 listopada 2001r. Prezes Zarządu PFRON posiadał zatem wiedzę o wysokości należnych wpłat od strony, gdyż zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2004r. Nr 8, poz. 65 ze zm., dalej: u.k.s.) wynik kontroli doręcza się właściwemu organowi, jeżeli wynik kontroli zawiera ustalenia obejmujące zagadnienia należące do jego właściwości.

W opinii pełnomocnika organ wydając zaskarżoną decyzję pominął ponadto cel, jaki miała zrealizować ustawa o restrukturyzacji, którym była pomoc publiczna przedsiębiorcom przez wdrożenie postępowania oddłużeniowego. Dodał też, iż organ błędnie przyjął, że skoro deklaracje za okresy wcześniejsze zostały złożone później (w marcu 2002r.), to należności za te okresy nie istniały. Organ równie błędnie założył, że deklaracje złożone przez stronę miały charakter konstytutywny.

Pismem z 29 marca 2005r. pełnomocnik strony uzupełnił odwołanie wskazując na pismo Ministerstwa Finansów - Departamentu Systemu Podatkowego z [...] października 2002r. nr [...] precyzujące pojęcie "znanych należności". Zgodnie z nim "za należności znane należy przyjąć również te należności, które były przedmiotem kontroli podatkowej, zakończonej przed 30 czerwca 2002r. protokołem kontroli.".

Minister Polityki Społecznej decyzją z [...] czerwca 2005r., wydaną na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.) i art. 233 § 1 pkt 1 O.p., utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu PFRON z [...] kwietnia 2004r. W uzasadnieniu podał, iż z materiału dowodowego wynika, że strona nie dopełniła obowiązku składania comiesięcznych deklaracji wpłat, do czego była zobowiązana na podstawie art. 8 ust. 2 oraz art. 49 ust. 2ustawy z dnia 9 maja 1991r. o zatrudnianiu i rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 46, poz. 201 ze zm.). Deklaracje za okres od stycznia 2000r. do grudnia 2001r. strona złożyła w 2002r., na co sama wskazała w odwołaniu. Brak było zatem podstaw do objęcia postępowaniem restrukturyzacyjnym należności z tego okresu.

Podnoszone przez pełnomocnika strony argumenty, jakoby organ dysponował wiedzą o należnościach z tytułu wpłat na PFRON na dzień 31 grudnia 2001r. są bezzasadne, bowiem wynik kontroli, na który powołuje się strona, wpłynął do kancelarii PFRON 14 stycznia 2002r. Zatem nie można uznać, iż organ dysponował informacjami o należnościach przedsiębiorstwa z tytułu wpłat na PFRON.

Minister Polityki Społecznej dodał, iż przywoływane przez pełnomocnika pismo Ministerstwa Finansów z [...] października 2002r. dotyczy jedynie należności z tytułu podatków. Przedmiotem niniejszej sprawy są zaś zaległości wobec PFRON.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik strony wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Polityki Społecznej, jak również dwóch decyzji Prezesa Zarządu PFRON z: [...] kwietnia 2004r. oraz z [...] grudnia 2002r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. ustawy o restrukturyzacji. W uzasadnieniu powtórzył argumentację prezentowaną na poprzednich etapach postępowania. Dodał, iż okoliczność doręczenia organowi wyniku kontroli przeprowadzonej przez Urząd Kontroli Skarbowej w K. [...] stycznia 2002r. nie ma dla strony znaczenia, a jedynie potwierdza posiadania przez organ informacji o stanie zadłużenia na dzień 31 grudnia 2001r.

Złożenie deklaracji z opóźnieniem nie dyskwalifikuje ich, jako dokumentujących zobowiązanie przedsiębiorcy za okresy wcześniejsze. Uzasadnione jest również wskazanie, iż wniosek o restrukturyzację został wniesiony 15 listopada 2002r. W dacie jego wniesienia organ restrukturyzacyjny posiadał więc wiedzę o stanie zadłużenia z tytułu wpłat na PFRON według daty na dzień 31 grudnia 2001r.

Za nieuzasadnione uznano również stanowisko organu kwestionujące wyjaśnienia Ministerstwa Finansów - Departamentu Systemu Podatkowego z [...] października 2004r. Nr [...] w zakresie pojęcia "znanych należności" w ustawie restrukturyzacyjnej. Wbrew twierdzeniu Ministra Polityki Społecznej przepis art. 2 pkt 3 ustawy restrukturyzacyjnej nie rozróżnia "znanych należności" w zakresie restrukturyzacji podatkowej lub innych należności, lecz definiuje pojęcie "znanych należności" dla wszystkich należności objętych ustawą restrukturyzacyjną.

W odpowiedzi na skargę Minister Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Sąd rozstrzyga bowiem sprawę, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.).

Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., stosownie do art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a.).

Zdaniem składu orzekającego w sprawie zaszły przede wszystkim wadliwości natury procesowej, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Przed organem pierwszej instancji doszło bowiem do wadliwego zastosowania dyspozycji przepisu art. 240 § 1 O.p. w związku z art. 245 § 1 pkt 3a) O.p., które to przepisy mogły być stosowane w sprawie na mocy art. 9 pkt 2 ustawy o restrukturyzacji w związku z art. 49 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o rehabilitacji zawodowej. Organ drugiej instancji dopuścił się natomiast naruszenia przepisu art. 233 § 1 pkt 1 O.p. w związku z powołanymi wyżej unormowaniami, nie dostrzegając nieprawidłowości polegającej na tym, iż doszło do wznowienia postępowania w sprawie, w której nie poczyniono ustaleń czy decyzja, co do której wznowiono postępowanie, była wprowadzona do obrotu prawnego czy też nie, a więc czy stała się ostateczna czy też nie.

W świetle art. 240 § 1 O.p. ustalenie tej okoliczności jest podstawą do uruchomienia jednego z nadzwyczajnych trybów, służącego do wzruszania ostatecznych decyzji. Aby decyzja mogła stać się ostateczna, powinna być wprowadzona do obrotu prawnego, w rozpoznawanej sprawie stosownie do zasad przewidzianych w przepisach Ordynacji podatkowej, zgodnie z art. 9 pkt 2 ustawy o restrukturyzacji w związku z art. 49 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o rehabilitacji zawodowej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się ponadto, iż wznowienie postępowania wobec decyzji nieostatecznej stanowi rażące naruszenie prawa i z mocy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (odpowiednik art. 247 § 1 pkt 3 O.p., dopisek Sądu) skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania (wyrok NSA z 22 maja 2005r., sygn. akt IV SA 349/91, OSP 1992/10/229).

Tym samym już organ pierwszej instancji miał obowiązek ustalić czy strona skarżąca przed wydaniem decyzji Prezesa Zarządu PFRON z [...] grudnia 2002r. o umorzeniu postępowania w sprawie restrukturyzacji należności, w której jako adresata wskazano "A." -R.C., działała w sprawie sama, czy też ustanowiła pełnomocnika, który miał ją reprezentować w postępowaniu restrukturyzacyjnym przed PFRON. Na organie spoczywa bowiem obowiązek wezwania do usunięcia braku formalnego czynności ze wskazaniem terminu i z pouczeniem o skutkach niewykonania wymaganej czynności, jeżeli w sprawie zostaną podjęte czynności przez pełnomocnika, bez doręczenia pełnomocnictwa (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 3, C.H. BECK Warszawa 2000, s. 232). Tak samo należało postąpić w przypadku, gdy organ miał wątpliwości co do zakresu umocowania pełnomocnika w związku z rozszerzeniem wniosku o restrukturyzację o należności z tytułu wpłat na PFRON za okres od stycznia 2000r. do grudnia 2001r., pierwotnie wniesionego do Urzędu Skarbowego, oraz stosownie do załączonego pełnomocnictwa noszącego datę 8 listopada 2002r. udzielonego przez stronę skarżącą.

Z akt sprawy wynika, iż nie podjęto kroków mających na celu ustalenie ww. kwestii. Pełnomocnictwo z 8 listopada 2002r. w zakresie złożenia w Urzędzie Skarbowym wniosku o wszczęcie postępowania restrukturyzacyjnego miało natomiast charakter pełnomocnictwa szczególnego i nie zobowiązywało pełnomocnika do reprezentowania strony w postępowaniu restrukturyzacyjnym prowadzonym przed organem innym niż Urząd Skarbowy. Tym samym w sytuacji, gdy pełnomocnik strony złożył uzupełnienie wniosku, powodujące zmianę właściwości organu z Urzędu Skarbowego na PFRON, należało wezwać go do przedstawienia pełnomocnictwa, z którego wynikałoby upoważnienie do działania przed organem właściwym do rozpoznania sprawy restrukturyzacji należności z tytułu wpłat na PFRON. Prezes Zarządu PFRON, mimo wystosowania do strony, znajdującego się w aktach sprawy, wezwania z 13 grudnia 2002r. nie uczynił tego, ograniczając się wyłącznie do prośby o nadesłanie dokumentów związanych z restrukturyzacją.

Z akt sprawy, które nie zostały w sposób należyty, odpowiadający wymogom prawa, ponumerowane, a na podstawie których, zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a., orzeka Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie wynika również, iż w postępowaniu prowadzonym w wyniku złożenia wniosku o wznowienie postępowania została wyjaśniona kwestia, w jakiej dacie Prezes Zarządu PFRON dowiedział się o ustanowieniu pełnomocnika uprawnionego do działania przed tym organem, kiedy do organu wpłynęło pełnomocnictwo z 20 grudnia 2002r., w którym strona skarżąca wyraźnie ustanawia M.P. swym pełnomocnikiem przed PFRON w sprawie wniosku o restrukturyzację zadłużenia wobec PFRON. Pełnomocnik strony skarżącej we wniosku o wznowienie postępowania z 12 grudnia 2003r. zwraca natomiast uwagę na okoliczność doręczenia do organu pierwszej instancji pisma z 20 grudnia 2002r., uzupełniającego braki, do którego załączono również pełnomocnictwo z tej samej daty, za pomocą faksu (brak w aktach sprawy,) oraz przez pocztę (w aktach sprawy brak także koperty świadczącej o dacie, w której nadano pismo z 20 grudnia 2002r. wraz z pełnomocnictwem z tej samej daty). Tym samym niemożliwym jest stwierdzenie, w jakiej dacie organ został poinformowany o udzieleniu przez stronę skarżącą pełnomocnictwa do działania doradcy podatkowego M.P. przed PFRON.

Zgodnie z art. 145 § 2 O.p., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Oznacza to, iż ustawodawca obarczył organy podatkowe obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi (por. także poglądy Sądu Najwyższego zawarte w wyroku z 9 września 1993r., sygn. akt III ARN 4/93, niepubl.). Pełnomocnik z chwilą ustanowienia ma decydującą rolę w postępowaniu. Wyjątkiem od tej reguły, która nie miała jednak, jak wynika z akt, zastosowania w rozpoznawanej sprawie, jest wykluczenie przez stronę, stosownie do dyspozycji art. 90 i 92 k.p.c., możliwości doręczania pism ustanowionemu pełnomocnikowi.

Ważne jest zatem ustalenie daty, z którą organ dowiedział się o ustanowieniu pełnomocnika oraz zakresu udzielonego pełnomocnictwa. Pozwoliłoby to bowiem na stwierdzenie, czy decyzja z [...] grudnia 2002r., co do której wznowienia postępowania żądała strona skarżąca, została skierowano do właściwej osoby (strony, bądź działającego w jej imieniu pełnomocnika), a więc czy została wprowadzona do obrotu i stała się ostateczna.

Skoro w świetle akt sprawy, a przede wszystkim stosownie do uzasadnień znajdujących się w nich: postanowienia Prezes Zarządu PFRON z [...] stycznia 2004r. o wznowieniu postępowania oraz z decyzji Prezes Zarządu PFRON z [...] kwietnia 2004r. i decyzji Ministra Polityki Społecznej z [...] czerwca 2005r., wynika, iż organy nie zajmowały się powyższymi zagadnieniami, a w szczególności, nie odniosły się do kwestii, z jaką datą Prezes Zarządu PFRON powziął wiadomość o ustanowieniu przez stronę pełnomocnika, oraz jaki był zakres pierwotnego umocowania pełnomocnika, należało stwierdzić, iż przedwczesne było wydanie zarówno przez organ pierwszej instancji decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej, jak również decyzji organu odwoławczego utrzymującej ją w mocy. W postępowaniu prowadzonym przed organami po wniesieniu żądania wznowienia postępowania nie ustalono bowiem czy decyzja Prezesa Zarządu PFRON z [...] grudnia 2002r. stała się ostateczna (art. 240 § 1 O.p.), a jest to warunek niezbędny do podejmowania jakichkolwiek działań w postępowaniu prowadzonym w trybie wznowienia.

Postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania podzielone zostało na dwa etapy:

1) postępowanie wstępne - tzw. wznowieniowe, które poświęcone jest badaniu przesłanek formalnoprawnych, oraz

2) postępowanie wznowione, które rozpoczyna się po sprawdzeniu, że zostały spełnione wszystkie przesłanki formalne, z chwilą wydania postanowienia o wznowieniu postępowania.

W postępowaniu wstępnym organ w pierwszej kolejności ma ustalić czy dopuszczalne jest wznowienie postępowania w związku z wydaniem decyzji, która stała się ostateczna. W sytuacji, gdy doszedłby do wniosku, że decyzja, co do której wznowienia żąda strona, nie ma charakteru ostatecznego należało wydać decyzję, o której mowa w art. 243 § 3 O.p. i tym samym zakończyć pierwszy etap postępowania, bez potrzeby przechodzenia do drugiego etapu, który rozpoczyna się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania.

W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji, mimo iż w pierwszej fazie wznowienia nie poczynił należytych ustaleń w zakresie dopuszczalności wznowienia, tj. nie sprawdził czy decyzja Prezesa Zarządu PFRON z [...] grudnia 2002r. stała się ostateczna, czy prawidłowe było jej skierowanie bezpośrednio do strony skarżącej, czy też należało ją przedłożyć pełnomocnikowi, a więc w sposób należyty nie wypełnił ciążącego na nim obowiązku z mocy art. 122 O.p. i art. 187 § 1 O.p. w związku z art. 240 § 1 O.p. i art. 243 § 1 O.p., wydał rozstrzygnięcie, które kończyło drugi etap postępowania - tzw. postępowanie wznowione (art. 245 § 1 pkt 3a O.p.).

Zdaniem Sądu takie działania organu pierwszej instancji - w świetle akt sprawy - były przedwczesne i wadliwe.

Skoro nieprawidłowości powyższych nie dostrzegł też Minister Polityki Społecznej, działający jako organ drugiej instancji, jego decyzji również nie można zaaprobować, szczególnie w sytuacji, gdy kontroli poddawana jest legalność (zgodność z prawem) zaskarżonej decyzji, z uwagi na uchybienia natury materialnej i procesowej. Organ odwoławczy ma bowiem ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę (wyjaśnić wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia, ustalić jaka norma stanowi podstawę prawną mającego zapaść orzeczenia, dokonać subsumpcji udowodnionego stanu faktycznego pod normę, ustalić konsekwencje prawne, jakie dana norma prawna wiąże z udowodnionym stanem faktycznym, porównać rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji z tym, które sam by wydał). W sytuacji, gdyby organ drugiej instancji doszedł do wniosku, że nie było przesłanek formalnych do wznowienia postępowania (do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania) i wznowienie było niedopuszczalne, np. ze względu na to, iż decyzja nie stała się ostateczna, bo nie wprowadzono jej do obrotu prawnego - nie doręczono w sposób należyty, organ odwoławczy miałby obowiązek umorzyć postępowanie wznowione (art. 208 O.p.).

Tymczasem organy administracyjne obu instancji, mimo wskazania przez stronę, jako podstawy do wznowienia - nie doręczenia decyzji pełnomocnikowi strony i powołania przy tym dyspozycji art. 240 § 1 pkt 4 O.p., zasugerowały się treścią opinii prawnej znajdującej się w aktach, w której odwołano się do orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie przesłanki umożliwiającej wznowienia postępowania - nie branie przez stronę w sposób niezawiniony udziału w postępowaniu (art. 240 § 1 pkt 4 O.p.). Z orzeczeń tych wynika, iż pominięcie przez organ administracji pełnomocnika strony w postępowaniu jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnymi i uzasadnia wznowienie postępowania (por. np. wyrok NSA z 10 lutego 1987r., sygn. akt SA/Wr 875/86, ONSA 1987/1/13).

Sąd podziela stanowisko wyrażane w dotychczasowym orzecznictwie sądowym w powyższym zakresie, stwierdza jednak, że nie ma ono zastosowania w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy. Warto bowiem zwrócić uwagę, że kontrowersji, ani w doktrynie, ani w orzecznictwie sądowym nie budzi pogląd, iż doręczenie pisma tylko stronie, jeśli działała ona przez pełnomocnika, jest bezskuteczne, nie ma znaczenia procesowego (por. np. wyroki NSA z: 3 sierpnia 2001r., sygn. akt I SA/Wr 2995/98 niepubl., 14sierpnia 1996r., sygn. akt SA/Gd 1686/95, niepubl.).

Tym samym organ, który nie doręczył ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi pisma (decyzji), a doręczył je wyłącznie stronie, będzie miał obowiązek ponownie doręczyć to pismo (decyzję) ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi, w celu wprowadzenia pisma (decyzji) do obrotu prawnego, a nie wznowić postępowanie, choć strona w swym piśmie właśnie o to wnosi. Doszłoby bowiem do konkurencyjności dwóch trybów - instytucji procesowych - trybu odwoławczego i trybu "wznowieniowego". Uruchomienie wobec nieostatecznej decyzji wznowienia postępowania byłoby również sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności. Od zgodnego z prawem doręczenia pisma rozpoczyna bowiem swój bieg np. termin do wniesienia środka odwoławczego (np. 14-dniowy termin do wniesienia odwołania). Do momentu kiedy od decyzji przysługuje stronie odwołanie, nie można mówić, iż decyzja ta stała się ostateczna. Nie można też wznowić postępowania.

W związku tym w sytuacji, gdy nie poczyniono ustaleń w zakresie dopuszczalności wznowienia postępowania, a przede wszystkim nie ustalono czy decyzję Prezesa Zarządu PFRON z [...] grudnia 2002r. wprowadzono do obrotu prawnego, należało stwierdzić, iż przed organami obu instancji doszło do naruszenia zasad procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wydane w sprawie rozstrzygnięcia, co uzasadniało wyeliminowanie ich z obrotu, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. (punkt pierwszy sentencji wyroku).

Sąd w odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi z zakresu postępowania restrukturyzacyjnego stwierdza, iż nie zasługiwały one na uwzględnienie.

Spór między stronami sprowadza się do rozumienia pojęcia należności znanych, o których mowa w art. 2 pkt 3 i 4 ustawy o restrukturyzacji. Przepis ten stanowi, że należnościami znanymi są należności - w tym sporne - wynikające z ewidencji lub rejestrów prowadzonych przez organ restrukturyzacyjny lub z innych danych znajdujących się w posiadaniu tego organu, a w szczególności z zeznań, deklaracji, decyzji i postanowień. Z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy o restrukturyzacji wynika, że restrukturyzacji podlegają należności z tytułu wpłat na PFRON znane organowi restrukturyzacyjnemu na dzień 31 grudnia 2001r.

Stosownie do przyjętych i obowiązujących reguł wykładni w pierwszej kolejności należy odwoływać się do literalnego brzmienia spornego zwrotu "należności znanych", a w szczególności do językowej, wykładni słowa "należność". W Uniwersalnym Słowniku Języka Polskiego pod redakcją S. Dubisza (PWN, Warszawa 2003r., t. 2, s. 805) "należność" to "kwota, suma, którą należy komuś wypłacić". Nie każda zatem informacja, która dotarła do organu, bądź jest mu znana z urzędu może być uznana za "należność". Fakt istnienia zaległości we wpłatach na PFRON nie oznacza jeszcze, że zostały one określone w stosownym trybie, kwotowo i mogą stanowić "należności", których można dochodzić w drodze przymusu.

W odniesieniu natomiast do tego, jak rozumieć drugi człon interpretowanego zwrotu "znane" należy odwołać się do informacji zawartych zarówno w przepisie art. 2 pkt 3 i 4 oraz w art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o restrukturyzacji. Ustawodawca stwierdza bowiem, że należności mają wynikać z ewidencji lub rejestrów prowadzonych przez organ restrukturyzacyjny, a więc dokumentów, które posiadają znamiona oficjalności, mają formę urzędową. Cechą charakterystyczną i podstawową takich źródeł informacji organu jest to, że należności tam zawarte zostały zapisane konkretnymi liczbami oraz dookreślone innymi informacjami. Ważny jest również termin ich istnienia, wynikający z art. 6 tej ustawy.

Sąd administracyjny w odniesieniu natomiast do zwrotu "innych danych znajdujących się w posiadaniu tego organu", o których mowa w art. 2 pkt 3 ustawy o restrukturyzacji stwierdza, że katalog zawarty w tym przepisie ma charakter otwarty i przykładowy, ale nie może być pojmowany w sposób dowolny. Zarówno z decyzji, postanowień, jak również z zeznań i deklaracji wynikają konkretne kwoty. Co więcej w świetle art. 21 § 5 O.p. wysokość zobowiązania podatkowego - jeżeli przepisy prawa podatkowego nakładają na podatnika obowiązek złożenia deklaracji (zeznania) - określa się zgodnie z danymi zawartymi w deklaracji (zeznaniu). W sytuacji zatem, gdy takiej deklaracji (zeznania) nie złożono, albo kwota podana w deklaracji jest niezgodna ze stanem faktycznym konieczne jest przeprowadzenie postępowania, w wyniku którego zostanie ustalona prawidłowa kwota. Przed wszczęciem tego postępowania, jak i w jego trakcie dla organu restrukturyzacyjnego wiążące będą dane (kwoty) zawarte w deklaracjach (zeznaniach). W myśl bowiem art. 17 ustawy o restrukturyzacji organ ustala wysokość należności podlegającej restrukturyzacji uwzględniając należności znane, które są w posiadaniu organu restrukturyzacyjnego w terminie wskazanym w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy o restrukturyzacji. Tym samym pojęcie "innych danych" obejmuje jedynie takie informacje, w których należności są określone i przedstawione kwotowo. W związku z tym nie każda informacja, która dotarła do organu restrukturyzacyjnego może być uznana za "należność znaną". Za "znane" nie mogą być uznane kwoty zaległości nawet istniejące, lecz bliżej nieokreślone.

Za taką wykładnią przemawia również użycie w art. 2 pkt 3 ustawy o restrukturyzacji zwrotu "w szczególności" w stosunku do "innych danych", będących w posiadaniu organu oraz wymienienie, jako przykładu zeznań, deklaracji, decyzji, postanowień, przy jednoczesnym wskazaniu, że "należności znane" powinny wynikać z ewidencji lub rejestrów. Przykładowo podane przez ustawodawcę źródła "należności znanych" mają zbliżony do siebie charakter. Posiadają cechę oficjalności, a dane w nich zawarte przedstawiają "należności" w sposób kwotowy.

Uzasadniony jest zatem pogląd, że wolą ustawodawcy było udostępnienie organowi orzekającemu w sprawie restrukturyzacji konkretnych kwot zadłużenia wobec Państwa w konkretnym terminie. Ideą, która przyświecała ustawodawcy było bowiem oddłużenie, zredukowanie całkowite bądź częściowe długów, albo zapobieżenie dalszej egzekucji, czyli zminimalizowanie negatywnych skutków w stosunku do tych przedsiębiorców, którzy przestali ponosić - wbrew powszechnemu obowiązkowi wynikającemu z art. 84 Konstytucji RP - świadczeń publicznych.

Sąd zwraca jednak uwagę, że powszechnie przyjmuje się, że unormowania prawne przewidujące dobrodziejstwa w postaci ulg, zwolnień, jak również pomocy publicznej dla przedsiębiorców nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Przy wykładni poszczególnych przepisów ustawy o restrukturyzacji konieczne jest więc ścisłe ich rozumienie. Dotyczy to także wypełnienia przez przedsiębiorców poszczególnych kryteriów zapisanych w ustawie.

Skarżąca nie składając deklaracji, a więc działając wbrew nałożonym na nią obowiązkom, pozbawiła organ podstawowego źródła wiedzy na temat jej zobowiązań wobec Funduszu. Wobec tego organ na dzień 31 grudnia 2001r. wprawdzie wiedział o istnieniu należności Spółki, natomiast nie posiadał wiedzy w przedmiocie konkretnych kwoty tych należności. Do dnia 31 grudnia 2001r. w drodze postępowania w zakresie określenia wysokość wpłat na rzecz PFRON nie ustalono również tych kwot.

Sąd podkreśla dodatkowo, że w pojęciu "należności znanych", o których mowa w art. 2 pkt 3 w związku z art. 6 ustawy o restrukturyzacji, mieszczą się również należności sporne, które zostały zdefiniowane w art. 2 pkt 4 lit. a) i b) tej ustawy. Są nimi należności będące przedmiotem sporu - w przypadku, gdy od decyzji dotyczącej danej należności, wydanej przed dniem 1 lipca 2002r., wniesiono odwołanie lub skargę do sądu, bądź gdy decyzja taka jest przedmiotem wszczętego na wniosek postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, wznowienia postępowania, zmiany lub uchylenia, lub stwierdzenia jej wygaśnięcia.

W przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z takimi (spornymi) należnościami, ponieważ decyzja Prezesa Zarządu PFRON z [...] grudnia 2002r. została wydana już po dacie wskazanej w tym przepisie. W związku z tym do wyżej wymienionych należności nie mógł mieć zastosowania przepis art. 15 ustawy o restrukturyzacji, który przewiduje instytucję zawieszenia postępowania w sprawie o restrukturyzację.

Sąd zauważa ponadto, że w orzecznictwie sądowym wyrażany był pogląd, że protokołu z kontroli podatkowej, który jest jednym z dowodów w sprawie, sporządzanych na podstawie art. 290 § 1 O.p., dokumentujący jej przebieg nie można zaliczyć do kategorii "należności znanych" wymienionych w ustawie o restrukturyzacji. (wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2003r., sygn. akt III SA 656/03, niepubl.). W orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 czerwca 2004r., sygn. akt III SA 2444/03 (niepubl.) stwierdzono natomiast, że aby dana należność mogła być uznana za należność znaną w rozumieniu art. 2 pkt 3 ustawy o restrukturyzacji nie może wynikać z protokołów, które zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 1999r. Nr 54, poz. 572 ze zm.) dokumentują czynności kontrolne, a nie określają wysokość zobowiązania podatkowego, stanowiącego zobowiązanie do zapłacenia podatku, które w przypadku nieuiszczenia w terminie przekształca się w zaległość.

Sąd zauważa ponadto, iż orzeczenie z punktu drugiego sentencji ma swoje uzasadnienie w art. 152 P.p.s.a., a o zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 209 tej ustawy oraz w związku z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 2 grudnia 2003r. w sprawie wynagrodzenia za czynności doradcy podatkowego w postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz szczegółowych zasad ponoszenia kosztów pomocy prawnej udzielonej przez doradcę podatkowego z urzędu (Dz. U. Nr 212, poz. 2075).