Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi T. B., A. S. i P. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej T. B. kwotę 195 (sto dziewięćdziesiąt pięć) złotych oraz na rzecz skarżących A. S. i P. B. kwotę po 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewody [...] (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy, Wojewoda) z [...] marca 2015 r. Nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), oraz art. art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 518, dalej: u.g.n.), po rozpatrzeniu odwołania T. B., A. S., S. P. i P. B. (dalej: strony, skarżący) od decyzji Starosty [...] (dalej: organ I instancji) Nr [...]z [...] stycznia 2015 r., ustalającej odszkodowanie na rzecz T. B. w wysokości 4. 860 zł, (słownie złotych: cztery tysiące osiemset sześćdziesiąt 00/100) za udział 3/4 cz. w nieruchomości, na rzecz A. S. w wysokości 972 zł. (słownie złotych: dziewięćset siedemdziesiąt dwa 00/100) za udział 1/4 cz. w nieruchomości, na rzecz S. P. w wysokości 972 zł. (słownie złotych: dziewięćset siedemdziesiąt dwa 00/100) i na rzecz P. B. w wysokości 972 zł. (słownie złotych: dziewięćset siedemdziesiąt dwa 00/100) za udział 1/4 cz. w nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,0096 ha w obrębie [...] - [...], gm. [...], wydzielonej pod poszerzenie drogi publicznej, powiatowej- ul. [...].

W decyzji z [...] marca 2015 r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

W decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] Nr [...] znak: [...] z [...] grudnia 2011 r. zatwierdzony został projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie ewid. [...], gm. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr KW [...].

W wyniku dokonanego podziału wyodrębniona została m. in. działka nr [...] o pow. 0,0096 ha z przeznaczeniem pod poszerzenie drogi publicznej, powiatowej – ul. [...]. Decyzja powyższa stała się ostateczna w dniu [...] stycznia 2012 r.

W aktach organu I instancji przedmiotowej sprawy znajduje się protokół z uzgodnień z 16 maja 2014 r., przeprowadzonych pomiędzy stronami, dotyczący ustalenia odszkodowania, z którego wynika, że strony nie doszły do porozumienia. Poprzedni właściciele gruntów zaproponowali wysokość odszkodowania w wysokości 162 zł/m2 natomiast przedstawiciele Powiatu [...] zaproponowali kwotę 30 zł/m2. W związku z powyższym właściciele gruntów – T. i R. małż. B. uznali rokowania za zakończone negatywnie. Właściciele przedmiotowej nieruchomości wystąpili do Starosty [...] w dniu 16 maja 2014 r. z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego i ustalenie odszkodowania za wydzieloną nieruchomość w drodze decyzji administracyjnej.

W zawiadomieniu z 22 maja 2014 r. wszczęte zostało postępowanie odszkodowawcze, którym jednocześnie poinformowano strony postępowania o przewidywanym terminie rozpatrzenia sprawy do dnia 28 listopada 2014 r. Organ prowadzący postępowanie odszkodowawcze, po zgromadzeniu materiału dowodowego zlecił wycenę przedmiotowej nieruchomości.

Operat szacunkowy sporządzony został przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego – J. K. w dniu 4 sierpnia 2014 r.

W postanowieniu nr [...] z [...] września 2014 r. organ I instancji zawiesił postępowanie odszkodowawcze do czasu dostarczenia organowi postanowienia o stwierdzeniu praw do spadku po R. B. - zmarłym w dniu 5 czerwca 2014 r. Po zapoznaniu się z operatem szacunkowym przedstawicielka Powiatu [...] – A. Z. zaakceptowała wycenę przedmiotowej nieruchomości. T. B. natomiast, złożyła zastrzeżenia do ustalonej wartości nieruchomości, która jej zdaniem, jest zaniżona. Organ I instancji przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem stron i rzeczoznawcy majątkowego.

Na rozprawę przeprowadzoną w dniu 22 października 2014 r. poprzedni właściciele gruntu nie stawili się. Podczas rozprawy przedstawiciel Powiatu [...] oświadczył, że akceptuje wysokość ustalonej wartości nieruchomości wydzielonej pod drogę.

W zawiadomieniu z 26 sierpnia 2014 r. organ I instancji powiadomił strony, stosownie do art. 10 § 1 k.p.a., o zebraniu całości materiału dowodowego i możliwości zapoznania się oraz zgłoszenia żądań i wniosków w terminie 14 dni.

W decyzji Nr [...] z [...] stycznia 2015 r. organ I instancji orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz T. B., A. S., S. P. i P. B. za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka Nr [...] o pow.0,0096 ha w obrębie [...] - [...], gm. [...], wydzieloną pod poszerzenie drogi publicznej, powiatowej - ul. [...]. Rozstrzygnięcie organ I instancji uzasadnił stwierdzeniem, że ww. nieruchomość spełnia przesłanki z art. 98 ust. 3 u.g.n.

Od powyższej decyzji odwołali się T. B., A. S., S. P. i P. B. wnosząc o jej uchylenie z uwagi na to, że nie zgadzają się z ustaloną przez rzeczoznawcę majątkowego J. K., wartością przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu odwołania strony wskazały również, że w operacie szacunkowym nieruchomości wykonanym w dniu 10 lipca 2013 r., kwoty za 1 m² gruntu podane zostały w przedziale pomiędzy 146 zł/m², a 162 zł/m². Strony nie zgadzają się ponadto z kwotą proponowaną w wycenie. W ocenie skarżących, decyzja organu I instancji została wydana bez prawomocnego dokumentu potwierdzającego nabycie spadku.

W decyzji z [...] marca 2015 r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu ww. decyzji organ wskazał, że podstawą ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie jest operat szacunkowy z 4 sierpnia 2014 r. wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego – J. K., który zdaniem organu odwoławczego, nie pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa, stanowiącymi zasady jego sporządzenia tj. rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z 14 lipca 2011 r.

Po przeanalizowaniu wykonanego operatu organ odwoławczy ustalił, że wyceniana działka, na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział, stanowiła część nieruchomości przeznaczonej pod poszerzenie drogi - ul. [...]. Organ II instancji wyjaśnił, że przeznaczenie przedmiotowej działki określa decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] Nr [...] z [...] grudnia 2011 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...] (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] lipca 2006 r. opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...], poz. [...] z 19 grudnia 2006 r.) nieruchomość ta położona jest na terenie przeznaczonym pod poszerzenie drogi powiatowej - ul. [...] (1KDZ).

Organ odwoławczy podczas analizy operatu nie stwierdził braków formalnych, błędów obliczeniowych, ani wewnętrznych niespójności wyceny, które pozwoliłyby na zakwestionowanie ustaleń operatu. Zdaniem organu odwoławczego, rzeczoznawca stwierdził drogowe przeznaczenie ww. działki i posłużył się w wycenie transakcjami dotyczącymi nieruchomości drogowych (tabela - nr 11.2 "Zestawienie transakcji kupna – sprzedaży"). W ocenie Wojewody, z operatu (pkt. 9.2, s. 5) wynika, że wyceniana działka miała przeznaczenie drogowe - symbol "1KDZ" w planie miejscowym dla obszaru [...].

Do wyceny przyjęto próbkę transakcji dotyczących nieruchomości o podobnym przeznaczeniu. Zdaniem organu II instancji, poziom wyceny wynika z cen jednostkowych obiektów porównawczych oraz z ocen cech rynkowych nieruchomości wycenianej. Według Wojewody, autor operatu wyjaśnił na s. 12, że na potrzeby wyceny zbadał transakcje nieruchomościami niezabudowanymi. W związku z tym, że na terenie gminy [...] nieruchomości przeznaczone na cele drogowe z ostatnich dwóch lat występują sporadycznie, rozszerzył rynek do gminy [...]. Gminy te sąsiadują z [...] oraz położone są w podobnej odległości od jej centrum, posiadają tak samo korzystne położenie w aglomeracji [...] w zespole funkcjonalno - przestrzennym w stosunku do [...].

Zdaniem organu II instancji, przedmiotowy operat szacunkowy określił wartość działki oznaczonej nr ewid. [...] na podstawie cen nieruchomości porównawczych, przeznaczonych pod drogi, z obszaru gminy [...] - zatem od strony formalnej, w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami. Organ odwoławczy stwierdził, że ponieważ dobór nieruchomości porównawczych należy do kompetencji autora wyceny, operat - w braku uchybień formalnych - należy uznać za przydatny i wiarygodny dowód o wartości ww. nieruchomości. Dalsze kwestionowanie założeń wyceny w powyższym zakresie wiązałoby się z merytoryczną oceną operatu, do której nie jest uprawniony organ administracyjny.

Organ II instancji podniósł, że z akt sprawy nie wynika, aby którakolwiek ze stron wystąpiła o taką ocenę do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, w trybie przewidzianym w u.g.n. Zdaniem organu odwoławczego, zarzut zbyt niskiego odszkodowania nie stanowi powodu do podważenia jego prawidłowości.

W piśmie z 8 maja 2015 r. T. B., A. S. oraz S. P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2015 r. Skarżący zaskarżyli ww. decyzję w całości, zarzucając jej naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy to jest:

- 80 k.p.a. polegające na błędnej, sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego ocenie materiału dowodowego w postaci operatu szacunkowego nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości [...] przy ul. [...] oznaczonej jako dz. ew. [...], sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. K. w zakresie przyjętego przez biegłego sposobu wyceny, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia rażąco niskiej kwoty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość;

- art 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. polegające na nie podjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i braku zebrania i braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego poprzez zaniechanie dopuszczenia dowodu z opinii innego biegłego lub opinii uzupełniającej, które to dowody określiłby rzeczywistą wartość odszkodowania należnego za wycenianą nieruchomość;

- art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 92 k.p.a., poprzez niezawiadomienie stron postępowania: A. S., S. P., P. B. o terminie rozprawy administracyjnej, wyznaczonej przez organ na dzień 22 października 2014 r., co w konsekwencji uniemożliwiło stronom czynny udział w każdym stadium postępowania przez pozbawienie prawa zgłoszenia merytorycznych zarzutów i wniosków dowodowych do operatu szacunkowego wycenianej nieruchomości gruntowej, który był kluczowym dowodem w niniejszej sprawie;

- art. 94 § 2 k.p.a. poprzez nieodroczenie rozprawy administracyjnej pomimo niezawiadomienia o jej terminie wszystkich stron postępowania;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie wadliwej decyzji w mocy, w sytuacji, gdy decyzja ta obarczona była naruszeniem ww. przepisów procedury administracyjnej jak i przepisów prawa materialnego opisanych w pkt 2 skargi.

Skarżący zarzucają także naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. 2004 r. Nr 207 poz. 2109 ze zm., dalej: rozporządzenie) w zw. z art. 153 ust. 1 u.g.n., poprzez niewłaściwe określenie wartości rynkowej gruntów dokonane przez biegłego przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, podczas gdy ze sporządzonej przez rzeczoznawcę opinii wynika, że nie było możliwe określenie cech rynkowych różnicująco wpływających na ceny działek drogowych, co w konsekwencji winno prowadzić do określenia wartości rynkowej poprzez przyjęcie przeznaczenia nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych.

Na podstawie art. 145 § 1 lit a i c skarżący wnoszą o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2015 r., w sprawie oznaczonej sygn. akt. [...] w całości, a na podstawie art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.) uchylenie także w całości decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] stycznia 2015 r. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. skarżący wnoszą o: zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona decyzja jest błędna i nie może się ostać z przyczyn podanych w skardze. W ocenie skarżących, pomimo, że organ nie jest faktycznie uprawniony do kontrolowania operatu w zakresie, w jakim jego sporządzenie wymagało wykorzystania wiadomości specjalnych, to jednak jest zobowiązany do zweryfikowania podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Przedłożony operat szacunkowy stanowi bowiem dowód z opinii biegłego, który podlega ocenie organu, tak jak każdy dowód, z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Skarżący podkreślają, że na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości oraz wysokości odszkodowania, a także obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Według skarżących, w przedmiotowej sprawie decydujące znaczenie ma regulacja § 36 ust. 1 rozporządzenia, z której wynika, że wartość rynkową nieruchomości wydzielonych pod drogi publiczne określa się przyjmując ich stan z dnia wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ceny nieruchomości podobnych do nieruchomości dzielonej z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości dzielonej zgodnie z art. 154 u.g.n. Jeżeli jednak na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (§ 36 ust. 4 rozporządzenia).

Sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania odszkodowawczego operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego, w ocenie skarżących, został oceniony przez organy nieprawidłowo jako wiarygodny dowód wyceny rynkowej wartości działki drogowej wydzielonej pod drogę powiatową.

Skarżący nie zgadzają się z zastosowanym przez biegłego sposobem wyceny, w którym biegły uwzględnił do porównania nieruchomości drogowe.

Zdaniem skarżących, przedstawione do porównania działki drogowe charakteryzują się zbyt dużym rozrzutem cenowym, gdyż kształtują się w przedziale od 55 zł do 200 zł.

Skarżący podnoszoną, że ceny nabywanych na drogi działek wydają się niezależne od różnicujących ich cech. Na przykład ceny uzyskiwane w miejscowości [...] gmina [...] (poz. 19 operatu s. 12/ 120 zł/1 m²) są wyższe od cen nieruchomości położonych w gminie [...], gminie jak twierdzi biegły bardziej atrakcyjnej cenowo. Z tego powodu, w ocenie skarżących, w celu ustalenia rzeczywistej wartości odszkodowania podstawą porównania winny być ceny transakcyjne nieruchomości przyległych do nieruchomości skarżących - (§ 36 ust. 4 rozporządzenia), a tych ostatnich biegły nie przeanalizował w sporządzonym operacie. Zdaniem skarżących, wbrew twierdzeniu organu dowód z opinii biegłego tak jak każdy inny dowód powinien podlegać ocenie z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. W niniejszej sprawie jednak, pomimo zaistniałych wad operatu, organ obdarzył go wiarygodnością, czym naruszył ww. normę. W konsekwencji powyższych uchybień według skarżących, organ naruszył także treść przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a.

W ocenie skarżących, organ pomimo błędnej opinii zaniechał dopuszczenia dowodu z opinii uzupełniającej lub opinii innego biegłego, co doprowadziło do naruszenia tych przepisów. Skarżący uważają, że organ dopuścił się także naruszenia innych przepis postępowania to jest art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 92 k.p.a., gdyż nie zawiadomił stron postępowania w osobach A. S., S. P., P. B. o terminie rozprawy administracyjnej, wyznaczonej na dzień 22 października 2014 r.

Takie zawiadomienie otrzymała tylko skarżąca T. B., inne strony natomiast zostały pozbawione prawa zgłoszenia zarzutów do opinii i wniosków dowodowych, co w sposób istotny doprowadziło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. statuującego jedną z podstawowych zasad, czynnego udziału stron na każdym etapie postępowania administracyjnego. Pomimo opisanego wyżej zaniedbania organ nie odroczył także rozprawy administracyjnej, do czego zobowiązywał go przepis art. 94 § 2 k.p.a. Zaniedbanie to doprowadziło do naruszenia także i tej normy prawnej. W ocenie skarżących, organ II instancji utrzymując wadliwą decyzję w mocy naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż ze względu na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy winien przedmiotową decyzję uchylić i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, usuwając tym samym dokonane naruszenia prawa. W konsekwencji naruszenia przepisów postępowania organ dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest § 36 ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 153 ust. 1 u.g.n., gdyż jak skarżący wskazywali niewłaściwe określił wartość odszkodowania za przekazany pod drogę grunt.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione zasługują na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpatrywania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie wyróżniono zarzuty proceduralne oraz dotyczące prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zarzuty procesowe, podnoszące naruszenie przepisów postępowania, powinny być zbadane przed zarzutami niewłaściwej wykładni lub błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego. Dopiero wszak po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, co stanowi kwestię o charakterze procesowym, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis materialnoprawny (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 848/11, LEX nr 1218904 i z 9 maja 2013 r., sygn. akt IOSK 2355/11, LEX nr 1328094).

W takiej kolejności Sąd odniesie się do zarzutów skargi z 22 lutego 2016 r.

W myśl art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża zasadę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. W świetle przepisów k.p.a. i orzecznictwa sądowego omawiana zasada wyraża dopuszczalność weryfikacji decyzji nieostatecznych w administracyjnym toku instancji w drodze zastosowania przez uprawnione podmioty zwyczajnych środków prawnych (odwołanie), inaczej - dopuszczalność powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia sprawy załatwionej w formie decyzji nieostatecznej.

W orzecznictwie podkreśla się, że: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone", (zob. wyrok NSA z 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji.

Zasada dwuinstancyjności tworzy zatem obowiązek merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu I instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów.

Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji.

Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem II instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia w związku z powyższym, tego wymogu tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji.

Tak więc, obowiązkiem Wojewody [...] w niniejszej sprawie było ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia Starosty [...] z [...] stycznia 2015 r. Od strony teoretycznej można by przyjąć, że pierwsze rozstrzygnięcie przestaje obowiązywać z chwilą, gdy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, która musi i tak zakończyć się nowym rozstrzygnięciem.

Należy wskazać, że na proces stosowania prawa składa się szereg etapów i elementów. W pierwszej kolejności organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę, powinien zidentyfikować odpowiednią normę prawa materialnego, której zastosowanie może wchodzić w rachubę w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy; następnie poprzez dokonanie wykładni tej normy, winien zrekonstruować jej treść i w oparciu o wynikające stąd wnioski, stwierdzić ustalenie, jakich faktów jest konieczne z punktu widzenia zastosowania tej normy. Ustalenie tych faktów winno nastąpić według reguł prawa procesowego, a zwłaszcza tych reguł, które dotyczą postępowania dowodowego. Końcowym etapem jest dokonanie subsumcji, czyli przyporządkowanie ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawa materialnego.

Uzasadnienie decyzji winno zawierać tok rozumowania organu przedstawiający proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie - odnosząc się do szczegółowo przeanalizowanego stanu faktycznego w danej sprawie i winny być to odniesienia indywidualne - w każdej rozpoznanej sprawie - a nie tylko ogólnikowe odniesienia do tego typu spraw.

Reasumując powyższe, zadaniem organu II instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu I instancji. (zob. NSA w wyroku z 21 lutego 2012 r. o sygn. II OSK 2720/11, LEX nr 1145626). Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że organ odwoławczy nie zastosował się do zasad przedstawionych powyżej.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przez organy obu instancji: art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Operat szacunkowy stanowiący główny dowód w sprawie ustalania wysokości odszkodowania podlega ocenie w świetle przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. tak jak każdy inny dowód w postępowaniu administracyjnym, pomimo jego specjalistycznego charakteru. Organ administracji prowadzący postępowanie dysponuje narzędziami proceduralnymi do zbadania formalnej poprawności sporządzonego operatu. Mają rację organ II instancji, twierdząc, że nie może on wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ powinien zbadać operat szacunkowy pod względem formalnym, co też uczyniono w przedmiotowej sprawie, to jest zbadano, że operat z 4 sierpnia 2014 r. został sporządzony i podpisany przez J. K., że zawiera wymaganą przepisami prawa treść, że jest aktualny oraz, że nie zawiera niejasności, pomyłek, czy braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

Zdaniem Sądu, dokonując oceny operatu, organ nie może jednak ograniczyć się, jak w niniejszej sprawie do powołania konkluzji zawartej w opinii rzeczoznawcy, lecz zobowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł tę konkluzję, oraz skontrolować prawidłowość tego rozumowania. Zakresem kontroli organ winien zatem objąć podejście, metodę i techniki szacowania przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego, ponieważ okoliczność, że ich wybór zależy wyłącznie od rzeczoznawcy nie daje mu w tym zakresie pełnej, niekontrolowanej swobody.

Należy zatem zgodzić się z zarzutem skarżących dotyczącym naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie zostały bowiem skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 k.p.a.), a także nie objaśniają toku myślenia prowadzącego do zastosowania powołanych w uzasadnieniach tych decyzji przepisów prawa materialnego. W ocenie Sądu, motywy decyzji organów obu instancji nie zostały tak ujęte, aby strony mogły zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierowały się organy przy wydaniu decyzji w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu, uzasadnienie decyzji organów obu instancji nie spełniają wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Jak wynika z treści operatu (s. 7) wartość nieruchomości gruntowej oszacowano przy zastosowaniu: podejścia porównawczego oraz metody korygowania ceny średniej.

Wskazać należy, że podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu, przy czym podejście porównawcze stosuje się, jeżeli znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. W myśl definicji legalnej zawartej w art. 4 pkt 16 u.g.n. przez nieruchomość podobną rozumieć należy nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Nieruchomości podobne to takie, które są porównywalne, porównywalne pod każdym względem, zatem dobrane tak, że nie budzi wątpliwości, że te o znanych cechach mogą świadczyć o wartości nieruchomości wycenianej. Przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. W przypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość.

Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Stosowanie podejścia porównawczego wymaga zawarcia przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym szczegółowego uzasadnienia przyjęcia przez niego określonego materiału porównawczego. Należy stwierdzić, że w operacie szacunkowym z 4 sierpnia 2014 r. rzeczoznawcy J. K. brak jest szczegółowego uzasadnienia przyjęcia przez niego materiału porównawczego.

Dokonując wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, ceny nieruchomości koryguje się ze względu na cechy różniące je od przedmiotu wyceny, ale korekta ta dotyczyć musi nieruchomości podobnych do wycenianej. Podobieństwo obiektów nie może budzić wątpliwości, ponieważ zarówno strony, jak i organ, a także sąd muszą mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne.

Na podstawie zestawienia transakcji kupna-sprzedaży gruntów zawartych na s. 11-12 operatu szacunkowego nie można stwierdzić, że analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są podobne. Ponadto z porównania cech rynkowych nieruchomości wycenianej oraz nieruchomości najtańszej i najdroższej z próbki reprezentacyjnej (tabela na s. 14 operatu) wynika, że wielkości działek porównywanych różnią się znacznie z wielkością działki wycenianej. Działka wyceniana ma bowiem 96 m², a działki porównywane mają: nieruchomość charakteryzowana jako najtańsza [...] dz. [...], [...] – 170 m² oraz działka charakteryzowana jako najdroższa w miejscowości [...], dz. [...] – 52 m². Cechy nieruchomości podobnych przyjęte do porównania dotyczące położenia, przeznaczenia gruntów przyległych oraz stanu zagospodarowania różnią się znacznie z nieruchomością wycenianą.

Rzeczoznawca na s. 13 operatu nie wyjaśnił dlaczego uznał, że wielkość działki "dobra" odpowiada powierzchni 50 m², wielkość działki średnia dotyczy przedziału powierzchni od 51 m² do 150 m² oraz wielkość działki określana jako słaba odpowiada powierzchni działki powyżej 150 m².

Zasadą jest, zatem przyjęcie przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości mających możliwie jak najwięcej cech podobnych do nieruchomości wycenianej, a następnie korekta o cechy różniące. Z operatu szacunkowego z 4 sierpnia 2014 r. sporządzonego przez J. K. nie wynika, jakie cechy nieruchomości rzeczoznawca wyodrębnił jako podobne do nieruchomości wycenianej. Na s. 15 operatu znalazło się jedynie wyjaśnienie, że wartość rynkową gruntu nieruchomości określono przyjmując do porównania grunty o podobnym przeznaczeniu na rynku lokalnym gmin [...] i [...]. Rzeczoznawca na s. 15 wyjaśnił także, że wartość nieruchomości określono na podstawie cen gruntów o podobnym przeznaczeniu-nabytych pod drogi publiczne.

Wskazać należy, że przyjęte przez rzeczoznawcę metody szacowania nieruchomości w niniejszej sprawie nie pozwalają na przyjmowanie do porównania dowolnych nieruchomości, a jedynie nieruchomości o zbliżonych właściwościach.

Z operatu szacunkowego z 4 sierpnia 2014 r. J. K. nie wynika, także jakie właściwości rzeczoznawca uznał za zbliżone do właściwości nieruchomości wycenianej. Na podstawie danych tabeli, która została umieszczona na s. 11-12 operatu nie można jednoznacznie stwierdzić, że cechy tam wymienione takie jak: cena transakcji, powierzchnia, położenie, przeznaczenie gruntów przyległych, stan zagospodarowania gruntów przyległych, wielkość działki oraz cena jednostkowa zł/m² mają charakter właściwości zbliżonych do właściwości nieruchomości wycenianej. W operacie szacunkowym rzeczoznawca powinien zatem wskazać znane cechy decydujące o podobieństwie. Są to, jak wynika z art. 4 pkt 16 u.g.n., położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Jeżeli strona kwestionuje dobór nieruchomości do porównania, to rzeczoznawca winien wyjaśnić dlaczego przyjął do porównania te a nie inne nieruchomości, wskazując na ich cechy podobne.

Podobieństwo to, a tym samym wyjaśnienie, z jakich powodów do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, powinno znajdować precyzyjne wyjaśnienie w sporządzanym operacie z 4 sierpnia 2014 r. Bez tego wyjaśnienia rzeczoznawcy J. K. brak jest, bowiem możliwości kontroli poprawności zastosowania podejścia porównawczego.

Przy metodzie korygowania ceny średniej zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia, do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Z przedmiotowego operatu nie wynika, że nieruchomości wymienione w tabeli na s. 11-12 zostały wyszczególnione przez rzeczoznawcę jako nieruchomości podobne. Skarżący zatem zasadnie kwestionują dokonaną przez organy orzekające w sprawie ocenę operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalonego odszkodowania za prawo własności gruntu działki ew. nr [...], obręb [...], Gmina [...].

Sąd uznał także zasadność zarzutów obejmujących naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazać należy, że strona ma prawo do zgłaszania krytyki co do opinii biegłego, jak również możliwość jej zwalczania wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi. Zarówno organy administracji, jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić dowodową wartość operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu, albo wyjaśnień, co do jego treści, a następnie wyjaśnić wszelkie wątpliwości w uzasadnieniu faktycznym decyzji sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.

Organy obu instancji rozpatrujące niniejszą sprawę zobligowane były zatem ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego, który jest podstawowym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia wartości nieruchomości. Przy czym dotyczy to tak podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt bowiem, że ich wybór należy do rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny, nie uzasadniając swojego wyboru. Dodać należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organy rozpatrujące sprawę miały nie tylko prawo, ale obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności winny żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. W ocenie Sądu, wydane decyzje organu I i II instancji naruszają przepisy art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - to jest na ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomość gruntową położoną w [...], ul. Nowowiejska, działka ew. Nr [...].

Zdaniem Sądu, naruszenie powołanych przepisów procedury administracyjnej w niniejszej sprawie polegało na niewyjaśnieniu przez organ II instancji nieścisłości operatu szacunkowego z wyceny działki [...] położonej w [...] przy ul. [...]. Nie ulega wątpliwości, że operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość. Operat powinien więc spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości gruntowej położonej w [...], ul. [...], działka ew. Nr [...].

Należy podkreślić, że organy rozpatrujące sprawę wbrew obowiązkowi ustawowemu nie oceniły w sposób indywidualny wartości dowodowej przedmiotowego operatu szacunkowego, który jest podstawowym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia wartości ww. nieruchomości .

Powyższe stanowisko co do zakresu oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy, prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od wielu lat (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 379/10; z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt OSK 1650/10). Zaś sąd administracyjny rozpoznając skargę na decyzję ustalającą wysokość odszkodowania opartego na operacie szacunkowym zobligowany jest zbadać, czy organ prawidłowo, zgodnie m.in. z przepisami postępowania, tj. art. 77 i 80 k.p.a. dokonał oceny tego dowodu. W ocenie Sądu, dokonana analiza ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego nie pozwala przyjąć, że organ II instancji rozważył wszechstronnie prawidłowość przedłożonego operatu szacunkowego dotyczącego wartości rynkowej nieruchomości w celu ustalenia wysokości odszkodowania.

Tym samym, organy orzekające w niniejszej sprawie dopuściły się naruszenia przepisów art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Wskazać bowiem trzeba, że przedłożony przez rzeczoznawcę J. K. operat szacunkowy z 4 sierpnia 2014 r. zawiera nieścisłości, które mogły rzutować na prawidłowość dokonanej oceny i które nie zostały wyjaśnione przez organy obu instancji. Jak wynika z akt sprawy, nieścisłości operatu szacunkowego nie zostały wyjaśnione przez rzeczoznawcę, ani przez organ II instancji. Powyższe uzasadnia, w ocenie Sądu, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jako wydanych z naruszeniem przepisów postępowania, to jest: art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest mogło mieć wpływ na ustalenie wysokości odszkodowania. Wobec stwierdzonych w tym zakresie braków zarówno operatu jak i uzasadnień decyzji organów obu instancji weryfikacji prawidłowości operatu nie mógł również poczynić Sąd orzekający w sprawie, albowiem wymagałoby to posiadania wiadomości specjalnych analogicznych jak te, którymi dysponują rzeczoznawcy majątkowi.

Pamiętać nadto trzeba, że sądy administracyjne nie dokonują własnych ustaleń, a ich rolą jest jedynie kontrola organów administracji publicznej, polegająca - między innymi - na stwierdzeniu, czy wydawane przez te organy decyzje lub inne akty są zgodne z prawem. Warunkiem umożliwiającym taką kontrolę jest prawidłowe uzasadnienie decyzji, gdyż tylko ono wskazuje na przesłanki, jakimi kierował się organ przy jej wydaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji winien uzyskać od rzeczoznawcy niezbędne wyjaśnienia oraz informacje umożliwiające zweryfikowanie prawidłowości obliczeń dotyczących określenia wartości rynkowej przedmiotu wyceny niezabudowanej nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej jako działka ew. nr [...]. Dokonując wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, wartość danej nieruchomości wprawdzie koryguje się ze względu na cechy różniące je od przedmiotu wyceny, ale korekta ta dotyczyć musi nieruchomości podobnych do wycenianej. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne, a także i to, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania.

Operat z 4 sierpnia 2014 r. nie zawiera uzasadnienia dlaczego i pod jakim względem przyjęte przez rzeczoznawcę nieruchomości są podobnymi do wycenianej i jakie cechy zadecydowały o podobieństwie, które nie może budzić wątpliwości. Okoliczności te muszą być szczegółowo uzasadnione, aby strony, organ i sąd miał możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne. Podobieństwo, a tym samym wyjaśnienie, z jakich powodów do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, powinno znajdować precyzyjne wyjaśnienie w sporządzanym operacie. Bez tego, brak jest możliwości kontroli poprawności zastosowania podejścia porównawczego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 135/12).

Wskazać należy również, że rzeczoznawca w operacie podał, że przeprowadził w dniu 1 sierpnia 2014 r. oględziny wycenianej nieruchomości (s. 5 operatu). W treści operatu nie zostały jednak przedstawione ustalenia dokonane podczas tych oględzin. Jest to zatem kolejny brak tego dokumentu.

Podnieść należy, że wyboru właściwej metody i techniki szacowania dokonuje, zgodnie z art. 154 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy biorąc pod uwagę takie czynniki jak: cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

W niniejszej sprawie dokonując oceny rynku w aspekcie cech rynkowych rzeczoznawca zastosował na s. 5-6 operatu skalę ocen w odniesieniu do lokalizacji (słaba, średnia, dobra), lecz nie wyjaśnił, jakie okoliczności uznał za ocenę, że określona lokalizacja jest dobra. Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n., podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Ponadto rzeczoznawca majątkowy dysponował danymi dotyczącymi transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej. Również zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia przy zastosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Jeżeli więc biegły przyjmuje listę dziewiętnastu nieruchomości (s. 11-12 operatu) spośród których wybiera 2 nieruchomości do porównania (s. 14 operatu), to wybór takich nieruchomości nie może być dowolny.

Biegły niczym nie uzasadnił dokonanego wyboru, przy czym działki przyjęte do porównania różnią się atrybutami wobec działki wycenianej. Dokonując wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, wartość danej nieruchomości wprawdzie koryguje się ze względu na cechy różniące je od przedmiotu wyceny, ale korekta ta dotyczyć musi nieruchomości podobnych do wycenianej. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne, a także i to, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania. W operacie szacunkowym z 4 sierpnia 2014 r. biegły nie uzasadnił z dlaczego przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania.

W ocenie Sądu, organy bezkrytycznie oparły swoje rozstrzygnięcia na operacie – bez wnikliwej jego oceny.

Nie można uznać za dopuszczalne takiego szacowania wartości nieruchomości, według którego biegły dowolnie ustala jej wartość, dowolnie przyjmując metodę i nieruchomości do wyceny. Rodzi to słuszne podejrzenie o zbyt dużą swobodę w ustalaniu wartości danej nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie niezbędne i konieczne czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do tego artykułu jednym z podstawowych obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest zebranie z urzędu materiału dowodowego pozwalające na ustalenie niewątpliwego stanu faktycznego sprawy. Ciężar dowodu spoczywa przede wszystkim na organie administracji publicznej prowadzącym dane postępowanie. Z zasady tej wynika między innymi treść art. 77 § 1 k.p.a. statuującego obowiązek organu administracji do określenia w każdej sprawie, jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego oraz ich poszukiwania.

Brak ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy stanowi również naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Takie naruszenie przepisów procedury administracyjnej mogło mieć istotny wpływ na treść wydanych w tej sprawie decyzji administracyjnych.

Wyniki przeprowadzonego postępowania organ winien uzewnętrznić w uzasadnieniu wydanej decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. i zawierającym odniesienie do wszystkich podnoszonych przez stronę argumentów.

Sąd nie stwierdził naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 92 k.p.a. oraz art. 94 § 2 k.p.a. Nie można także zgodzić się z zarzutem skarżących, że organ pomimo błędnej opinii zaniechał dopuszczenia dowodu z opinii uzupełniającej lub opinii innego biegłego. Dowód z operatu szacunkowego podlega ocenie organu administracji publicznej tak jak każda inna opinia na podstawie art. 80 k.p.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a., lecz merytorycznie wiąże organ w tym sensie, że organ nie może samodzielnie zmienić obliczeń rzeczoznawcy. Zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. W razie stwierdzenia przez organ z własnej inicjatywy lub pod wpływem twierdzeń strony i zgromadzonych przez nią dowodów (np. w postaci kontrekspertyzy własnej, bądź negatywnej oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych), że istnieją wątpliwości co do prawidłowości operatu - powinien wezwać rzeczoznawcę, w zależności od potrzeb i okoliczności, do złożenia wyjaśnień lub do uzupełnienia dotychczasowej opinii, albo zlecić wykonanie operatu innemu rzeczoznawcy.

W niniejszej sprawie skarżący nie przedstawili kontrekspertyzy własnej bądź negatywnej oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych), że istnieją wątpliwości co do prawidłowości operatu szacunkowego z 4 sierpnia 2014 r. sporządzonego przez J. K.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ weźmie pod uwagę przedstawioną powyżej wykładnię przepisów prawa wskazanych w uzasadnieniu. Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji uwzględni oceną prawną wynikającą z niniejszego orzeczenia i podejmie wszelkie czynności zmierzające do wydania decyzji odpowiadającej przepisom prawa materialnego i procesowego. Ponownie rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym organ winien nadto pamiętać o treści art. 156 ust. 4 u.g.n.

Wobec stwierdzonych w tym zakresie braków zarówno operatu jak i uzasadnienia decyzji organu I i II instancji, weryfikacji prawidłowości operatu nie mógł również poczynić Sąd orzekający w sprawie, albowiem wymagałoby to posiadania wiadomości specjalnych analogicznych jak te, którymi dysponują rzeczoznawcy majątkowi. Pamiętać nadto trzeba, że sądy administracyjne nie dokonują własnych ustaleń, a ich rolą jest jedynie kontrola organów administracji publicznej, polegająca - między innymi - na stwierdzeniu, czy wydawane przez te organy decyzje lub inne akty są zgodne z prawem.

W konsekwencji, skoro organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji dotkniętą naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, to nie tylko sam powielił te naruszenia, ale dodatkowo orzekł z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu będzie przeprowadzenie dowodu z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego i poddanie jej rzetelnej ocenie przed wydaniem rozstrzygnięcia.

Dlatego należało orzec jak w pkt 1 sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 §1 tej samej ustawy.