II OZ 136/26 - Postanowienie

Data orzeczenia	2026-02-24	
Data wpływu	2026-01-30	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Wstrzymanie wykonania aktu	
Sygn. powiązane	VII SA/Wa 2737/25	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono zażalenie	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 61 § 3, art. 184, art. 197 § 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Dnia 24 lutego 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia B. M. i S. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2025 r. sygn. akt VII SA/Wa 2737/25 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia oraz decyzji w sprawie ze skargi B. M. i S. M. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 września 2025 r., nr 385/OPO/2025 w przedmiocie wznowienia postępowania postanawia: oddalić zażalenie	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 19 grudnia 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 2737/25, po rozpoznaniu wniosku B. M. i S. M. (dalej jako skarżący) o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 września 2025 r., nr 385/OPO/2025 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oraz decyzji, której dotyczył wniosek o wznowienie postępowania tj. decyzji Prezydenta Miasta Siedlce z 29 kwietnia 2021 r. nr 114/2021 zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej S. sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego o sześciu kondygnacjach nadziemnych z usługami, parkingiem i garażem w poziomie parteru oraz z garażem podziemnym i infrastruktury towarzyszącej nadziemnej i podziemnej na działce o nr ewid. [...] obręb [...] przy ul. [...] w S., na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia oraz wskazanej decyzji.

Sąd mając na względzie przesłanki wstrzymania wykonania aktu lub czynności z art. 61 § 3 P.p.s.a., wskazał na konieczność właściwego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania poprzez wskazanie konkretnych zdarzeń, które świadczyłyby o tym, że wstrzymanie wykonania aktu jest zasadne. Ponadto w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie twierdzenia wnioskodawcy powinny zostać poparte dokumentami źródłowymi.

Zdaniem Sądu, skarżący nie wskazali okoliczności czy powodów, które uzasadniałyby wstrzymanie wykonania orzeczeń. W treści wniosku znalazły się bowiem jedynie argumenty udowadniające dlaczego wniosek dotyczący wspomnianych orzeczeń jest dopuszczalny, ale zabrakło uzasadnienia, wskazującego na wystąpienie przesłanek zawartych w art. 61 § 3 P.p.s.a. Skarżący nie uprawdopodobnili, że w ich konkretnej sytuacji zasadne jest zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania orzeczeń poprzez zajście niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Sąd podkreślił, że w uzasadnieniu wniosku nie wystarczy powtórzenie samej treści przepisu. Brak uzasadnienia odnoszącego się do konkretnych zdarzeń, które udowadniałyby wystąpienie przesłanek we wspomnianym przepisie, uniemożliwia merytoryczną ocenę wniosku. W uzasadnieniu wniosku skarżący powinni w sposób przekonywujący wskazać na konkretne relacje między brakiem wstrzymania orzeczeń, a wystąpieniem zagrożeń.

Skoro skarżący nie uprawdopodobnili, że w ich sytuacji zachodzą powyższe przesłanki, to nie zaistniały podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającej decyzji.

Skarżący wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie:

1. art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez błędna wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie polegajace na wadliwym przyjęciu, że skarżący nie uprawdopodobnili, ze w ich sytuacji zachodzą okoliczności czy powody, które uzsadaniałyby wstrzymanie wykonania orzeczeń, zaś we wniosku wskazano jedynie dopuszczalność wniosku bez jego uzasadnienia, podczas gdy zaskarżone orzeczenia winny ulec wstrzymaniu z uwagi na szkody jakie może ponieść skarzący jej wykonaniem; chodzi o zrealizaowanie decyzji o pozwoleniu na budowę objętej wnioskiem, która dotyczy inwestycji będącej już na ukończeniu; tymczaserm jej wstrzymanie pozwoli na merytoryczną ocenę wniosku o wznowienie ze wstrzymaniem samego procesu inwestycyjnego.

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. albowiem uzasadnienie zaskarżonego postanowienia Sądu nie zawiera wszystkich elementów, o jakich mowa w cytowanym przepisie.

Na tej podstawie skarżący domagają się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia o odmowie wznowienia postępowania oraz decyzji Prezydenta Siedlec z 29 kwietnia 2021 r. nr 114/21, ewentualnie uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wskazano, że wbrew twierdzeniom Sądu skarżący przedstawili okoliczności świadczące o tym, że wykonanie kontrolownego aktu faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Mając na uwadze decyzję Prezydenta Miasta Siedlce z 29 kwietnia 2021 r, nr 114/2021 o udzieleniu pozwolenia na budowę podnoszą, że inwestor na podstawie tej decyzji rozpoczął prace i zmierza do ich finalizacji. Tymczasem konieczne jest merytoryczne rozpoznanie podania skarżących o wznowienie zaś do tego celu koniecznym jest wstrzymanie wykonania ww. decyzji, a w ślad za nią również inwestycji.

W ich ocenie, wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę na obecnym etapie postępowania spowoduje nieodwracalne skutki i niebezpieczeństwo wyrządzenia szkody, która wiąże się z poniesieniem i utratą określonych nakładów finansowych.

Skarżący powołali się na pogląd orzecznictwa, zgodnie z którym proces budowlany jest działalnością, która z zasady może łaczyć się z możliwością wystąpienia okoliczności i skutków, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.

Wstrzymanie wykonania aktu jest instytucją o charakterze wyjątkowym, stanowiącą odstępstwo od ogólnej reguły, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Konieczność uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu lub czynności spoczywa przy tym na wnioskodawcy. To na nim ciąży obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą ocenić, czy w danej sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Tym samym uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymywanie wykonania aktu lub czynności jest uzasadnione.

Sąd I instancji trafnie ocenił, że wniosek skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu (postanowienia o odmowie wznowienia postępowania) oraz decyzji o pozwoleniu na budowę, której dotyczył wniosek o wznowienie postępowania, nie zawierał argumentacji, która mogłaby przemawiać za wstrzymaniem wykonania ww. aktów.

Przed dokonaniem oceny zawartość wniosku o wstrzymanie należy zwrócić uwagę, że przedmiotem skargi jest postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, które jako akt odmowny nie podlega wykonaniu a tym samym nie wymaga wstrzymania wykonania. Możliwość wstrzymania wykonania odnosi się wyłącznie do aktów lub czynności, które są wyposażone w przymiot wykonalności w tym znaczeniu, iż wymagają wykonania i nadają się do wykonania, czyli takie które wywołują skutki materialnoprawne.

Wykonalność dotyczy zatem aktów zobowiązujących, które ustalają dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 295 i n.). W orzecznictwie podkreśla się, że przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie (por. post. NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OZ 455/09, z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt I OZ 801/11 baza orzeczeń nsa.gov.pl). Cechy tej nie mają akty odmowne, jak również te z konstytutywnych aktów uprawniających, które nie wymagają żadnych działań ze strony uprawnionych podmiotów dla spowodowania określonego w nim stanu faktycznego lub prawnego (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 186 i n.).

Dlatego w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że np. decyzja w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania - jako rozstrzygnięcie o charakterze procesowym, nierozstrzygającym sprawy merytorycznie - nie nadaje się do wykonania i nie stwarza zagrożeń dających podstawę do wstrzymania jej wykonalności na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. Z tych względów za nieuzasadniony uznać trzeba wniosek skarżących w niniejszej sprawie o wstrzymanie wykonania postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania.

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 września 2025 r., nr 385/OPO/2025, którym utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Siedlce z 14 lipca 2025 r. znak: PB-RUB.6730.307.1.2020 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Siedlce z 29 kwietnia 2021 r. nr 114/2021 zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą S. sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego o sześciu kondygnacjach nadziemnych z usługami, parkingiem i garażem w poziomie parteru oraz z garażem podziemnym i infrastruktury towarzyszącej nadziemnej i podziemnej na działce o nr ew. [...] obręb [...] przy ul. [...] w S.

Jak wynika z postanowienia Sądu I instancji wniosek skarżących o wstrzymanie wykonania dotyczył zarówno zaskarżonego postanowienia jak i decyzji o pozowleniu na budowę, której dotyczyło wznowienie. Sąd nie analizował jednak dopuszczalności wstrzymania aktu odmownego a skupił się wyłącznie na konieczności uzasadnienia wniosku poprzez przedstawienie okoliczności świadczących o zaistnieniu przesłanek wstrzymania z art. 61 § 3 P.p.s.a. Należało zatem przyjąć, że Sąd dopuścił możliwość wstrzymania zaskarżonego postanowienia jak i pozostającej z nim w granicach tej samej sprawy decyzji o pozwoleniu na budowę pod warunkiem jednak, że zostaną spełnione przesłanki wstrzymania.

W ocenie NSA, Sąd słusznie uznał, że złożony przez skarżących wniosek (pismo z 15 grudnia 2025 r.) o wstrzymanie nie zawiera uzasadnienia tj. konkretnych okoliczności świadczących o jego zasadności a więc, że niewstrzymanie wykonalności wnioskowanego aktu administracyjnego stwarza niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Wniosek ten poza uzasadnieniem dopuszczalności wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę w granicach niniejszej sprawy ze skargi na postanowienie o odmowie wznowienia postępownia w istocie nie wskazywał w czym skarżący upatrują prawdopodobieństwa wyrządzenia im znacznej szkody czy powstania dla nich trudnych do odwrócenia skutków. W treści tego wniosku nie sposób znależć choćby jednego konkretnego skutku wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, z którym możnaby połączyć obawę znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków.

Również w uzasadnieniu zażalenia brak wskazania takich okoliczności. Skarżący podnoszą, że decyzja o pozwoleniu na budowę "spowoduje nieodwracalne skutki i niebezpieczeństwo wyrządzenia szkody, która wiąże się z poniesieniem i utratą określonych nakładów finansowych" (str. 4) ale nie wiadomo jakie działania inwestora mogą doprowadzić do takich konsekwencji. Nie sposób stwierdzić z czym są związane te nakłady finansowe i jakiej są one wysokości.

Mówiąc o utracie nakładów finansowych należy wskazać ich wysokość, odnieść je do sytuacji majątkowej i osobistej skarżących a nade wszystko określić bezpośredni związek między inwestycją a poniesieniem tychże nakładów. Niestety skarżący posługują się ogólnikami, z których nic nie wynika. Jak ocenić czy poniesienie nakładów zagraża znaczną szkodą skoro nic o nich nie wiadomo.

Podnoszona okoliczność, że wstrzymanie pozwolenia na budowę umożliwi merytoryczną ocenę wniosku o wznowienie jest bez znaczenia dla oceny istnienia przesłanek wstrzymania wykonania w niniejszej sprawy. Wniosek o wznowienie postępowania może być rozpoznany merytorycznie po wystąpieniu podstaw wznowienia i dochowania terminu jego złożenia przez uprawniony podmiot. Wstrzymanie wykonania decyzji, której dotyczy wznowienie nie ma na to żadnego wpływu.

Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że składany do sądu administracyjnego wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności powinien zawierać odpowiednie uzasadnienie. W orzecznictwie zasadnie przyjmuje się, że ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że jego wykonanie faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków (m.in. postanowienie NSA z dnia 21 stycznia 2025 r., sygn. akt III OZ 606/24). Zasadność wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji winna być oceniona w okolicznościach konkretnej sprawy z uwzględnieniem rodzaju zaskarżonej decyzji. Należy więc wziąć pod uwagę cały szereg zagadnień związanych z realizacją decyzji (por. postanowienie NSA z dnia 22 października 2025 r., II OZ 1595/25; postanowienie NSA z dnia 3 grudnia 2025 r., II OZ 1870/25).

W niniejszej sprawie nie wiadomo jakie okoliczności zwiazane z wybudowaniem budynku wielorodzinnego powodują, że ich zdaniem występuje dla nich zagrożenie znaczną szkodą czy trudnymi do odwrócenia skutkami.

Biorąc dodatkowo pod uwagę, że wstrzymanie realizacji inwestycji Sąd może uzależnić od wpłaty kaucji na pokrycie ewentualnych szkód inwestora związanych z wstrzymaniem prac budowlanych (art. 35a ust. 1 ustawy Prawo budowlane) w niniejszej sprawie skarżący powinni szczególnie wnikliwie i wiarygodnie uzasadnić swój wniosek bowiem swym żądaniem mogą istotnie zakłócić proces inwestycyjny.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że Sąd I instancji słusznie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia i decyzji Prezydenta Miasta Siedlce z 29 kwietnia 2021 r. albowiem nie została przedstawiona przez skarżących argumentacja niezbędna dla oceny przez Sąd czy prowadzenie inwestycji budowlanej doprowadzić może do wyrządzenia skarżącym znacznej szkody lub do wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków. Nie wykazano zatem przesłanek warunkujących zastosowanie art. 61 § 3 P.p.s.a. i należało odmówić wstrzymania wykonania ww. aktów.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a. i art. 61 § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.