Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Danuta Kania, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 listopada 2017 r. sprawy ze skargi P. O. na bezczynność Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. stwierdza, że Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku P. O. z dnia [...] czerwca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala wniosek o wymierzenie grzywny, 4. zasądza od Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na rzecz skarżącego P. O. kwotę 100 zł (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. P. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (dalej jako Szef ABW) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Zarzucając skarżonemu organowi naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem oraz ustawowym terminem, skarżący wniósł o:

1) zobowiązanie Szefa ABW do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi,

2) orzeczenie, na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U z 2011 r. Nr 34, poz. 173) w zw. z art 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3) wymierzenie organowi grzywny, na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a., w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a,

4) zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż w dniu [...] czerwca 2017 r. złożył podanie zawierające wniosek o udostępnienie informacji w zakresie postępowania dot. możliwej zmowy przetargowej podczas zamówienia publicznego na urządzenia [...] dla Komendy Głównej Policji z 2015 r. Z treści załączonego do skargi wniosku wynika, iż skarżący zwrócił się o informację: "czy zostało wszczęte postępowanie kontrolne, wyjaśniające lub sprawdzające przez ABW w sprawie informacji ze strony [...] z dnia [...].04.2017 roku dot. zmowy przetargowej związanej z zamówieniem publicznym dla Komendy Głównej Policji na urządzenia [...]". Wniosek został złożony za pomocą platformy ePUAP, został również opatrzony podpisem cyfrowym (Profil Zaufany). Skarżący otrzymałem UPP (Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia) od ABW o numerze ePUAP-[...] [...].06.2017 r. W dniu [...] lipca 2017 r. skarżący złożył pismo wzywające organ do usunięcia naruszenia prawa w terminie 7 dni od daty doręczenia pisma (UPP nr ePUAP-[...]). Do dnia złożenia skargi organ administracji publicznej nie udostępnił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej, czym naruszył 14 dniowy termin zapisany art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W związku z powyższym skargę i wnioski w niej zawarte należy uznać za zasadne.

W odpowiedzi na skargę Szef ABW wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Uzasadniając powyższy wniosek organ wskazał, iż pismo skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] czerwca 2017 r., jak również wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] lipca 2017 r., które nadano za pośrednictwem skrzynki [...], zostały odebrane (odczytane) w dniu [...] sierpnia 2017 r. , zaś do jednostki właściwej merytorycznie do załatwienia sprawy wpłynęły dwa dni później, to jest dnia [...] sierpnia 2017 r. Bez zbędnej zwłoki podjęto odpowiednie działania w celu ustalenia treści wniosku i możliwości jego realizacji. W wyniku przeprowadzonej w jednostkach organizacyjnych ABW kwerendy nie ujawniono jednak informacji, pozostających w zainteresowaniu skarżącego. W związku z tym, pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r., powołując się na przepis art. 4 ust. 3 u.d.i.p., organ poinformował skarżącego, iż ABW nie jest w niniejszej sprawie podmiotem obowiązanym do udostępnienia wnioskodawcy informacji publicznej, ponieważ jej nie posiada. Wobec braku możliwości przekazania skarżącemu odpowiedzi organu za pośrednictwem platformy ePUAP (w dacie jej wysyłki), pismo zostało nadane na adres do korespondencji wskazany przez skarżącego w jego skardze.

Odnosząc się do zarzutów skargi Szef ABW podniósł, iż w świetle regulacji ustawowych dot. m.in. wymiany korespondencji w postaci elektronicznej z wykorzystaniem Elektronicznej Skrzynki Podawczej (ESP) funkcjonującej na platformie ePUAP, Agencja mając na uwadze specyfikę funkcjonowania służb specjalnych korzysta ze swojego ustawowego uprawnienia polegającego na wyłączeniu ze stosowania ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 570). Zgodnie z art. 2 ust. 3 ww. ustawy, jej przepisów nie stosuje się między innymi w odniesieniu do służb specjalnych w rozumieniu art. 11 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1897 ze zm.). W związku z tym, ABW nie realizuje wymiany korespondencji z wykorzystaniem ESP. Tym samym, nie jest możliwe uzyskanie od ABW odpowiedzi na zapytania kierowane tą drogą. Wprawdzie, na podstawie art. 19 c ustawy o informatyzacji, podmioty, o których mowa w art. 2 ust. 3, realizujące zadania publiczne, mogą udostępniać usługi na ePUAP na podstawie porozumienia zawartego z ministrem właściwym do spraw informatyzacji, które to określa sposób udostępniania usług na ePUAP oraz ich zakres, jednakże takiego porozumienia nie zawierano.

Szef ABW podkreślił, iż wobec prawnej dopuszczalności składania wniosków w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej drogą elektroniczną (e-mail) - zapewnił obywatelom bezproblemowy i niezwłoczny odbiór ich podań przesyłanych na wskazany w BlP ABW oficjalny adres poczty elektronicznej, zaś liczba wniosków o udostępnienie informacji publicznej, kierowanych każdego roku do Szefa ABW, na adres poczty elektronicznej, pozwała stwierdzić, iż obywatele są świadomi tego, w jaki sposób, w trybie u.d.i.p., pytać Szefa ABW o interesujące ich sprawy, dotyczące działalności ABW. Nawet jeżeli było aktywowane na elektronicznej Platformie Usług Administracji Publicznej konto podmiotu publicznego (tu: ABW), posiadającego identyfikator — ABW_BF, to z pewnością nie był to oficjalny (podany do wiadomości na BlP ABW) kanał dystrybucji kierowanych do ABW wniosków i udzielanych odpowiedzi, a tym bardziej takich, które dotyczą spraw z zakresu dostępu do informacji publicznych. Wobec tego skarżący, nadając swój wniosek do organu właśnie za pośrednictwem ePUAP-u, godził się z ewentualną możliwością nieuzyskania od ABW odpowiedzi na swoje zapytanie kierowane tą drogą.

W przypadku, gdyby Sąd nie podzielił zaprezentowanego zapatrywania organu, to należy mieć na uwadze, iż obowiązek załatwienia sprawy w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. powstaje z chwilą wpływu wniosku do podmiotu zobowiązanego, a nie na podstawie domniemania, że wniosek został skutecznie doręczony. W ocenie organu skarżący, składając poprzez skrzynkę ePUAP wniosek, otrzymał z systemu jedynie Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia. Jest to dokument potwierdzający poprawną formalnie wysyłkę dokumentu, jednak nie jest to potwierdzenie odbioru. Jedynie Urzędowe Poświadczenie Odbioru jest dokumentem świadczącym o poprawnej weryfikacji i odbiorze wysłanego dokumentu, jest także dowodem na rozpoczęcie procedowania sprawy przez użytkownika. Tym samym nie można przyjąć automatycznie skuteczności doręczenia wniosku, z czym wiąże się zapoczątkowanie terminu do udzielenia odpowiedzi, skoro wniosek o udzielenie informacji publicznej, jak i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, nadane za pośrednictwem skrzynki [...], zostały odebrane (odczytane) w dniu [...] sierpnia 2017 r., a tym samym dopiero wówczas rozpoczął się bieg terminu do udzielenia odpowiedzi na wniosek złożony przez skarżącego w trybie u.d.i.p. Wobec tego, iż odpowiedź na zapytanie została wysłana do skarżącego w dniu [...] sierpnia 2017 r., nie można mówić w niniejszej sprawie o naruszeniu terminu do załatwienia sprawy, o którym stanowi art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.

Jakkolwiek przepisy p.p.s.a. nie określają, na czym polega stan bezczynności organów administracji publicznej, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że ze stanem tym mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109).

W niniejszym postępowaniu przedmiotem jest bezczynność Szefa ABW w udostępnieniu skarżącemu informacji określonych we wniosku wysłanym pocztą elektroniczna na adres ABW (przy pomocy platformy ePUAP), który zawierał pytanie, "czy zostało wszczęte postępowanie kontrolne, wyjaśniające lub sprawdzające przez ABW w sprawie informacji ze strony UOKiK z dnia [...].04.2017 roku dot. zmowy przetargowej związanej z zamówieniem publicznym dla Komendy Głównej Policji na urządzenia[...]". W niniejszej sprawie nie budzi najmniejszej wątpliwości, że żądana przez skarżącego informacja stanowił informację publiczną (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a liret drugi u.d.i.p.) a także, że Szef ABW należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

W przedmiotowej sprawie sporne okazały się nie tyle kwestie związane z ustaleniem czy żądane informacje są informacjami publicznymi, ale ustalenie czy wniosek o udzielenie informacji publicznej został w sposób prawem przewidziany rozpatrzony.

Stosownie do treści art. 10 u.d.i.p., do udzielenia informacji publicznej, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub w centralnym repozytorium przewidziano tryb wnioskowy. Forma wniosku jest dowolna. Może być zarówno pisemna jak i ustna, a także elektroniczna. Na organie władzy publicznej lub innym podmiocie spoczywa wówczas obowiązek rozpatrzenia takiego wniosku na podstawie ustawowych przesłanek regulujących dostęp do informacji publicznej i w terminie wskazanym w ustawie. Pisemny wniosek składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wniosku nie trzeba uzasadniać, bowiem art. 2 ust. 2 tej ustawy zwalnia osobę wykonującą prawo do informacji publicznej z obowiązku wykazania interesu prawnego lub faktycznego (wyjątek dotyczy jedynie uzyskania informacji przetworzonej – art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy). Niemniej minimalne wymogi odnośnie takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Wola podmiotu korzystającego z prawa dostępu do informacji publicznej w tym przedmiocie musi być jednoznacznie wyrażona. Tylko bowiem wówczas organ, do którego skierowano wniosek ma obowiązek jego rozpatrzenia w trybie i na warunkach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wniosek musi dotrzeć do adresata.

Organ nie neguje, że skarżący złożył wniosek za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu [...] czerwca 2017 r., jednak na skutek wpłynięcia tego wniosku na skrzynkę [...], wiadomość została odczytana w dniu [...] sierpnia 2017 r., już po wniesieniu skargi na bezczynności organu do Sądu. Jak podaje organ, ABW realizuje wymianę korespondencji związanej z udzieleniem informacji publicznej w ramach wskazanego w BIP oficjalnego adresu poczty elektronicznej ABW, którym nie jest skrzynka ePUAP, albowiem Agencja nie ma prawnego obowiązku prowadzenia ESP na platformie ePUAP.

Sąd nie podziela stanowiska Szefa ABW, iż zaistniały stan rzeczy zwalnia organ z obowiązku terminowego udzielenia informacji publicznej na wniosek, który został złożony poza adresem poczty elektronicznej ABW podanym w BIP. Skoro organ aktywował kilka kont, w tym w ramach platformy ePUAP, to powinien liczyć się z tym, że zwłaszcza na to konto – właśnie przewidziane do kontaktu z organami administracji publicznej i załatwiania spraw obywatelskich - będzie wpływała korespondencja. Okoliczności, na które powołał się Szef ABW, wyjaśniają przyczyny opóźnienia w udostępnianiu informacji publicznej i poniekąd usprawiedliwiają brak niezwłocznego działaniu organu, jednak nie oznacza to, iż skarga w dniu jej wniesienia do Sądu nie była zasadna. Skoro bowiem wnioskodawca skutecznie skorzystał z platformy ePUAP, gdyż taką możliwość fakultatywnego komunikowania się stwarza ABW, to problemy techniczne związane w funkcjonowaniem ESP w ramach tej platformy, nie mogą odciążać wnioskodawcy. Jak przyznaje sam Szef ABW, wniosek skarżącego skutecznie wpłynął do organu, a jedynie nie został odczytany przez pracowników tej instytucji wobec przewidzianego innego kanału obiegu informacji związanej z wnioskami o udostępnienie informacji publicznej. Skoro zatem dopiero w dniu [...] sierpnia 2017 r. organ udzielił wnioskowanej informacji publicznej informując, iż przeprowadzona w jednostkach organizacyjnych ABW kwerenda nie ujawniła informacji pozostających w kręgu zainteresowania wnioskodawcy, to pozostawał w zwłoce w realizacji przedmiotowego wniosku.

Ustawodawca w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wskazał, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 3 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

W konsekwencji powyższego uznać należało, iż w dniu składania skargi przez stronę, organ pozostawał w bezczynności, a więc skarga była zasadna. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając skargę za zasadną, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a.+

Sąd doszedł też do przekonania, iż nieudzielenie wnioskodawcy w ustawowym terminie odpowiedzi na zgłoszone żądanie, nie jawiło się jako bezczynność mająca cechy rażącego naruszenia prawa. Należy mieć na względzie fakt, że całokształt sprawy nie wskazuje na intencję organu ukrycia okoliczności objętych żądaniem wniosku. Przekroczenie ustawowego terminu przez organ może zaś być jedynie oceniana jako skutek niezamierzonego przeoczenia, nie zaś lekceważenia żądania strony. Z tego też względu Sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.

Mając powyższe ustalenia na uwadze Sąd nie dopatrzył się podstaw do wymierzenia organowi grzywny, dlatego też w tym zakresie orzekł jak w pkt 3 sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W przedmiocie zaś zwrotu kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powołanej ustawy procesowej (pkt 4 wyroku).