II SA/Kr 349/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-06-28	
Data wpływu	2023-03-22	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Anna Kopeć
Joanna Człowiekowska /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Bator	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	stwierdzono nieważność uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art 147  , art 151;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Anna Kopeć WSA Mirosław Bator Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2023 r. sprawy ze skarg E. J. i S. M. na uchwałę Nr XCIV/2576/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 14 września 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru K. W. I. oddala skargę E. J.; II. stwierdza nieważność uchwały w zakresie działki nr 59 obręb 4 Krowodrza; III. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz S. M. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
E. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa Nr XCIV/2576/22 z dnia 14 września 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "K. W.", w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr[...] przy ul. [...] w K..

Kwestionowanej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów:

1) art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.,

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na nieuwzględnieniu zasady zgodności postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami uchwały Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa;

2) art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p, a także art. 140 k.c. oraz art. 21, art. 64 i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez nadużycie władztwa planistycznego, polegającego na ustaleniu na działce ewid. nr [...] obr. [...] określonej w Studium jako teren MW terenu ZPz.5 – terenu zieleni urządzonej towarzyszącej obiektom budowlanym, zakazu zabudowy tej działki, ustaleniu, że zieleń na działce ma stanowić uzupełnienie obiektów budowlanych znajdujących się na działkach sąsiednich;

3) art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. polegającym na nieuzasadnionej zamianie kierunków zagospodarowania określonego w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa;

4) art. 20 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez brak zgodności między częścią graficzną Studium Uwarunkowań Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa, a treścią planu miejscowego, podczas gdy ustalenia planu powinny stanowić kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym;

5) art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie na działce terenu publicznego - ZPz.5 pomimo przeznaczenia działki w Studium pod zabudowę wielorodzinną, co w rzeczywistości skutkuje zmianą przeznaczenia tej nieruchomości w stosunku do przyjętych w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa kierunków, w czym organ przekroczył granicę władztwa planistycznego.

Skarżąca podniosła, że w ww. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "K. W." działka nr [...] obr. [...] przeznaczona została pod Teren - ZPz.5 - tereny zieleni urządzonej towarzyszącej obiektom budowlanym, podczas, gdy w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa działka ta przeznaczona została pod zabudowę wielorodzinną - MW - Jednostka [...].

Skarżąca dodała, że w ustaleniach ogólnych planu § 5 ust. 1 pkt 20 j) nieruchomość oznaczona została jako ZPz.5, czyli tereny zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, ogrody i zieleńce wewnątrz kwartałów zabudowy. W § 8 ust. 4 pkt 5) nieruchomość znajduje się w terenie zieleni urządzonej, oznaczone symbolami: ZP.1 - ZP.3, ZPz.1 - ZPz.6 i jej przeznaczenie określone zostało jako tereny "na cele rekreacyjne - wypoczynkowe".

W § 54 ust. 1. ww planu miejscowego wyznaczono Tereny zieleni urządzonej oznaczone symbolami: ZPz.1 - ZPz.6 o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, ogrody i zieleńce wewnątrz kwartałów zabudowy. W zakresie zasad zagospodarowania terenu, ustalono:

1) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 60%;

2) maksymalną wysokość zabudowy: 3 m;

3) nakaz komponowania zieleni urządzonej;

4) zakaz lokalizacji budynków;

Tymczasem w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa, nieruchomość przeznaczona została pod zabudowę wielorodzinną - MW -Jednostka 7 - Łobzów.

Zdaniem skarżącej z ww. zapisów planu wynika, że nieruchomość przeznaczona została na cele publiczne: teren "na cele rekreacyjne - wypoczynkowe", "zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, ogrody i zieleńce wewnątrz kwartałów zabudowy", "minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 60% (...) nakaz komponowania zieleni urządzonej" - nie wydaje się bowiem możliwe, aby nakaz ten był skierowany do właścicielki nieruchomości i aby to właścicielka nieruchomości zobowiązana była do urządzenia na nieruchomości zieleni dla otaczających obiektów.

Skarżąca podniosła, że wprowadzenie terenu zieleni urządzonej towarzyszącej obiektom budowlanym, które to obiekty budowlane znajdują się na działkach sąsiednich, narusza prawo własności działki nr [...] obr. [...], ponieważ faktycznie działka ta - prywatna, zostaje w planie przeznaczona pod teren jako teren zielony służący zaspokojeniu potrzeb właścicieli sąsiednich nieruchomości. Nieruchomość ta nie może być przeznaczona pod zieleniec wewnątrz kwartałów zabudowy, ponieważ nie znajduje się w kwartale zabudowy, rozumianym jako niewielki obszar, zamknięty i wydzielony w tkance miejskiej przez otaczające go ciągi komunikacyjne, albo inne granice (park, brzeg rzeki itp.).

Uzasadniając naruszenie interesu prawnego skarżąca podała, że nieruchomość stanowiąca własność skarżącej przeznaczona została w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla zaspokojenia potrzeb właścicieli sąsiednich nieruchomości, a w szczególności mieszkańców obiektów zlokalizowanych na tych nieruchomościach. Postanowienia mpzp zawarte w § 54 ust. 1, § 5 ust. 1 pkt 20 j, w § 8 ust. 4 pkt. 5 naruszają interes prawny poprzez wpływ na przysługujące skarżącej prawo własności, z uwagi na fakt wprowadzenia takich ograniczeń w zagospodarowaniu działki, które uniemożliwiają zagospodarowanie nieruchomości zgodnie z wolą skarżącej.

Skarżąca dodała, że w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa, wskazane zostały tereny pod zieleń urządzoną - ZU i wyznaczone zostały obszary na których winna być zieleń urządzona i obszary te nie obejmują działki nr nr [...] obr. [...]. Studium oznacza tereny zielone, jako ZU - Zieleń Urządzona, zaś skarżony plan miejscowy posługuje się kategoriami "zieleni"- ZP - jako tereny zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne parki, ZPp.1 - jako tereny zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod przedogródki oraz ZPz.1 - ZPz.6 - jako tereny zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, ogrody i zieleńce wewnątrz kwartałów zabudowy - jako zieleń uzupełniająca zabudowę kubaturową.

Zdaniem skarżącej do wprowadzenia na terenie nieruchomości zieleni publicznej jako ZPz.5 – zieleń publiczna towarzysząca obiektom budowlanym, czy też zieleń publiczna wewnątrz kwartałów zabudowy konieczne było ustalenie w Studium takiego terenu. Nadto działka nr [...] obr [...] musiałaby być funkcjonalnie związana z budynkiem, dla którego ma stanowić zielona obudowę. Co prawda zieleniec wprowadzony na nieruchomości, zaliczony został przez skarżony plan do drugiej kategorii, jednak nie może być uznany za funkcjonalnie związany z obiektami znajdującymi się na sąsiednich nieruchomościach, nie stanowi bowiem zielonej obudowy dla tych obiektów. Dlatego też, zieleniec ten powinien być ogólnomiejski.

Skarżąca dodała, że zgodnie z ustaleniami Studium działka nr [...] obr. [...], przewidziana jest pod zabudowę wielorodzinną - MW, dlatego też skarżony plan powinien ustalić na nieruchomości zabudowę wielorodzinną - MW. Wprowadzenie na działce przeznaczenia niezgodnego ze Studium powoduje, że uchwalony plan jest niezgodny z art 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...].

W odpowiedzi na powyższą skargę organ przedstawił przebieg procedury planistycznej oraz wyjaśnił, że zgodnie z wytycznymi obowiązującego w dacie uchwalenia skarżonej uchwały Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa, uchwalonego uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr CXII/1700/14 z dnia 9 lipca 2014 r. (dalej: Studium), nieruchomość skarżącej znajdowała się w terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o symbolu MW o:

- funkcji podstawowej: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne (m.in. kamienice w zwartej zabudowie o charakterze śródmiejskim, zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz zieleń towarzyszącą w zabudowie, zieleń urządzona i nieurządzona;

- funkcji dopuszczalnej: usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi: kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usług/handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.

Zgodnie z wytycznymi Studium w zakresie kierunków zmian dla skarżonego terenu wskazano:

- dla strukturalnej jednostki urbanistycznej Nr 7 w zakresie zmian w strukturze przestrzennej miasta: ochronę układu istniejących przestrzeni publicznych, w tym wnętrz kwartałów zabudowy oraz kształtowanie istniejących i tworzenie nowych placów i skwerów miejskich.

- plansza K 2 w katalogu stref ochrony konserwatorskiej - strefę ochrony wartości kulturowych - rewaloryzacji co zgodnie z definicją zawartą w studium oznacza objęcie zasobów kulturowych o najwyższych i wysokich wartościach, elementów zachowanych w układzie i substancji, dla których głównym działaniem jest ochrona i rehabilitacja a wśród kierunków działań należy wymienić wzbogacanie funkcjonalne i podnoszenie estetyki przestrzeni (w tym w otoczeniu zabytku),

- plansza K 3 w strukturze systemu przyrodniczego, korytarz, ekologiczny i parki rzeczne (w części działki nr 955).

Organ wskazał, że przedmiotowa działka znajduje się w obszarze ekspozycji obiektów ujętych w gminnej ewidencji zabytków oznaczonych na rysunku planu symbolami: E5, E6, E7, które jako sekwencja modernistycznych brył tworzą jednorodne założenie urbanistyczne znajdujące się w terenie zabudowy usługowej o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami z zakresu usług nauki oznaczonym symbolem Un.1.

Zatem, wyznaczenie w planie miejscowym na działkach skarżącej terenu zieleni urządzonej ZPz.5, jako przedpola do ekspozycji obiektów zabytkowych jest zgodne z funkcją dopuszczalną wyznaczoną dla terenów oznaczonych w obowiązującym dokumencie Studium symbolem MW. Co więcej, przedmiotowa działka nie jest jedyną nieruchomością w obszarze kwartału ulic: [...] chronioną przed zabudową, nie jest również jedyną składową z nieruchomości przeznaczonych pod teren ZPz.5.

W ocenie organu skarżąca nie ma racji twierdząc, że skoro na działce nr [...] obręb [...] został wskazany zgodnie z wytycznymi dokumentu Studium kierunek zagospodarowania pod tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, skarżony plan miejscowy powinien dla tej działki ustalić przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Uszło uwadze skarżącej, że wytyczne Studium należy interpretować całościowo, a nie wybiórczo, biorąc pod uwagę jedynie wyznaczony podstawowy kierunek zagospodarowania, pomijając przy tym dalsze, opisane powyżej kierunki i wytyczne (przeznaczenie podstawowe, kierunki zmian w strukturze przestrzennej dla strukturalnej jednostki urbanistycznej nr [...]).

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia prawa własności polegających na wyłączeniu z możliwości zabudowy działki skarżącej organ wskazał, że pojęcia prawa własności nieruchomości nie należy utożsamiać z prawem do jej zabudowy. Ustalenia planistyczne kształtują sposób wykonywania prawa własności, a prawo do zabudowy nieruchomości jest sprecyzowane zapisami obowiązującego planu. Nadto zapisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym korespondują w pełni z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, na podstawie którego własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Co więcej, działając w granicach określonych przez prawo i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego, ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze.

Na powyższa uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Krakowie wniósł również S. M., zarzucając aktowi naruszenie przepisów:

- art. 140 KC w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 64 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.- o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuprawnione i ograniczenie prawa własności skarżącego, w stopniu wykraczającym poza władztwo planistyczne gminy,

- art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie planu miejscowego, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem ZpZ.6 są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, w którym to dokumencie działka skarżącego została włączona do obszaru oznaczonego symbolem MNW-tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej niskiej intensywności;

- art. 17 pkt 5 w zw. z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z §11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587) poprzez nieprawidłowe sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego (brak uwzględnienia konieczności wypłaty odszkodowań w związku z obniżeniem wartości nieruchomości na terenie objętym usta-leniami planu miejscowego na podstawie art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że działka nr [...] obr. [...], której jest współwłaścicielem, objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "K. W." uchwalonego uchwałą nr XCIV/2576/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 14 września 2022 r. Nieruchomość znajduje się w terenie oznaczonym symbolem [...] - tereny zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, ogrody i zieleńce wewnątrz kwartałów zabudowy. Na terenach tych obowiązuje minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego na poziomie 60%, wprowadzono na nim również zakaz lokalizacji budynków. Na terenie tym dopuszczalna jest natomiast lokalizacja takich obiektów, jak ogródki jordanowskie, ścieżki zdrowia czy terenowe urządzenia sportowe. Z kolei w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa nieruchomość znajduje się na obszarze MNW o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną niskiej intensywności.

Uzasadniając interes prawny do wniesienia skargi skarżący podał, że jego ustalenia ingerują w przysługujące mu prawo własności nieruchomości, uniemożliwiając jakiekolwiek racjonalne zagospodarowanie nieruchomości. Interes prawny skarżącego ma swoje źródło przede wszystkim w art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji i w art. 140 kc, bowiem ograniczenia godzące w istotę prawa własności to ograniczenia, które pozostawiają właścicielowi działek jedynie pozór prawa własności.

W niniejszej sprawie fragment nieruchomości skarżącego został przeznaczony pod teren o charakterze niejako publicznym. Nieruchomość ta została przeznaczona pod zieleń o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń urządzoną, z całkowitym wyłączeniem możliwości jej zabudowy. Przy takich ustaleniach planu miejscowego realizacja jakiejkolwiek inwestycji na działce skarżącego będzie niemożliwa. Wejście w życie planu miejscowego skutkuje zatem tzw. wywłaszczeniem planistycznym. Aktualni współwłaściciele tej nieruchomości jedynie formalnie dalej będą jej właścicielami, utracili oni prawo do wyłącznego korzystania z ich nieruchomości.

Zdaniem skarżącego nie istnieją jakiekolwiek racje przemawiające za przyłączeniem działki nr [...] do obszarów zieleni urządzonej. Niemal wszystkie działki sąsiadujące z tą nieruchomością zostały włączone do obszarów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (obszary oznaczone jako MW.12 oraz MW.11), co odpowiada przeznaczeniu tych nieruchomości wynikającemu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa. Stworzenie swego rodzaju "enklawy" terenu zielonego w środku terenów przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną trudno uzasadnić jakimikolwiek racjonalnymi przesłankami - zwłaszcza, że działka nr [...] jest już zabudowana budynkiem o funkcji handlowej. Obszar zieleni obejmuje jedynie działkę nr [...] oraz fragment działki nr [...] (przy czym objęty nim fragment działki nr [...] jest niezabudowany i porośnięty roślinnością). Przeznaczenie działki nr [...] w planie miejscowym w żaden sposób nie uwzględnia obecnego zagospodarowania tej nieruchomości, jak również zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Co więcej, wnioskowane przeznaczenie części ww. nieruchomości pod teren zieleni urządzonej jest niezgodne z postanowieniami Studium.

Plan miejscowy w obecnym kształcie jest zatem niezgodny z ustaleniami studium, którego zapisy są wiążące dla organów gminy sporządzających i uchwalających miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie.

Tymczasem ustalenia planu miejscowego są w omawianym zakresie sprzeczne z postanowieniami Studium zawartymi w pkt III.1.2.l i pkt III.1.2.2. opracowania pn.: "Tom III. Wytyczne do planów miejscowych". Zgodnie bowiem z pkt III.1.2.l granice oddzielające tereny przeznaczone do zabudowy i zainwestowania od terenów wolnych od zabudowy w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych należy traktować jako niezmienne, nieprzekraczalne i niepodlegające korektom przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Podniesiono nadto, że organy planistyczne sporządziły prognozę skutków finansowych wejścia w życie planu miejscowego, jednakże nie uwzględniono w niej konieczności zabezpieczenia odpowiednich środków finansowych na wypłatę odszkodowań dla właścicieli nieruchomości, których wartość obniżyła się w związku z wejściem w życie planu miejscowego.

W odpowiedzi na skargę organ podał, nieruchomość skarżącego znajduje się w strukturalnej jednostce urbanistycznej nr [...] i dla tego obszaru w studium gminnym został ustalony kierunek zagospodarowania pod MNW-Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności, o następujących funkcjach:

- funkcja podstawowa - zabudowa mieszkaniowa niskiej intensywności realizowana jako zabudowa jednorodzinna (MN) lub zabudowa budynkami wielorodzinnymi

o gabarytach zabudowy jednorodzinnej, realizowana jako domy mieszkalne z wydzielonymi ponad dwoma lokalami mieszkalnymi, wille miejskie wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m. in. parkingi, garaże, budynki gospodarcze) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie;

- funkcją dopuszczalna usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi: kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzoną i nieurządzoną m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów ,zieleni izolacyjnej.

Wyznaczenie w planie miejscowym na przedmiotowej działce terenu zieleni urządzonej ZPz.6, jako przedpola do ekspozycji obiektów zabytkowych jest zgodne

z funkcją dopuszczalną wyznaczoną dla terenów oznaczonych w obowiązującym dokumencie studium gminnego symbolem MNW. Przedmiotowa działka jest jedyną

z wielu nieruchomości w obszarze kwartału ulic: K., K. W., B., chronioną przed zabudową dogęszczającą wnętrza kwartałów. Aby zapewnić ochronę terenów przed zabudową wprowadzono także strefy ochrony zieleni, dla których wprowadzono w zapisach planu miejscowego obszaru "K. W." zakaz lokalizacji budynków.

Organ nadmienił, że nie jest to przypadek odosobniony (tj. w rozumieniu pozostałych kwartałów w obszarze planu), który komponuje zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Niewspółmiernie większe powierzchniowo nieruchomości zostały objęte bowiem przeznaczeniem terenu pod zieleń urządzoną o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym o znaczone symbolami: ZPz.2, ZPz.3 oraz ZPz.4. Organ zwrócił uwagę na konsekwentnie prowadzoną politykę ochrony wnętrz kwartałów przed zabudową poprzez zróżnicowane narzędzia, takie jak: zastosowanie terenów zieleni urządzonej, wyznaczenie stref ochrony zieleni, wyznaczenie linii zabudowy - wszystkie powyższe mające na celu zachowanie kolorytu dzielnicy.

Nadto zgodnie § 6 ust.1ww. planu: Tereny których przeznaczenie lub sposób zagospodarowania plan miejscowy zmienia mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem. Zapis ten stanowi dodatkowe potwierdzenie regulacji zawartej w art. 35 u.p.z.p., zgodnie z którą skarżący będzie miał możliwość remontowania oraz przebudowywania budynku usytuowanego na działce będącej przedmiotem jej współwłasności aż do czasu jej zagospodarowania zgodnie z zapisami planu miejscowego. Organ podkreślił, że wyznaczenie w planie miejscowym obszaru "K. W." przeznaczenia terenu o symbolu [...] jako terenu nie inwestycyjnego nie narusza zapisu Studium, zgodnie z którym granice oddzielające tereny przeznaczone do zabudowy i zainwestowania od terenów wolnych od zabudowy w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych należy traktować jako niezmienne, nieprzekraczalne i niepodlegające korektom przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Odbyło się to bowiem granicach terenu oznaczonego w studium gminnym jako MNW, w ramach jego funkcji dopuszczalnej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia władztwa planistycznego organ podał, że organy planistyczne nie przekroczyły granic przysługującego gminie władztwa planistycznego. Prezydent Miasta Krakowa w trakcie procedury planistycznej dokonała prawidłowo ważenia interesu publicznego oraz słusznego interesu prywatnego strony skarżącej, działając w oparciu o granice wyznaczone dokumentem studium gminnego. Wbrew zarzutom skargi w niniejszej sprawie nie doszło do "wywłaszczenia planistycznego". Instytucja wywłaszczenia została uregulowana w art. 112 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którymi wywłaszczenie następuje na mocy decyzji właściwego organu. Nadto zgodnie z § 6 ust. 1 ww. planu miejscowego tereny, których przeznaczenie lub sposób zagospodarowania plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem.

Organ wyjaśnił, że kształtowanie ładu przestrzennego jest jednym

z podstawowych zadań własnych samorządu gminnego, zatem uchwalania planów miejscowych nie można rozumieć jako bezprawnego przenoszenia zadań własnych gminy na jej mieszkańców bądź inne podmioty usytuowane poza obrębem administracji publicznej.

Jeśli chodzi o zarzut dotyczący wadliwie sporządzonej prognozy skutków finansowych organ podał, że dokument ten analizę ekonomiczną prognozowanych skutków uchwalenia planu miejscowego, nie stanowi natomiast operatu szacunkowego w rozumieniu przepisów u.g.n. Jego rolą nie jest także precyzyjne, kwotowe określenie skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego. Argumenty skarżącego w przedmiocie uchybień przy sporządzaniu dokumentu prognozy skutków finansowych nie znajdują więc uzasadnienia.

W konsekwencji organ stanął na stanowisku, że ustalenia planu dla przedmiotowej działki poprzedzone zostały przeprowadzeniem pełnej procedury planistycznej i są zgodne z zasadami ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, uwzględniają także założenia studium gminnego.

Postanowieniem z dnia 28 czerwca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie połączył sprawę ze skargi S. M. o sygn. akt II SA/Kr 423/23 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi E. J. o sygn. akt II SA/Kr 349/23.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej: u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przywołać należy również art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej: u.p.z.p.), zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać zatem z zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także – zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17 oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały. Podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego.

Sąd uznał, że skarżąca E. J. wykazała legitymację do wniesienia skargi stosownie do wymogów art. 101 ust. 1 u.s.g. Jest ona bowiem właścicielką nieruchomości położonej na obszarze objętym ustaleniami uchwały nr XCIV/2576/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 14 września 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "K. W.", tj. działki nr [...] obr. [...], znajdującej się w jednostce przestrzennej ZPz.5 – tereny zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, ogrody i zieleńce wewnątrz kwartałów zabudowy. Ustalenia miejscowego planu dotyczą nieruchomości skarżącej i wprowadzają ograniczenia odnośnie do sposobu zagospodarowania terenu, co wskazuje na naruszenie interesu prawnego skarżącej, uzasadniające merytoryczne rozpoznanie sprawy przez Sąd.

Również skarżący S. M. wykazał legitymację do wniesienia skargi stosownie do wymogów art. 101 ust. 1 u.s.g. Jest on bowiem współwłaścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...], położonej w jednostce przestrzennej ZPz.6 – tereny zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, ogrody i zieleńce wewnątrz kwartałów zabudowy. Ustalenia miejscowego planu dotyczą nieruchomości skarżącego i wprowadzają ograniczenia odnośnie do sposobu zagospodarowania terenu, co wskazuje na naruszenie interesu prawnego skarżącego, uzasadniające merytoryczne rozpoznanie sprawy przez Sąd.

Rozpoznając sprawę Sąd miał na względzie, że uchwała nr XCIV/2576/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 14 września 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "K. W." była już przedmiotem kontroli tut. Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 marca 2023 r. oddalił skargi wniesione na tę uchwałę. Uzasadnienie tego wyroku wskazuje, że Sąd przeanalizował prawidłowość czynności proceduralnych poprzedzających uchwalenie uchwały oraz nie stwierdził w związku z podjętą uchwałą naruszenia przepisów o właściwości. Wobec tego w niniejszej sprawie Sąd ograniczył swoją kontrolę do części planu dotyczącej interesu prawnego skarżących.

Jedną z podstawowych materialnoprawnych zasad tworzenia miejscowych planów jest konieczność uwzględnienia treści uchwalonego dla danej gminy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a ponadto plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Jak słusznie wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 9 czerwca 2021 r., II SA/Kr 374/21, studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.). Słusznie wskazuje się również w orzecznictwie sądów administracyjnych, że "Jeżeli w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym, niż przeznaczenie przyjęte w studium, kwalifikowane jest jako naruszenie zasad sporządzania planu, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium. Stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy" (tak wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2016 r., II OSK 2529/14, LEX nr 2106680). "(...) W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. (...) Innymi słowy, konkretne obszary mogą mieć określone przeznaczenie w planie, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskazała taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Zatem ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium" (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., II OSK 1251/17, LEX nr 2345607). W efekcie inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należałoby zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza wówczas, gdy to inne przeznaczenie terenu w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium ( tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2017 r., IV SA/Wa 617/17, LEX nr 2415278, czy też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 lutego 2017 r. IV SA/Po 1004/16, LEX nr 2247610, wyrok WSA w Gdańsku, z dnia 24 września 2014 r., II SA/Gd 340/14, LEX nr 1534098)."

Drugim podstawowym kryterium oceny legalności miejscowych planów jest sposób skorzystania przez organ planistyczny z przyznanego mu władztwa. Przypomnieć należy w tym kontekście, że elementem ustawowej definicji prawa własności jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednakże w granicach określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego. W myśl tego przepisu oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jednym z elementów ograniczających prawo własności są przepisy ustaw. Do kategorii ustaw ograniczających prawo własności należą niewątpliwie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta stanowi w art 3 ust. 1, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym, określane jako "władztwo planistyczne". Wyraża się ono w wyłącznej kompetencji rady gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 6 ust. 1 stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a ust. 2 tegoż artykułu, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie. Zestawienie powyższych norm prowadzi do wniosku, iż możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym przepisy planu miejscowego. Należy też zauważyć, że granice władztwa planistycznego gminy są wyznaczane trzema determinantami: 1) normą kompetencyjną kreującą władcze kompetencje planistyczne, 2) normami zadaniowymi adresowanymi do gminy i jej organów, określającymi zadania w zakresie planowania przestrzennego, a więc określającymi sposób korzystania z władztwa, 3) publicznymi prawami podmiotowymi jednostek, w tym w szczególności prawem zabudowy stanowiącym emanację prawa własności (J. Parchomiuk, "Nadużycie władztwa planistycznego gminy", Samorząd Terytorialny, z. 4/2014, s. 24). Jak wskazuje się w orzecznictwie, o przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2015 r., II OSK 2233/13).

W wyroku z dnia 12 stycznia 2000 r., P 11/98 (OTK 2000, Nr 1, poz. 3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny wskazał też, że art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP szczególny nacisk położył na kryterium "konieczności w demokratycznym państwie". Zdaniem Trybunału oznacza to, że każde ograniczenie praw i wolności jednostki musi być w pierwszym rzędzie oceniane w płaszczyźnie pytania, czy było ono "konieczne", czyli innymi słowy, czy tego samego celu (efektu) nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej (bardziej płytko) ingerujących w sferę jego praw i wolności. Również Europejski Trybunał Praw Człowieka, w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt 37598/97 (Lex nr 139381) stwierdził, że: "Ingerencja w prawo do poszanowania mienia musi jednakże zachowywać sprawiedliwą równowagę pomiędzy wymogami interesu publicznego lub powszechnego społeczności, a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki. Troska, by osiągnąć tę równowagę, jest odzwierciedlona w strukturze art. 1 Protokołu nr 1 jako całości, który winien być odczytywany w świetle ogólnej zasady prawnej wskazanej w zdaniu pierwszym. W szczególności musi zostać zachowana rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany przy użyciu jakiegokolwiek środka pozbawiającego osobę jej własności lub kontrolującego korzystanie z niej". W orzeczeniu z 26 kwietnia 1995 r., K 11/94 (OTK 1995, Nr 1, poz. 12) Trybunał Konstytucyjny wyraził natomiast pogląd, iż dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: czy wprowadzona regulacja ustawodawcza (podobnie uchwałodawcza – przyp. Sąd) jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Niewątpliwie, do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r. Nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, Nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi oznaczać zabronionej ingerencji w istotę jego prawa własności.

Odnosząc się do skargi E. J. należało uwzględnić, że działka nr [...] obr. [...], której jest właścicielką, znajduje się na obszarze ZPz.5. Dla tego obszaru obowiązują ustalenia zawarte w § 54 uchwały, który stanowi:

"1. Wyznacza się Tereny zieleni urządzonej oznaczone symbolami: ZPz.1 – ZPz.6 o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, ogrody i zieleńce wewnątrz kwartałów zabudowy.

2. W zakresie zasad zagospodarowania terenu, ustala się:

1) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 60%;

2) maksymalną wysokość zabudowy: 3 m;

3) nakaz komponowania zieleni urządzonej;

4) zakaz lokalizacji budynków;

5) w terenach oznaczonych symbolami: ZPz.2, ZPz.3 i ZPz.4 dopuszcza się lokalizację:

a) ogrodów edukacyjnych,

b) ogródków kawiarnianych,

c) ścieżek zdrowia,

d) ogródków jordanowskich,

e) terenowych urządzeń sportowych np.: urządzeń rekreacyjno - rehabilitacyjnych.

3. Część terenu oznaczonego symbolem ZPz.6 znajduje się w oznaczonej na rysunku planu granicy obiektów i obszarów wskazanych do ochrony urbanistycznej, dla której obowiązują zapisy, o których mowa w § 10 ust. 14".

W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa działka skarżącej znajduje się w terenie oznaczonym symbolem MW, tj. tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o funkcji podstawowej - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne (m.in. kamienice w zwartej zabudowie o charakterze śródmiejskim, zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi fm.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie (zieleń urządzoną i nieurządzona) oraz o funkcji dopuszczalnej – usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.

Zestawiając przeznaczenie terenu ZPz.5 w miejscowym planie (pod zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, ogrody i zieleńce wewnątrz kwartałów zabudowy) z powyższymi wskazaniami, należy dojść do przekonania, że zarówno w przeznaczeniu podstawowym, jak i dopuszczalnym znajduje się – odpowiednio – zieleń towarzyszącą zabudowie – jako zieleń urządzona i nieurządzona oraz zieleń urządzona i nieurządzona m.in. w formie parków, skwerów, zieleńców. Nawiązując do wywodów skargi podkreślić należy, że odczytując wytyczne Studium nie można poprzestać na samym tylko określeniu tego terenu, które rzeczywiście wskazuje na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Wnikliwe i kompleksowe odczytanie ustaleń Studium dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej MW wskazuje niewątpliwie na inne rodzaje przeznaczenia terenu, które w ramach tych terenów mogą wystąpić.

Konieczność kompleksowego odczytania Studium obejmuje również uwzględnienie wytycznych Studium odnoszących się do jednostki urbanistycznej nr [...] (Tom III), na obszarze której znajduje się nieruchomość skarżącej. W tej części sformułowano m.in. kierunek zagospodarowania polegający na ochronie układu istniejących przestrzeni publicznych, w tym wnętrz kwartałów zabudowy oraz kształtowanie istniejących i tworzenie nowych placów i skwerów miejskich. Ponadto, na planszy K2 w katalogu stref ochrony konserwatorskiej wyznaczono również strefę ochrony wartości kulturowych - rewaloryzacji co zgodnie z definicją zawartą w studium oznacza objęcie zasobów kulturowych o najwyższych i wysokich wartościach, elementów zachowanych w układzie i substancji, dla których głównym działaniem jest ochrona i rehabilitacja, a wśród kierunków działań należy wymienić wzbogacanie funkcjonalne i podnoszenie estetyki przestrzeni (w tym w otoczeniu zabytku). Natomiast na planszy K3, w strukturze systemu przyrodniczego, w części działki nr [...], wyznaczono korytarz ekologiczny i parki rzeczne. Działka skarżącej znajduje się również w obszarze ekspozycji obiektów ujętych w gminnej ewidencji zabytków oznaczonych na rysunku planu symbolami: E5, E6, E7, tworzących – jak wskazuje organ - sekwencję modernistycznych brył stanowiących jednorodne założenie urbanistyczne.

W ocenie Sądu kompleksowa analiza wytycznych i kierunków zagospodarowania przestrzennego określonych dla terenu działki skarżącej w Studium pozwala zgodzić się z organem, że miejscowy plan nie narusza ustaleń Studium w zakresie działki skarżącej.

Również w zakresie sposobu wykorzystania władztwa planistycznego Sąd nie dopatrzył się w odniesieniu do działki skarżącej nadużycia tego władztwa. W ocenie Sądu ustalenie przeznaczenia działki nr [...] pod zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, ogrody i zieleńce wewnątrz kwartałów zabudowy, nie było dowolne.

Jak wynika z rysunku planu obszar ZPz.5 przylega do ulicy R. i z perspektywy tej ulicy znajduje się na przedpolu obszaru Un.1. Jak wynika z odpowiedzi na skargę i nie przeczy temu skarżąca, teren ten nie jest zabudowany obiektami kubaturowymi. Z odpowiedzi na skargę wynika również, że przedmiotowa działka na etapie sporządzania miejscowego planu była kontynuacją dojazdu – drogi wewnętrznej i pożarowej łączącą teren zespołu zabytkowych akademików kampusu Uniwersytetu Ekonomicznego, Uniwersytetu Jagiellońskiego i Uniwersytetu Rolniczego z boiskami sportowymi Państwowego Zarządu Ośrodków Akademickich z drogą publiczną – ulicą R. . W piśmie procesowym z dnia 19 czerwca 2023 r. skarżąca wyjaśniła, że jedynie pas 3,05 m stanowi służebność gruntową, której zasiedzenie przez Uniwersytet Jagielloński – Collegium Medicum w Krakowie stwierdził Sąd Rejonowy dla Krakowa – Krowodrzy I Wydział Cywilny w postanowieniu z 14 kwietnia 2022 r., sygn. akt I Ns 1416/18/K (k. 33-38 akt sąd.).

W ocenie Sądu, jakkolwiek wyłączenie zabudowy na działce skarżącej stanowi istotną ingerencję w prawo własności, to jednak nie jest to ingerencja nieuzasadniona, nieproporcjonalna, a tym samym dowolna. Przedstawione uzasadnienie zawarte w odpowiedzi na skargę, znajdujące potwierdzenie w materiałach planistycznych wskazuje, że wyznaczenie w planie miejscowym na działkach skarżącej terenu zieleni urządzonej ZPz.5 miało służyć stworzeniu zielonego przedpola do ekspozycji obiektów zabytkowych, łącznie z innymi działkami stanowiącymi ten teren ZPz.5. Jest to zabieg dozwolony, nawet jeśli teren zielony nie jest powiązany funkcjonalnie i własnościowo z terenem, co do którego stanowić ma zieloną obudowę. Niewątpliwie nie jest to jedyna działka w kwartale ulic [...] chroniona przed zabudową, a przy tym czytelne jest nawiązanie do terenów zielonych znajdujących się w tym rejonie, w tym nawiązanie do ciągu M. K..

Z odpowiedzi na skargę wynika, że organy planistyczne dokonały wyważenia interesu publicznego i interesu indywidualnego skarżącej, który znajdował swój wyraz w koncepcjach wyrażanych chociażby we wnioskach o ustalenie warunków zabudowy obejmujących działkę skarżącej, które były przedmiotem postępowań administracyjnych oraz opiniowania przez Wydział Planowania Przestrzennego UMK. W ocenie Sądu przewaga interesu publicznego w tej sytuacji może być uzasadniona dążeniem do ochrony istniejących terenów zielonych i tworzenia nowych terenów zielonych w tych miejscach, które dotychczas nie zostały zabudowane. Nie można pomijać, że część miasta objęta ustaleniami miejscowego planu jest terenem intensywnej zabudowy, w której konieczne jest uwzględnianie takich wartości, jak ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. Sprzeczne z tymi wartościami i jednocześnie zasadami wyrażonymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym byłoby takie ukształtowanie przestrzeni miasta, które prowadziłoby do braku zapewnienia terenów zielonych. Z tych przyczyn Sąd oddalił skargę E. J..

Odnosząc się do skargi S. M., dotyczącej działki nr [...] obr[...], wyjść należy od tego, że jej również dotyczą postanowienia zawarte w § 54 miejscowego planu, którego treść przywołano powyżej, a nadto ustalenia Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa dotyczące terenów MW i jednostki przestrzennej nr [...].

Oceniając relację między ustaleniami miejscowego planu dla działki nr [...] oraz ustaleniami Studium Sąd nie dopatrzył się sprzeczności, podobnie, jak w odniesieniu do działki skarżącej E. J.. Również i w tym przypadku należy podkreślić, że objęcie terenu działki obszarem MW w Studium (zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej) nie oznacza, że każda działka w tym obszarze ma być przeznaczona pod zabudowę wielorodzinną mieszkaniową. Przywołane wyżej przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne w Studium jednoznacznie wskazuje na możliwość przeznaczenia działek w tym obszarze pod zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, ogrody i zieleńce wewnątrz kwartałów zabudowy, jak to ustalono w § 54 skarżonego planu.

Tym, co odróżnia działkę nr [...] obr. [...] od działki nr [...] obr. [...], jest jej umiejscowienie oraz dotychczasowe przeznaczenie i wykorzystanie. Działka nr [...] jest obecnie zabudowana budynkiem usługowym, znajduje się wewnątrz kwartału zabudowy, pośród innych działek zabudowanych. Jako uzasadnienie takiego przeznaczenia organ podał, że nie jest to przypadek odosobniony w kontekście pozostałych kwartałów w obszarze planu, który komponuje zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Podano, że niewspółmierne większe powierzchniowo nieruchomości zostały przeznaczone pod zieleń urządzoną o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym oznaczone symbolami [...], [...] oraz [...] Podkreślono również konsekwentnie prowadzoną politykę ochrony wnętrz kwartałów przed zabudową poprzez zróżnicowane narzędzia, takie jak zastosowanie terenów zieleni urządzonej, wyznaczenie stref ochrony zieleni, wyznaczenie linii zabudowy. Wszystkie powyższe mają na celu – jak twierdzi organ – zachowanie kolorytu dzielnicy. Organ przedstawił również historię opracowań planistycznych dla terenu objętego skargą S. M.. Wskazał, że w świetle ustaleń poprzednio obowiązującego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa uchwalonego uchwałą nr VII/58/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r. zmieniającą uchwałę w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, który utracił moc z 1 stycznia 2003 r., nieruchomość skarżącego znajdowała się na terenie oznaczonym jako Obszar Mieszkaniowy [...] z podstawowym przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi. Wskazano, że istniejący wówczas na działce budynek został oznaczony literą "i" – pozostałe budynki niemieszkalne gdzie indziej nie wymienione. Przywołano również treść Opracowania ekofizjograficznego, z którego wynika, że na działce, której współwłaścicielem jest skarżący, znajdują się wartościowe większe grupy drzew, zieleń wysoka. W ramach syntezy uwarunkowań ekfizjograficznych wskazano na zasadność uzupełniania, utrzymania i kształtowania zieleni w otoczeniu zabudowy. Organ podniósł ponadto, że w procedurze planistycznej nie zgłoszono wniosku o zmianę przeznaczenia działki nr [...]

W ocenie Sądu ani z odpowiedzi na skargę, ani z materiałów planistycznych nie wynikają przekonujące uwarunkowania przestrzenne dotyczące konkretnie działki nr [...] obr. [...], które uzasadniałyby opisane powyżej przeznaczenie tej działki. Nie stanowi wystarczającego uzasadnienia zlokalizowanie przedmiotowej działki wewnątrz kwartału zabudowy. Jak zauważył sam organ w odpowiedzi na skargę, dysponował on zróżnicowanymi narzędziami ochrony wnętrz kwartałów przed zabudową, w tym wyznaczaniem stref ochrony zieleni, czy też linii zabudowy. Nie wiadomo, dlaczego w przypadku tej działki skorzystano ze środka najdalej idącej ingerencji. Nie wykazano tym samym, że działanie organu gminy było proporcjonalne.

Stanowisko organu nie przekonuje również jeśli chodzi o kwestię ważenia interesu właścicieli działki z interesem publicznym. Wskazano mianowicie w tym kontekście na dążenie do zachowania maksymalnie możliwej ilości terenów zieleni, kształtowanie przestrzeni na wysokim poziomie estetycznym, czy też bliskie sąsiedztwo granic działki (3,48 m) od istniejącego dziewięciokondygnacyjnego socmodernistycznego budynku wielorodzinnego stanowiącego część osiedla wskazanego do ochrony jako obiekty i obszary wskazane do ochrony urbanistycznej. Nie można jednak pomijać tej okoliczności, że działka nr [...] jest w części zabudowana. Nie mógł być zatem osiągnięty w tym zakresie cel polegający na zachowaniu istniejącej zieleni. Należy również dostrzec i to, że ekspozycja istniejącego i niewątpliwie dominującego budynku dziewieciokondygnacyjnego nie stanowi element interesu publicznego, który mógłby przeważyć nad potrzebą uwzględnienia interesu właścicieli przedmiotowej nieruchomości.

Z tej przyczyny należało uwzględnić skargę S. M. i stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały – w zakresie działki nr [...] obr[...].

Tylko tytułem uzupełnienia Sąd wskazuje, że niezasadny okazał się zarzut skarżącego S. M. naruszenia § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r. Nr 164, poz. 1587), określającego wymagania co do prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z art. 17 pkt 5 u.p.z.p., zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36. Sąd aprobuje w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 19 listopada 2015 r., II OSK 665/14, zgodnie z którym "fakt ewentualnego nieuwzględnienia odszkodowania za nieruchomość (...), do którego wypłacenia byłaby zobowiązana gmina w żaden sposób nie wpływa na rzetelność tej oceny. Prognoza bowiem (jak wynika choćby z definicji tego pojęcia zawartej w słowniku Języka Polskiego PWN, gdzie wskazuje się, że jest to «przewidywanie przyszłych zjawisk lub zdarzeń») nie musi uwzględniać wszystkich przychodów i wydatków, zwłaszcza, że to ewentualne odszkodowanie jest wydatkiem przyszłym i niepewnym." Zdaniem Sądu, uznając, że prognoza finansowa ma charakter informacyjny, należało stwierdzić, że nawet wadliwe jej sporządzenie nie może naruszać interesu skarżącego jako właściciela nieruchomości. Od poprawności prognozy nie zależy bowiem ani zakres zobowiązań finansowych gminy, ani zakres uprawnień odszkodowawczych właścicieli.

W związku z powyższym, na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 147 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punktach I i II sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w wysokości 300 zł, uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego, ustalona jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.).