I SA/Ol 191/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-05-22	
Data wpływu	2020-03-17	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Jolanta Strumiłło
Katarzyna Górska
Renata Kantecka /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Prawo miejscowe
Odpady	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 506; art. 40 ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Dz.U. 2019 nr 0 poz 2010; art. 6k ust. 1 pkt 1 i art. 6j ust. 2-2a; Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 7 i art. 94;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Renata Kantecka (sprawozdawca) Sędziowie sędzia WSA Jolanta Strumiłło asesor WSA Katarzyna Górska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Elblągu na uchwałę Rady Miejskiej w Elblągu z dnia 28 listopada 2019 r., nr VIII/234/2019 w przedmiocie ustalenia stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stawek opłat za pojemniki o określonej pojemności oraz zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym oddala skargę.	
Uzasadnienie
W dniu 28 listopada 2019 r. Rada Miejska w Elblągu, powołując art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.); dalej jako "u.s.g." oraz art. 6k ust. 1, ust. 2a pkt 1, ust. 3, ust. 4a i art. 6j ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2010); dalej jako "u.c.p.g.", podjęła uchwałę nr VIII/234/2019 w sprawie ustalenia stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stawek opłat za pojemniki o określonej pojemności oraz zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 2019 r. (poz. 5876). 

Opisana powyżej uchwała, w części obejmującej § 1 i § 2, stała się przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w Elblągu skierowanej do tutejszego Sądu. W skardze Prokurator zarzucił podjęcie tej uchwały z istotnym naruszeniem prawa, to jest: art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 6k ust. 1 pkt 1 i art. 6j ust. 2-2a u.c.p.g., poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i zróżnicowanie w zaskarżonej uchwale stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zależności od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość i przyjęcie:

- w § 1, że "Ustala się stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jeżeli odpady komunalne zbierane są i odbierane w sposób selektywny z nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy w wysokości:

1) 17,40 zł miesięcznie od każdego mieszkańca w przypadku pierwszych 4 mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość,

2) 10,90 zł miesięcznie od każdego mieszkańca w przypadku 5-go do 10-go mieszkańca zamieszkującego daną nieruchomość,

3) 1,10 zł miesięcznie od każdego mieszkańca w przypadku 11-go i następnych mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość".

- zaś w § 2, że "Ustala się stawkę opłaty podwyższonej dwukrotnie za gospodarowanie odpadami komunalnymi jeżeli właściciel nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny w wysokości:

1) 34,80 zł miesięcznie od każdego mieszkańca w przypadku pierwszych 4 mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość,

2) 21,80 zł miesięcznie od każdego mieszkańca w przypadku 5-go do 10-go mieszkańca zamieszkującego daną nieruchomość,

3) 2,20 zł miesięcznie od każdego mieszkańca w przypadku 11-go i następnych mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość".

W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 i § 2.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podał, że w art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. ustawodawca przewidział kilka metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odbieranymi z nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, przy czym w art. 6j ust. 1 ustawodawca określił rzeczoną opłatę jako iloczyn podstawy i stawki, a w art. 6j ust. 2 opłata ta określona została jako jedna stawka od podstawy (gospodarstwa domowego). Wywiódł, że przewidziana w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. możliwość różnicowania stawki opłaty dotyczy tylko enumeratywnie wyliczonych parametrów obliczania opłaty, takich jak: ilość mieszkańców, powierzchnia lokalu mieszkalnego, ilość zużytej wody. Przyjął, że pozostałe przesłanki różnicowania stawki przewidziane w tym przepisie w żadnym przypadku nie wiążą się z wielkością gospodarstwa domowego, z położeniem nieruchomości i jej rodzajem. Ocenił, że skoro rada gminy skorzystała z możliwości ustalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego, to nie ma możliwości dalszego różnicowania stawki w zależności od ilości mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość. Uznał bowiem, że z żadnej regulacji u.c.p.g. nie wynika upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty. Stwierdził, że różnicowanie stawki opłaty w zależności od wielkości gospodarstwa domowego nie spełnia wymogu wynikającego z art. 6n ust. 1 u.c.p.g, gdyż nie zapewnia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Skonstatował, że zastosowanie takiego różnicowania w § 1 i § 2 zaskarżonej uchwały wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w przepisach u.c.p.g. i stanowi naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 u.s.g., a ponadto pozostaje w sprzeczności z regułą wynikającą z § 115 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Elblągu wniosła o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi podkreśliła, że ustalenie wysokości opłaty od gospodarstwa domowego stanowi jedną z czterech metod ustalania stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g., która jednak nie została zastosowana w zaskarżonej uchwale. Wyjaśniła, że w zaskarżonej uchwale przyjęto inną metodę - określoną w art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. - zgodnie z którą, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wywiodła, że zważywszy na wybór tej metody nieuzasadnione jest prezentowane w skardze stanowisko, że organ stanowiący dokonał różnicowania stawki za gospodarowanie opadami komunalnymi w zależności od wielkości gospodarstwa domowego. Wskazała, że w świetle art. 6j ust. 2a u.c.p.g. rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności m.in. od liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość i takie też zróżnicowanie stawki zastosowano w zaskarżonej uchwale. Skonstatowała, że skoro taką możliwość przewidziano w przepisach u.c.p.g., to zróżnicowanie opłaty dokonano prawidłowo i brak jest podstaw do podważania jego zasadności. Za niezrozumiały Rada Miejska uznała także żądania Prokuratora stwierdzenia nieważności uchwały w całości co do § 1 i § 2, skoro zastosowane w tych przepisach zróżnicowanie ma swój początek dopiero od 5-tego mieszkańca zamieszkującego daną nieruchomość, a więc odpowiednio w § 1 pkt 2 i 3 oraz w § 2 pkt 2 i 3 uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.); dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, a tego rodzaju aktem jest zaskarżona w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwała nr VIII/234/2019 Rady Miejskiej w Elblągu z dnia 28 listopada 2019 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stawek opłat za pojemniki o określonej pojemności oraz zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

W ocenie Sądu, żadnego z opisanych powyżej naruszeń prawa nie można jednak przypisać Radzie Miejskiej w Elblągu, która w zakwestionowanym przez Prokuratora przepisach przyjęła stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zależności od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, to jest:

- w § 1 "stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jeżeli odpady komunalne zbierane są i odbierane w sposób selektywny z nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy w wysokości:

1) 17,40 zł miesięcznie od każdego mieszkańca w przypadku pierwszych 4 mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość,

2) 10,90 zł miesięcznie od każdego mieszkańca w przypadku 5-go do 10-go mieszkańca zamieszkującego daną nieruchomość,

3) 1,10 zł miesięcznie od każdego mieszkańca w przypadku 11-go i następnych mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość".

- zaś w § 2 "stawkę opłaty podwyższonej dwukrotnie za gospodarowanie odpadami komunalnymi jeżeli właściciel nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny w wysokości:

1) 34,80 zł miesięcznie od każdego mieszkańca w przypadku pierwszych 4 mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość,

2) 21,80 zł miesięcznie od każdego mieszkańca w przypadku 5-go do 10-go mieszkańca zamieszkującego daną nieruchomość,

3) 2,20 zł miesięcznie od każdego mieszkańca w przypadku 11-go i następnych mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość".

Wymaga przede wszystkim zauważenia, że podstawę prawną przyjęcia powyższej regulacji, co wynika z treści zaskarżonej uchwały i odpowiedzi na skargę, stanowił art. 6j ust. 1 pkt 1 i ust. 2a u.c.p.g., a nie wskazywany przez Prokuratora art. 6j ust. 2 u.c.p.g., umożliwiający uchwalenie jednej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Tym samym, za pozbawione znaczenia w kontrolowanej sprawie należy uznać wywody Prokuratora dotyczące braku możliwości różnicowanie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zależności od wielkości gospodarstwa domowego. Jak trafnie zauważyły bowiem obie strony (Prokurator w skardze, a Rada Miejska w odpowiedzi na skargę), w art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. ustawodawca przewidział kilka (odrębnych) metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi odbieranymi z nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, przy czym w art. 6j ust. 1 ustawodawca określił rzeczoną opłatę jako iloczyn podstawy i stawki, a w art. 6j ust. 2 opłata ta określona została jako jedna stawka od podstawy (gospodarstwa domowego).

W ocenie Sądu, Rada Miejska w Elblągu, dokonując wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi opisanej w art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. uprawniona była na podstawie art. 6j ust. 2a u.c.p.g. do zróżnicowania stawki rzeczonej opłaty w zależności od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość. Zgodnie bowiem z art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. "w przypadku nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1". Stosownie zaś do art. 6j ust. 2a u.c.p.g., "rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności m.in. od liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość".

W tych okolicznościach należało stwierdzić, że zakwestionowane przez Prokuratora regulacje § 1 i § 2 zaskarżonej uchwały są zgodne z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. statuującym, że "rada gminy, w drodze uchwały dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy". Wbrew zatem twierdzeniom Prokuratora, w kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia powołanych w skardze przepisów: art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 6k ust. 1 pkt 1 i art. 6j ust. 2-2a u.c.p.g. oraz § 115 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.