VII SA/Wa 735/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-01-19	
Data wpływu	2017-03-31	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Bogusław Cieśla
Elżbieta Zielińska-Śpiewak /przewodniczący sprawozdawca/
Maria Tarnowska	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	II OSK 1901/18	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1257;  art. 156 § 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi A. N. i P. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołań [...], [...], [...], [...] oraz [...] i [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], stwierdzającej, że decyzja Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] maja 1985 r., Nr [...], zatwierdzająca plan zagospodarowania terenu i udzielająca pozwolenia na budowę została wydana z naruszeniem prawa i odmawiająca stwierdzenia jej nieważności z uwagi na znaczny upływ czasu, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] maja 1985 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny.

Decyzją z dnia [...] maja 1985 r. Urząd Miejski w [...], Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego zatwierdził plan zagospodarowania terenu i udzielił [...] i [...] pozwolenia na budowę pawilonu handlowego branży warzywniczo-owocowo-kwiaciarskiej, przy ul. [...] w [...].

Pismem z dnia 13 lipca 2015 r. [...] i [...] wystąpili do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...].maja.1985 r., wskazując na rażące naruszenie art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229), zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością, z zastrzeżeniem art. 29a ww. ustawy.

Analizując akta sprawy organ stwierdził, że inwestorzy – [...] i [...] do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę spornej inwestycji, nie dołączyli dokumentu, z którego wynikałoby ich prawo do dysponowania terenem inwestycyjnym na cele budowlane.

Nieruchomości na których wzniesiony został sporny pawilon handlowy, położone są przy obecnej ulicy [...]. Działki te oznaczone nr ew. [...] i [...], obie ark. mapy [...] stanowiły początkowo własność Skarbu Państwa, przy czym na skutek decyzji komunalizacyjnych Wojewody [...] w latach 1990-1994 przeszły na własność Gminy Miasta [...] (wyrok SO w [...] z dnia [...] lipca 2015 r., sygn. akt [...]Ca [...]). Również w chwili obecnej ww. działki inwestycyjne stanowią własność Gminy [...], co potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy księgi wieczyste: KW nr [...] (działka o nr ew. [...]) oraz KW nr [...] (działka o nr ew. [...]). [...] i [...] są natomiast użytkownikami wieczystymi działki o nr ew. [...] (KW nr [...])

Z tych względów analizując akta sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że doszło do naruszenia art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego oraz § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r., albowiem inwestorzy nie przedstawili wymaganego prawem dokumentu, z którego wynikałoby ich prawo do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane. Powyższe naruszenie nie ma jednak charakteru rażącego.

Rozwijając to stanowisko wyjaśnił, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że udzielając pozwolenia na budowę organ powinien wezwać inwestora do uzupełnienia wniosku o brakujący dokument potwierdzający prawo dysponowania działkami o nr ew. [...] i [...] na cele budowlane. Skoro tego nie zrobił uznać należy, że wiedział o toczącym się postępowaniu i nie miał przeciwskazań, a zatem wyraził domniemaną zgodę na prowadzenie inwestycji, która zawierała się w pozwoleniu na budowę obejmującym zezwolenie na zrealizowanie inwestycji na nieruchomości Skarbu Państwa (wyrok NSA z dnia 19 marca 1997 r., sygn. akt IV SA 1308/95, wyrok NSA z dnia 29 maja 2000 r" sygn. akt IV SA 869/98, wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 671/15, wyrok NSA z dnia 4 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1397/14). Nie można zatem uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa, skoro na zajęcie nieruchomości w drodze pozwolenia na budowę zezwala jednostka reprezentująca Skarb Państwa, zaś przez ponad 30 lat nikomu nie przeszkadzał zaistniały stan faktyczny.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał nadto, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r" poz. 702), uznał za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej, art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Stosownie do art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, zaś art. 8 Konstytucji RP wskazuje, że ustawa zasadnicza jest najważniejszym źródłem prawa w Rzeczypospolitej Polskiej i nakazuje stosowanie jej bezpośrednio, o ile Konstytucja nie stanowi inaczej. Powyższe oznacza, że organy administracji publicznej związane są bezpośrednio Konstytucją, a w konsekwencji mają obowiązek odmówić stosowania przepisów prawa, które stoją w sprzeczności z ustawą zasadniczą (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 107/10). Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lutego 2016r., sygn. akt II OSK 1603/14, wskazuje, że wprawdzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 skierowany jest do ustawodawcy, jednakże nie może ujść uwadze, że ów upływ czasu, o którym mowa w tym orzeczeniu, musi być brany pod uwagę przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie.

Tym samym jakkolwiek inwestorzy nie wykazali dokumentem swojego prawa do dysponowania działkami o nr ew. [...] i [...] na cele budowlane, czym naruszyli ww. art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego oraz § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r., to zdaniem organu wskazane naruszenie nie ma charakteru rażącego.

Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z art. 21 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. podstawą do ustalenia rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych w planie realizacyjnym był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenie terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach i na wsi. Natomiast zgodnie z treścią § 43 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r., pozwolenie na budowę rozstrzyga o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub z wyznaczeniem terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach lub na obszarach wsi.

Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu i wyrysu z uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] styczna 1979 r., Nr [...] w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (Dz. Urz. [...] w [...] z 1979 r., Nr [...], poz. [...] z późn. zm.) wynika, że działki inwestycyjne są położone na terenie oznaczonym symbolem B 8 MW - tereny budownictwa wielorodzinnego w jednostce B, której funkcją jest funkcja usługowa i mieszkaniowa.

Oznacza to, że weryfikowana decyzja nie narusza rażąco art. 21 ust. 1 Prawa budowlanego i § 43 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r.

Także zarzuty naruszenia art. 6, 8 i 107 § 3 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie. Jakkolwiek Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podziela stanowiska organu wojewódzkiego odnośnie rażącego naruszenia art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego, to jednak organ wojewódzki działał na podstawie przepisów prawa, a wydane rozstrzygnięcie spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Podsumowując organ uznał, że w toku postępowania nie stwierdzono, aby kontrolowana decyzja Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] maja 1985 r., Nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa, naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną sprawie. Weryfikowana decyzja nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Oprócz powyższego nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli [...] i [...]. Decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż decyzja Urzędu Miejskiego w [...] nie narusza rażąco prawa, a nadto

- art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a. w skutek jego niezastosowania w niniejszej sprawie i uznanie, iż brak dołączenia przez inwestorów [...] i [...] dokumentów wykazujących ich prawo do dysponowania terenami inwestycyjnymi, nie stało na przeszkodzie w wydaniu decyzji Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] maja 1985 r., Nr [...], podczas gdy osoby te nie wykazały w żaden sposób interesu prawnego w wydaniu ww. decyzji, a zatem nie przysługiwał im przymiot strony w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. nie narusza prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.)

Zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc) (por. J. Borkowski, B. Adamiak – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck Warszawa 1996, s. 699)

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpatrzenie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987/1/35_.

Zgodzić się należy z organem, iż biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy, pierwszoplanowe znaczenie ma ocena kontrolowanej decyzji z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej "bez podstawy prawnej lub rażącym naruszeniem prawa".

Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. III ARN 13/94, OSN 1994/3/36).

Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisami prawa stanowiącymi jego podstawę prawną.

Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.

Zaznaczyć przy tym należy, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zatem możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. glosa B. Adamiak do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2006 r. I FSK 439/05, OSP 2007/9/100).

Pamiętać należy, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych, Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1988 r. sygn.. akt II SA 981/88, ONSA 1988/21/96, z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt. V SA 86/93, ONSA 1993/1/23, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994 r. sygn.. akt IIIARN 15/94, OSNAP 1994/3/36.

Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie, jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Nadto bezwzględnym obowiązkiem organu jest wskazanie, dlaczego konkretne naruszenie prawa ocenił jako rażące.

W ocenie Sądu organ niewątpliwie uznał, że w niniejszej sprawie do takiego kwalifikowanego naruszenia prawa nie doszło.

W sprawie nie jest sporne, że [...] i [...], składając wniosek o pozwolenie na budowę pawilonu handlowego, nie udokumentowali prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Okoliczność ta, w ocenie Sądu, została prawidłowo oceniona przez organ, jako naruszająca prawo, jednak w warunkach przedmiotowej sprawy nie było podstaw do stwierdzenia z tego powodu, nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Argumentacja organu w tym zakresie, przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zasługuje w pełni na akceptację.

Sąd nie podzielił też twierdzeń skarżących, iż decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. "skierować do osoby" w rozumieniu tego przepisu oznacza rozstrzygnięcie w decyzji o prawach i obowiązkach tej osoby, czyli ukształtowanie nią w sposób wiążący sytuacji prawnej adresata (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2010 r. II OSK 1324/09, LEX nr 737703). Skierowanie decyzji administracyjnej do osoby niebędącej stroną należy rozumieć jako równoważne zwróceniu się z decyzją do osoby, dla której nie była ona przeznaczona. Użyte w art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a. sformułowanie "osoba niebędąca stroną" powinno być interpretowane zgodnie z art. 28 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a. wskazującym, że elementem obligatoryjnym decyzji jest "oznaczenie strony lub stron".

W związku z tym nie można podzielić argumentacji skarżących, iż [...] i [...] – inwestorzy pawilonu handlowego, nie mogli być uznani za stronę postępowania, bowiem nie wykazali się prawem do gruntu, na którym miał być posadowiony pawilon. Organ prawidłowo wszczął na ich wniosek postępowanie. Wydał następnie na ich rzecz decyzję z dnia [...] maja 1985 r., zatwierdzającą plan zagospodarowania terenu i udzielającą pozwolenia na budowę, która była przedmiotem weryfikacji w postepowaniu nieważnościowym.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niewłaściwej interpretacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego, dotyczącego możliwości stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa w zależności od upływu czasu od wydania ocenianej decyzji, należy uznać, że chociaż stanowisko organu nie jest do końca precyzyjne, nie może być jednak skutecznie zakwestionowane.

W związku z tym, porządkując uwagi dotyczące tego zagadnienia wskazać należy, że nie jest tak, jak podnoszą skarżący, że upływ czasu pozostaje bez znaczenia dla możliwości stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Nie jest oczywiście też tak, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował zmianę stanu prawnego poprzez wprowadzenie zakazu wydawania tego rodzaju rozstrzygnięć po upływie 10 lat od wydania decyzji.

Słusznie organ powołuje się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2016 r., sygn.. akt II OSK 1603/14, w którym wskazano, iż znaczny upływ czasu, o którym mowa w ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. o sygn. akt P 46/13, musi być brany pod uwagę przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie.

Sąd orzekający w sprawie w całości ten pogląd akceptuje, uznając, że stanowi on prawidłową i czytelną interpretację znaczenia wspomnianego wcześniej wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Zważywszy na powyższą argumentację Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm) orzekł, jak w sentencji.