Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), Asesor WSA Anna Milicka-Stojek, , Protokolant specjalista Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2022 r. sprawy ze skargi L. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 stycznia 2022 r. znak DOA.7110.228.2021.RKS w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z dnia 25 stycznia 2022 r., znak DOA.7110.228.2021.RKS Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy" "organ II instancji"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. od decyzji Wojewody P. (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") z dnia [...] czerwca 2021 r., znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja wydana zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Starosta W decyzją z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o. o. Sp. k. z siedzibą w G pozwolenia na budowę ośmiu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z kanalizacją deszczową i 50-cioma zbiornikami na wody opadowe na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obr. [...], położonych w R.

Powyższa decyzja została sprostowana postanowieniem Starosty W z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], oraz przeniesiona decyzją Starosty W z dnia [...] października 2019 r. nr [...] na rzecz [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W (dalej jako "skarżąca", "strona skarżąca", "skarżąca spółka", "inwestor").

W dniu 27 lipca 2020 r. do Starosty wpłynął wniosek [...] Sp. z o. o. o zmianę ww. decyzji Starosty W z dnia [...] marca 2019 r.. Do wniosku załączono projekt budowlany zamienny.

Decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...] Starosta W, powołując się na art. 36a ust. 1, art. 80 ust. 1 pkt. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej jako "p.b.") zmienił decyzję własną z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], w ten sposób, że :

1. "Unieważnił projekt budowlany, będący załącznikiem do decyzji Starosty W nr [...] z dnia [...] marca 2019 r., dot. zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę ośmiu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z kanalizacją deszczową i 50-cioma zbiornikami na wody opadowe na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obr. [...] w R przeniesioną na obecnego inwestora, decyzją Starosty W. nr [...] z dnia [...] października 2019 r. w zakresie objętym projektem zamiennym,

2. "Zatwierdził projekt budowlany zamienny, obejmujący między innymi, następujące zmiany:

1) zmianę podstawowych parametrów budynków tj. zmianę kubatury, powierzchni całkowitej oraz powierzchni użytkowej wszystkich budynków, w związku z zaprojektowaniem dodatkowej kondygnacji podziemnej (garażowej),

2) zmianę układu mieszkań i zwiększenie ich liczby,

3) zmianę powierzchni zabudowy, wielkości terenów utwardzonych praz powierzchni biologicznie czynnej, w związku z zaprojektowaniem dodatkowych schodów zewnętrznych,

4) zmianę sposobu ogrzewania budynków z gazowego na OPEC".

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. uchwałą Rady Miejskiej R z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla obszaru położonego w R, zwanego "J" (Dz. Urz. Woj. Pom. poz. 3423 z 2012 r.), dalej jako "m.p.z.p.", "miejscowy plan"). Projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi. Projekt jest kompletny i został opracowany przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia.

Pismami z dnia 27 stycznia 2021 r. i 10 maja 2021 r. mieszkańcy ul. W w R wskazali na wadliwość ww. decyzji, podnosząc m. im. na niezgodność ilości kondygnacji z zapisami miejscowego planu.

Pismem z dnia 29 kwietnia 2021 r. J W i M W wnieśli o stwierdzenie ww. decyzji Starosta W z dnia [...] września 2020 r.

Inwestor pismem z dnia 20 maja 2021 r. ustosunkował się do ww. wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji.

Wojewoda P decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., znak: [...], powołując się na art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 8 i ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 p.b. stwierdził, na wniosek M W i J W, nieważność decyzji Starosty W z dnia [...] września 2020 r., nr [...].

Wojewoda w uzasadnieniu decyzji wskazał, że w zatwierdzonym badaną decyzją zamiennym projekcie budowlanym budynki podwyższono o jedną kondygnację, zaplanowano usypanie skarp przy budynkach wraz z zaprojektowaniem dodatkowych schodów zewnętrznych. Taki sposób zagospodarowania terenu inwestycji jest niezgodny z § 6 ust. 6.5 planu miejscowego, bowiem zgodnie z tymi ustaleniami planu maksymalna dopuszczalna wysokość zabudowy wynosi 12,5 m (2-4 kondygnacje nadziemne z dopuszczeniem piwnic) z możliwością podwyższenia wysokości zabudowy o kolejne 3 m (3-5 kondygnacji nadziemnych z dopuszczeniem piwnic) w przypadku realizacji dachu, tarasu, którego pokrycie stanowi powierzchnia biologicznie czynna. Tymczasem projektowane budynki po zmianie mają 6 kondygnacji nadziemnych, co jest niezgodne z zapisami planu. § 3 pkt 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst, jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm., dalej jako "rozporządzenie techniczne) definiuje kondygnację podziemną jako kondygnację zagłębioną poniżej poziomu przylegającego do niej terenu co najmniej w połowie jej wysokości w świetle, a także każdą usytuowaną pod nią kondygnację. W orzecznictwie sądowym przyjęło się stanowisko, iż należy odnieść się do "terenu przylegającego a nie terenu przylegającego bezpośrednio" (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt II SA/G1 513/17). W konsekwencji za teren przylegający należy też uznać teren przylegający do budynków jako ciąg komunikacyjny tj. chodniki, jezdnie, wjazdy do garażów. Poziom posadowienia posadzki kondygnacji oznaczonej w projekcie jako "podziemna" znajduje się 5-35 cm powyżej poziomu dróg wewnętrznych oraz działek sąsiednich. Tym samym bezspornie jest to kondygnacja nadziemna. Dłuższe ściany budynków znajdują się ponad poziomem przy ległego terenu, zaś od strony krótszych ścian planowane jest utworzenie nasypów (skarp), co stanowi próbę obejścia obowiązujących przepisów prawa. Analiza rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym zamiennym, stanowiącym załącznik do weryfikowanej decyzji, prowadzi do wniosku, iż nie są one zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu. Stwierdzone naruszenie art. 35 ust 1 pkt 1 lit a p.b. uznać należy za rażące, albowiem jest ono oczywiste, a jego charakter powoduje, że weryfikowana decyzja Starosty Wejherowskiego nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, jako że prowadzi do realizacji obiektów przekraczających swoimi gabarytami wielkość dopuszczoną w planie miejscowym. Pozostawienie w obiegu prawnym inkryminowanej decyzji stanowiłoby wyraz pobłażliwości i akceptacji dla nagannej, ze społecznego punktu widzenia, praktyki naruszania prawa wbrew konstytucyjnemu obowiązkowi jego przestrzegania, a także naruszania ładu przestrzennego. Przekroczenie wielkości dopuszczonych w planie jest niedopuszczalne w sytuacji gdy maksymalna wysokość podstawowa wynosi 12,5 m, tylko w szczególnych przypadkach dopuszczono podwyższenie do 15,5 m, a w niniejszym przypadku zaprojektowano budynki o wysokości ok. 17,4m, licząc wysokość zgodnie z § 6 rozporządzenia technicznego - od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi.

Ponadto organ I instancji wskazał, że w związku z zaprojektowaniem w każdym budynku wielorodzinnym dodatkowej kondygnacji zwiększyła się liczba mieszkań. Powyższe bezsprzecznie wpływa na wymaganą miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego liczbę miejsc postojowych. W § 4 planu miejscowego ustalono wskaźniki parkingowe do obliczania zapotrzebowania inwestycji n miejsca postojowe (mp) dla samochodów osobowych - minimum 1,2 mp na mieszkanie. W niniejszym przypadku łączna liczba mieszkań wynosi 247, zatem należy zapewnić nie mniej niż 297 mp. Inwestor zaplanował 205 mp na terenie inwestycji, pozostałe 92 mp mają być zlokalizowane w pasie drogowym przy ul. A Zgodnie dołączoną do projektu budowlanego kopią umowy nr [...] zawartą dnia [...] lipca 2020 r. pomiędzy Gminą Miejską R, reprezentowaną przez Burmistrza Miasta R - M P, a [...] Sp. z o. o" "Gmina wyraża zgodę na wybudowanie nie mniej niż 118 miejsc postojowych (w tym 92 brakujących do bilansu) w pasie drogowym ul. A na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...]". Zastrzeżono jednocześnie, że wszystkie stanowiska w pasie drogowym będą ogólnodostępne. 92 ogólnodostępne miejsca postojowe mają być zaliczone do bilansu miejsc postojowych dla przedmiotowej inwestycji mieszkaniowej. Jednakże miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w § 5.1 jednoznacznie ustala, iż "dopuszcza się wspólne bilansowanie, w tym łączne obliczanie określonych planem wskaźników urbanistycznych dla zamierzeń inwestycyjnych obejmujących kilka działek budowlanych, części lub całe kwartały pod warunkiem: a) opracowania projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego (budowlanego) oraz wspólnej jego realizacji, b) nie grodzenia poszczególnych działek budowlanych oraz wydzielenia części przestrzeni jako półpublicznej i udostępnienia społeczności lokalnej jako ciągi piesze itp." W niniejszym przypadku brakujące miejsca postojowe nie będą realizowane na działce budowlanej ani nawet w obrębie kwartału, lecz w pasie drogowym poza terenem inwestycji, ponadto mają być zrealizowane jako odrębna inwestycja. Ustalone w planie parametry, w tym wskaźniki parkingowe, dotyczą działek przeznaczonych pod zabudowę. Przy wspólnym bilansowaniu wskaźników urbanistycznych do obliczania powierzchni terenów dla nowej zabudowy uwzględniać należy powierzchnię działek objętych inwestycją. Dodatkowo zamierzenie budowlane, polegające na budowie 118 miejsc postojowych w pasie drogowym, nie jest objęte projektem zamiennym i zgodnie z umową nr [...] wymaga uzyskania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ZRID), co jest sprzeczne z wymienionymi w § 5.1 warunkami bilansowania wskaźników. Zdaniem Wojewody stwierdzone naruszenie art. 35 ust I pkt 1 lit a p.b. w postaci zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego niespełniającego wymogów planu w zakresie liczby miejsc postojowych również należy uznać za rażące, ponieważ nie tylko projektowane budynki nie mogą prawidłowo funkcjonować bez zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc postojowych, ale również rozwiązanie to wpłynie niekorzystnie na możliwość zaspokojenia potrzeb parkingowych właścicieli nieruchomości sąsiednich.

Ponadto podniesiono, że zmiana projektu budowlanego, polegająca na utworzeniu skarp przy budynkach wpłynie także na ograniczenie dostępu do budynku przez osoby niepełnosprawne.

Od powyższej decyzji pismem z dnia 5 lipca 2021 r. odwołanie złożył inwestor.

Postawił zarzuty naruszenia:

I. przepisów postępowania mające wpływ na treść decyzji, tj.:

1) art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. oraz art. 415, art. 417 i art. 4172 k.c. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ewentualna nawet drobna niezgodność decyzji o pozwoleniu na budowę (o zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego) z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami technicznymi (która w niniejszej sprawie nie ma miejsca o czym mowa niżej w części II.), której stwierdzenie wymaga wnikliwej analizy i wykładni przepisów prawa oraz orzecznictwa sądowego i doktryny, świadczy o wydaniu ww. z rażącym naruszeniem prawa, bez względu na okoliczność czy decyzja wywarła skutki w stosunku do osób trzecich (słuszne nabycie praw przez nabywców lokali) - podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów powinna prowadzić do wniosku, że wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa będzie miało miejsce wyłącznie gdy sprzeczność decyzji i przepisów technicznych lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest oczywista, rzucająca się w oczy przeciętnemu człowiekowi, nie wymagająca jakiejkolwiek interpretacji wykładni przepisów prawa oraz gdy decyzja nie wywołała skutków gospodarczo społecznych w stosunku do osób trzecich (nabywców lokali) oraz organu, który wydał decyzję (potencjalna odpowiedzialność odszkodowawcza) - co w konsekwencji doprowadziło do nieuprawnionego stwierdzenia nieważności decyzji;

2) art. 156 § 2 k.p.a. w zw. oraz art. 415, art. 417 i art. 4172 k.c., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wybudowanie budynków na podstawie legalnej, prawomocnej i ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz słuszne nabycie praw do gruntu i lokalów związanych z tą nieruchomością przez osoby trzecie działające w ramach rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, nie stanowi nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych przez decyzję o pozwoleniu na budowę, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu powinna prowadzić do odwrotnych wniosków, w tym że decyzja wywoła nieodwracalne skutki prawne w stosunku do nabywców lokali, organu (potencjalna odpowiedzialność odszkodowawcza) i Inwestora - co w konsekwencji doprowadziło do nieuprawionego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji;

3) art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 32 kpa poprzez brak doręczenia zaskarżonej decyzji ustanowionemu i znanemu organowi pełnomocnikowi inwestora oraz brak doręczenia decyzji na adres do doręczeń wskazany przez inwestora, a tym samym brak wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego i jej obowiązywania - co w konsekwencji drastycznie ograniczyło prawa strony do obrony swoich praw i zaskarżenia decyzji (krótki czas na sporządzenie odwołania przez pełnomocnika);

4) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego (zebrania i rozpatrzenia dowodów) oraz jakiejkolwiek analizy dowodowej dotyczącej nieodwracalności skutków prawnych kwestionowanej oraz realnej niezgodności decyzji z przepisami prawa - co w konsekwencji doprowadziło do błędu w ustaleniach faktycznych polegającego na przyjęciu, że istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji;

5) art. 8 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że uchybienia organu mogą szkodzić osobą trzecim działającym w dobrej wierze, podczas gdy prawidłowo wykładnia przepisu powinna prowadzić do odwrotnych wniosków- co w konsekwencji doprowadziło do nieuprawnionego stwierdzenia nieważności pozwolenia.

II. naruszenia przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) § 8 ust. 6.5 m.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegają na uznaniu, że za teren przyległy do budynku należy uznać najbliższą zewnętrzną drogę i ciąg komunikacyjny, a nie obszar przylegający do budynku, oraz uznaniu, że kondygnacja budynku otoczona ziemią nie stanowi kondygnacji podziemnej, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu powinna prowadzić do odwrotnych skutków - co doprowadziło do bezpodstawnego uznania, że pozwolenie jest niezgodne z m.p.z.p.;

2) § 3 pkt 17 rozporządzenia technicznego, poprzez jego błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że teren przyległy do budynku należy uznać najbliższą zewnętrzną drogę i ciąg komunikacyjny, a nie obszar przylegający do budynku, oraz uznaniu, że kondygnacja budynku otoczona ziemią nie stanowi kondygnacji podziemnej, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu powinna prowadzić do odwrotnych skutków - co doprowadziło do bezpodstawnego uznania, że pozwolenie jest niezgodne z m.p.z.p.;

3) § 6 rozporządzenia technicznego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wysokość budynku można mierzyć od dolnej części kondygnacji budynku otoczonej ziemią, a nie od poziomu terenu przy wejściu do budynku wg wyboru projektanta lub od jego części na pierwszej kondygnacji naziemnej (nie otoczonej przez ziemię) wg wyboru projektanta, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu powinna prowadzić do wniosku, że inwestor wykonujący projekt budowlany decyduje czy wysokość budynku należy mierzyć od dolnej części kondygnacji zawierającej wejście do budynku lub pierwszej kondygnacji naziemnej, a za kondygnację naziemną uznać należy kondygnację, która nie jest otoczona ziemią - co doprowadziło do bezpodstawnego uznania, że kwestionowana decyzja jest niezgodna z m.p.z.p.;

4) § 4 ust. 1 lit. b m.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że miejsca postojowe dla samochodów osobowych dla inwestycja należy bilansować wyłącznie na terenie nieruchomości objętej decyzją o pozwoleniu na budowę, podczas gdy z brzmienia tego przepisu wynika wyłącznie, że inwestor ma zapewnić odpowiedni wskaźnik parkingowy bez względu na lokalizację miejsc postojowych, a miejsca parkingowe mogą być uwzględnione w obszarze inwestycji również w zakresie nieobjętym pozwoleniem na budowę - co doprowadziło do bezpodstawnego uznania, że decyzja jest niezgodna z m.p.z.p.;

5} § 5 ust. 1 m.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że miejsca postojowe dla samochodów osobowych dla inwestycja należy bilansować wyłącznie na terenie nieruchomości objętej decyzją o pozwoleniu na budowę, podczas gdy z brzmienia tego przepisu wynika, że bilansowania miejsc parkingowych można dokonać na całym obszarze planowanej inwestycji, kilku działkach budowlanych lub kwartałów zabudowy, w tym w częściach nieobjętych pozwoleniem na budowę (brak wymogu lub konieczność uzyskania innych decyzji, np. ZRID) oraz pasach drogowych przy realizowanych budynkach, pod warunkiem, że cały obszar inwestycji będzie objęty projektami zagospodarowania przestrzennego, działki nie będą grodzone, a cześć miejsc będzie w części półpublicznej i udostępniona lokalnej społeczności - co doprowadziło do bezpodstawnego uznania, że kwestionowana decyzja jest niezgodna z m.p.z.p.;

6) § 16 ust. 1 rozporządzenia technicznego w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 4 p.b. i art. 2 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że niedopuszczalne jest doprowadzenie schodów (utwardzone dojście) do wejścia do budynku zapewniającego dostęp do budynku osobom niepełnosprawnym oraz wykonanie dojść od działki do budynku, z których nawet potencjalnie osoby niepełnosprawne nie mogą korzystać, a ażurowa nawierzchnia nie stanowi utwardzonej nawierzchni, podczas gdy z przepisu nie wynikają takie wniosku - co doprowadziło do bezpodstawnego uznania, że kwestionowana decyzja jest niezgodna z przepisami technicznymi;

- a konsekwencji:

7) art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 w p.b., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji, poprzez jego błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że ww. okoliczności świadczą o rażącej niezgodności decyzji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co nie znajduje potwierdzenia w przepisie - co doprowadziło do bezpodstawnego uznania, że decyzja jest niezgodna z m.p.z.p.;

8) art. 35 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 p.b. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji poprzez jego błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że ww. okoliczności świadczą o rażącej kwestionowanej decyzji z przepisami techniczny, co nie znajduje potwierdzenia w przepisie - co doprowadziło do bezpodstawnego uznania, że decyzja jest niezgodne z przepisami technicznymi.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 25 stycznia 2022 r. znak DOA.7110.228.2021.RKS, utrzymał w mocy decyzję Wojewody P z dnia [...] czerwca 2021 r. znak [...] stwierdzającą nieważność decyzji Starosty W z dnia [...] września 2020 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji podzielił stanowisko Wojewody w kwestii braku zapewnienia wystarczającej ilości miejsc postojowych. Podkreślił, że budowa 92 miejsc postojowych w pasie drogowy, ul. A nie jest przedmiotem kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Brakujące 92 miejsca postojowe nie będą zrealizowane na terenie inwestycyjnym, lecz w pasie drogowym poza obszarem zainwestowania, ponadto mają być zrealizowane jako odrębna inwestycja. Powyższe rozwiązanie jest zatem sprzeczne z wymienionymi w § 5.1 planu miejscowego warunkami bilansowania wskaźników, co prowadzi do uznania, że podczas wydawania decyzji Starosty W z dnia [...] września 2020 r. doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. w związku z § 4 ust. 1 lit. b i § 5.1 ww. planu miejscowego. Brzmienie powołanych wyżej postanowień planu miejscowego jest jednoznaczne i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Uchwała Rady Miejskiej R z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w § 5.1 w sposób jednoznaczny wskazuje warunki pod którymi dopuszczalne jest bilansowanie miejsc postojowych. GINB podzielił stanowisko Wojewody że brak 92 miejsc postojowych (co stanowi 30 % ogółu wymaganych miejsc postojowych) powoduje, że projektowane budynki nie będą mogły prawidłowo funkcjonować (liczba miejsc postojowych na terenie inwestycji jest mniejsza niż przewidziana w projekcie zamiennym liczba mieszkań), jak również rozwiązanie to wpłynie niekorzystnie na możliwość zaspokojenia miejsc parkingowych właścicieli nieruchomości sąsiednich.

GINB wskazał, że nie podziela twierdzeń inwestora, iż kondygnacje garażowe każdego z budynków wielorodzinnych nie są kondygnacjami nadziemnymi. Podkreślił, że dłuższe ściany projektowanych budynków (uwzględniając tylko kondygnację garażową) znajdują się ponad poziomem przyległego terenu, zaś od strony krótszych ścian zaplanowano utworzenie nasypów/skarp (Projekt budowlany - Tom od 2/9 do 9/9 - rysunki przekrojów i rysunki elewacji). Zdaniem GINB takie "sztuczne" podwyższenie poziomu terenu bezpośrednio przy budynkach, w sytuacji gdy poziom posadowienia posadzki kondygnacji oznaczonej w projekcie jako "podziemna" znajduje się od kilku do kilkudziesięciu centymetrów powyżej poziomu planowanych dróg wewnętrznych oraz poziomu terenu działek inwestycyjnych, nie może świadczyć o tym, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z kondygnacją podziemną. Tym samym stwierdzić należy, że przedmiotowe budynki mieszkalne wielorodzinne posiadają 6 kondygnacji nadziemnych, podczas gdy plan miejscowy dopuszcza zabudowę do maksymalnie 5 kondygnacji nadziemnych.

Ponadto organ II instancji podkreślił, że wysokość spornych budynków mieszkalnych wielorodzinnych, mierzona od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej wynosi 17,40 m (Tom od 2/9 do 9/9 - Elewacja zachodnia), podczas gdy plan miejscowy dopuszcza maksymalną wysokość zabudowy do 15,50 m.

Tym samym - zdaniem GINB - podczas wydawania kwestionowanej decyzji Starosty Wejherowskiego z dnia 17 września 2020 r. doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 p.b. i w związku z § 10 pkt. 6.5 lit. b oraz § 10 pkt. 6.5 lit. c ww. planu miejscowego, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a..

Zdaniem organu odwoławczego, realizacja spornej inwestycji wbrew podstawowym wymogom prawa, dotyczących ładu przestrzennego, nie może być akceptowana w świetle zasad praworządnego państwa. Określenie maksymalnej wysokości zabudowy i liczby kondygnacji służy postawieniu pewnej granicy w przestrzeni, ponad którą inwestorzy nie mają prawa realizować obiektów budowlanych. Określenie takiej wysokości wynikać może z już ukształtowanej wysokości istniejących obiektów i zamiaru kontynuowania takiej wysokości zabudowy, jak również z chęci wprowadzenia nowych założeń kształtowania ładu przestrzennego, podyktowanego względami architektonicznymi. Nieprzestrzeganie przepisów regulujących kwestię wysokości obiektów na danym terenie nie tylko burzy planowany ład przestrzenny ale i może wpływać negatywnie na sposób wykonywania prawa własności na działkach sąsiednich.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że z zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego (Tom 1/9, Projekt zagospodarowania terenu, karta 107 oraz Tom od 2/9 do 9/9, rysunki elewacji) wynika, że główne wejścia do projektowanych budynków mieszkalnych wielorodzinnych znajdują się na drugiej kondygnacji nadziemnej. Prowadzą do nich schody zewnętrzne, brak jest natomiast podjazdów dla osób niepełnosprawnych. Zatem doszło do naruszenia przepisów art. 5 ust. 1 pkt 4 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w związku z § 16 ust. 1 rozporządzenia technicznego, jednakże powyższe naruszenie nie nosi jednak znamion rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. Brak jest bowiem skutków społeczno-gospodarczych ww. naruszenia.

Podsumowując GINB stwierdził, że analiza kontrolowanej decyzji Starosty W z dnia [...] września 2020 r. prowadzi do stwierdzenia, że jest ona obarczona wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania. Ponadto nie stwierdzono, aby decyzja ta była obarczona którąkolwiek z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, ani bez podstawy prawnej. Ponadto decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawą, którą załatwiono milcząco; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w odwołaniu organ II instancji wskazał, że w niniejszej sprawie nie może być mowy o tym, że została spełniona przesłanka negatywna określona w art. 156 § 2 k.p.a. tj. nieodwracalność skutków prawnych. Zrealizowanie zaprojektowanej inwestycji oraz poniesienie znacznych nakładów finansowych na jej realizację nie oznacza, że kontrolowana decyzja organu stopnia podstawowego wywołała nieodwracalne skutki prawne.

GINB podzielił argumenty skarżącej podnoszone w odwołaniu, że w sprawie doszło do naruszenia art. 40 k.p.a. w zw. z art. 32 k.p.a. poprzez brak doręczenia zaskarżonej decyzji ustanowionemu i znanemu organowi pełnomocnikowi inwestora oraz brak doręczenia decyzji na adres do doręczeń wskazany przez inwestora. Powyższe uchybienie pozostaje jednak bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Brak jest również podstaw prawnych do uznania, że okoliczność "braku doręczenia zaskarżonej decyzji ustanowionemu i znanemu organowi pełnomocnikowi Inwestora oraz brak doręczenia decyzji na adres do doręczeń wskazany przez Inwestora" świadczy o tym, że decyzja I instancji nie została wprowadzona do obrotu prawnego.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem [...] sp. z o.o. z siedzibą w W złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania poprzez:

1. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art 35 ust 1 pkt 1 lit a) p.b. w związku z § 4 ust. 1 lit. b i § 5 ust. 1 m.p.z.p., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji podtrzymującej stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji w sytuacji, gdy decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności w oparciu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj.

a) w sprawie nie doszło do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a) p.b. w związku z § 4 ust. 1 lit. b i § 5 ust. 1 planu miejscowego, albowiem dla inwestycji przewidziana liczba miejsc postojowych jest zgodna z wymogami planu miejscowego, a plan miejscowy nie wymaga aby wszystkie miejsca postojowe zostały zlokalizowane na terenie inwestycji objętej jedną decyzją o pozwoleniu na budowę:

b) a tym bardziej, w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art 35 ust. 1 pkt 1 lit a) p.b. w związku z § 4 ust. 1 lit. b i § 5 ust. 1 planu miejscowego (przy czym skarżąca zaprzecza aby doszło do jakiegokolwiek naruszenia wymienionych przepisów), albowiem nawet gdyby przyjąć, że do takiego naruszenia w ogóle doszło - to nie ma ono charakteru rażącego albowiem "nie rzuca się w oczy" a ww. powołane przepisy prawa miejscowego są niejasne, wymagają interpretacji i wykładni a co więcej ich ewentualne naruszenie nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności;

2. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art 35 ust. 1 pkt 1 lit a) i art. 36a ust. 3 p.b. w związku z § 10 pkt 6.5 lit. b i § 10 pkt 6.5 lit. c planu miejscowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji podtrzymującej stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji, gdy decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności w oparciu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj.

a) w sprawie nie doszło do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a) i art. 36a ust 3 p.b. w związku z § 10 pkt 5.5 lit. b i § 10 pkt 6.5 lit. c planu miejscowego, albowiem budynki mają zgodną z ustaleniami planu miejscowego liczba kondygnacji i mają odpowiednią wysokość, a organ doszedł do błędnej konkluzji w tym zakresie nieprawidłowo wykładając i stosując § 3 pkt 17 i § 6 rozporządzenia technicznego;

b) a tym bardziej, w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) i art 36a ust. 3 p.b. w związku z § 10 pkt 6.5 lit. b i § 10 pkt 6 5 lit. c planu miejscowego, (przy czym spółka zaprzecza aby doszło do jakiegokolwiek naruszenia wymienionych przepisów), albowiem nawet gdyby przyjąć, że do takiego naruszenia w ogóle doszło - to nie ma ono charakteru rażącego albowiem nie rzuca się w oczy a ww. powołane przepisy są niejasne wymagają interpretacji i wykładni a co więcej ich ewentualne naruszenie nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności;

3. naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak podjęcia przez organ wszystkich czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego, przejawiające się w braku ustalenia, że miejsca postojowe przy ul. A były realizowane tylko w związku z powstaniem inwestycji i gdyby nie inwestycja tych miejsc postojowych w ogóle by nie było, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

4. naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak przez organ podjęcia wszystkich czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu zaawansowania Inwestycji, tj. zawarcia przez osoby trzecie (nabywców lokali mieszkalnych) umów deweloperskich na przyszłe lokale mieszkalne w inwestycji oraz braku wyjaśnienia czy decyzja wywoła nieodwracalne skutki prawne, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

5. naruszenie art. 8 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji w sposób pomijający interes osób trzecich (konsumentów - nabywców lokali mieszkalnych) i bez zachowania zasady proporcjonalności, podczas gdy zastosowanie tego przepisu i wzięcie pod uwagę interesu osób trzecich (nabywców lokali mieszkalnych) powinno prowadzić do wniosku, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji;

6. naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. oraz w związku z art 73 § 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ich niezastosowanie i niepoinformowanie skarżącego o zamiarze wydania decyzji w sprawie co uniemożliwiło skarżącemu zaprezentowanie ostatecznego stanowiska w sprawie a także zgłoszenia dalszych wniosków dowodowych odnoszących się do okoliczności zapewnienia miejsc postojowych dla inwestycji i nieodwracalności skutków prawnych kwestionowanej decyzji, podczas gdy zaprezentowanie ostatecznego stanowiska przez skarżącą lub zgłoszenie dalszych wniosków dowodowych mogło skutkować wydaniem przez organ decyzji uchylającej decyzję I i odmawiającej stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji a także poprzez brak umożliwienia skarżącej zapoznanie się z aktami postępowania administracyjnego przed i po wydaniu decyzji, oraz nieprzesianie przez organ skarżącej kopii wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy zgodnie ze złożonym wnioskiem, które to naruszenia mają bezpośredni wpływ na możliwości skarżącej obrony swoich praw w skardze;

7. naruszenie art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art 40 § 2 k.p.a. w związku z art 32 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak doręczenia decyzji I ustanowionemu i znanemu organowi pełnomocnikowi inwestora oraz brak doręczenia decyzji I na adres do doręczeń wskazany przez inwestora, a tym samym brak wprowadzenia decyzji I do obrotu prawnego i jej obowiązywania i niezasadne uznanie przez organ, że naruszenie to nie uzasadniało uchylenia decyzji I, pomimo tego, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem drastycznie ograniczyło prawa strony do obrony swoich praw i zaskarżenia decyzji I (krótki czas na sporządzenie odwołania przez pełnomocnika);

8. naruszenie art. 7a § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niezastosowanie i brak rozstrzygnięcia wątpliwości prawnych na rzecz inwestora, pomimo tego, że w sprawie nie było oczywiste, że zachodzą przesłanki umożlwiające organowi stwierdzenie nieważności decyzji;

9. naruszenie art. 78 § 1 k.p.a. w związku z art 85 § 1 k.p.a. w związku z art 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak rozpoznania wniosków dowodowych inwestora i konsekwentne nieprzeprowadzenie dowodów zgłoszonych przez inwestora w odwołaniu (oględzin nieruchomości inwestycji oraz dowodu z księgi wieczystej nr [...] na fakt nieodwracalnych skutków prawnych decyzji, braku wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa oraz istnienie słusznie nabytych praw osób trzecich, podczas gdy przedmiotem zgłoszonych wniosków dowodowych były okoliczności mające znaczenie dla sprawy, albowiem warunkowały one możliwość stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji i zmierzały do ustalenia okoliczności, które organ musi wyważyć przed utrzymaniem w mocy decyzji I instancji;

10. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art 140 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak prawidłowego odniesienia się do zarzutów inwestora zawartych w odwołaniu (tj. zarzutu nieodwracalnych skutków prawnych decyzji dla konsumentów/nabywców lokali), podczas gdy organ ma obowiązek odnieść się do wszystkich zarzutów strony a zarzuty powołane przez stronę nie mogą być przemilczane przez organ,

11. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez utrzymanie w mocy decyzji I instancji w sytuacji gdy GINB powinien na podstawie art 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną Decyzję I w całości i orzec co do istoty w ten sposób, że na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. powinien odmówić stwierdzenia nieważności decyzji.

12. naruszenie prawa materialnego:

1) art. 156 § 2 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że możliwym jest stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę), na podstawie której doszło do zrealizowania Inwestycji budowlanej (w zakresie 4 budynków mieszkalnych) oraz nabycia praw do gruntu i lokalów związanych z tych nieruchomością przez osoby trzecie działające w ramach rękojm; wiary publicznej ksiąg wieczystych i w zaufaniu do ostatecznej i prawnomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosków odmiennych - decyzja wywoła nieodwracalne skutki prawne w stosunku do nabywców lokali, organu i skarżącego, a zatem w sprawie została spełniona ujemna przesłanka uniemożliwiająca organowi stwierdzenie nieważności decyzji;

2) naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a) p.b. w związku z § 4 ust. 1 lit. b planu miejscowego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że miejsca postojowe dla samochodów osobowych należy zlokalizować wyłącznie na terenie nieruchomości objętej decyzją o pozwoleniu na budowę, podczas gdy z brzmienia tego przepisu wynika wyłącznie, że inwestor ma zapewnić odpowiedni wskaźnik parkingowy bez względu na lokalizację miejsc postojowych, a miejsca parkingowe mogą być uwzględnione w obszarze inwestycji również w zakresie nieobjętym pozwoleniem na budowę - co doprowadziło do bezpodstawnego utrzymania w mocy decyzji I instancji;

3) naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a) p.b. w związku z § 5 ust. 1 planu miejscowego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że miejsca postojowe dla samochodów osobowych dla inwestycji należy bilansować wyłącznie na terenie nieruchomości objętej decyzją o pozwoleniu na budowę, podczas gdy z brzmienia tego przepisu wynika, że bilansowania miejsc parkingowych można dokonać na całym obszarze zamierzenia inwestycyjnego, kilku działkach budowlanych lub kwartałów zabudowy, w tym w częściach nieobjętych pozwoleniem na budowę oraz pasach drogowych przy realizowanych budynkach, pod warunkiem, że cały obszar inwestycji będzie objęty projektami zagospodarowania przestrzennego, działki nie będą grodzone, a cześć miejsc będzie w części półpublicznej i udostępniona lokalnej społeczności - co doprowadziło do bezpodstawnego utrzymania w mocy decyzji I instancji,

4) naruszenie § 3 pkt 17 rozporządzenia które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że za teren przyległy do budynku w rozumieniu tego przepisu należy uznać najbliższą zewnętrzną drogę i ciąg komunikacyjny, a nie obszar przylegający do budynku zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu, oraz na uznaniu, że kondygnacja budynku zagłębiona w przylegającym terenie nie stanowi kondygnacji podziemnej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna zmierzać do uznania, że teren przyległy do budynku to teren obok tego budynku (skarpy, nasypy) a otoczenie kondygnacji ziemią prowadzi do zakwalifikowania tej kondygnacji jako podziemnej: powyższe naruszenie doprowadziło do bezpodstawnego uznania, że kwestionowana decyzja jest niezgodna z planem miejscowym;

5) naruszenie § 6 rozporządzenia technicznego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegając na uznaniu, że wysokość budynku należy liczyć od poziomu kondygnacji podziemnej, która jest otoczona dookoła ziemią, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tego przepisu powinno prowadzić do wniosku, że wysokość budynków w niniejszej sprawie powinna być liczona od wejścia do klatek schodowych (pierwsza kondygnacja nadziemna budynków); powyższe naruszenie doprowadziło do bezpodstawnego uznania, że kwestionowana decyzja jest niezgodna z planem miejscowym;

6) naruszenie art 35 ust. 1 pkt 1 lit a) p.b. w związku z § 10 pkt 6.5 lit. b i c planu miejscowego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że kwestionowana decyzja jest niezgodna z § 10 pkt 6 5 lit. b i c planu miejscowego, podczas gdy prawidłowa interpretacja decyzji potwierdza, że jest ona zgodna z tymi przepisami a odmienna interpretacja dokonana przez organ wynikała z błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania § 3 pkt 17 i § 6 rozporządzenia technicznego.

Mając na względzie wskazane zarzuty wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu obszernej skargi strona skarżąca rozwinęła wymienione w niej zarzuty.

Przede wszystkim skarżąca spółka stwierdziła, przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych, że żaden przepis prawa budowlanego nie mówi o obowiązku zapewnienia określonej liczby miejsc postojowych na terenie inwestycji. Przepis § 4 ust. 1 lit. b m.p.z.p. oraz § 18 rozporządzenia technicznego nie zawierają żadnych ograniczeń dotyczących lokalizacji miejsc parkingowych, w tym nie wymaga aby bilans miejsc postojowych dotyczył wyłącznie jednej nieruchomości czy inwestycji realizowanej wyłącznie na podstawie jednego pozwolenia na budowę ani aby wszystkie miejsca postojowe usytuowane były na konkretnej nieruchomości. Natomiast § 5 ust.1 m.p.z.p. jest nieostry, próżno bowiem szukać definicji legalnej "zamierzenia inwestycyjnego" czy "kwartału zabudowy". Można natomiast pomocniczo odwołać się do definicji słownikowej. Zgodnie ze słownikową definicją (Słownik Języka Polskiego) kwartał to: część jakiejś większej przestrzeni, zwykle w kształcie kwadratu, zwłaszcza grupa budynków ograniczona czterema przecinającymi się ulicami. Ulica to: pas drogi przeznaczony dla pojazdów i pieszych. Przytoczona definicja składnia do wniosku, że za kwartał zabudowy w rozumieniu planu miejscowego może być np. uznana nieruchomość obejmująca szereg budynków oraz realizowane przy niej miejsca postojowe, w tym te usytuowane są w pasie drogowym. Jest to niewątpliwie część większej przestrzeni w obszarze przeznaczonym do zabudowy Miejsca postojowe przylegają do ulicy oraz nieruchomości inwestora. Całość zamierzenia ma opracowany projekt zagospodarowania terenu oraz jest realizowana wspólnie przez inwestora. Poszczególne działki budowlane nie są grodzone oraz wydzielono części przestrzeni jako półpublicznej i udostępnienia społeczności lokalnej. Lokalna społeczność będzie miała możliwość korzystania z miejsc postojów i ciągów pieszych w pasie drogowym. Tym samym należy dojść do wniosku, że plan miejscowy dopuszcza rozwiązanie zlokalizowania miejsc postojowych na pasie drogowym przylegającym do inwestycji (w ramach tzn. jednego kwartału) Burmistrz Miasta R w ten sam sposób co inwestor rozumiał pojęcie kwartału użyte w planie miejscowym i z tego względu zgodził się w drodze zawartej z inwestorem umowy drogowej na wybudowanie brakujących do bilansu miejsc postojowych na pasie drogowym.

Odnosząc się do podnoszonego przez organy rażącego naruszenia postanowień miejscowego planu w zakresie liczby kondygnacji budynków oraz wysokości budynków skarżąca spółka podniosła, że nasypy jakich dokonał inwestor są dopuszczalne i możliwe, a spełniając kryteria z § 3 pkt 17 rozporządzenia technicznego powodują, iż kondygnacja jest kondygnacją podziemną. Ustalenia planu miejscowego w żaden sposób nie ograniczyły ani nie zabraniały inwestorowi możliwości podwyższenia terenu przez wykonanie nasypów. Organ uchwalający treść planu (Rada Miejska w R) w sposób świadomy nie ograniczył potencjalnym inwestorom możliwości wynoszenia terenu ponad jego naturalną (aktualnie zastaną) rzędną. Takich postanowień w treści planu miejscowego próżno szukać. Takie postanowienia są natomiast możliwe do odnalezienia w innych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przyjętych przez tego samego uchwałodawcę np. uchwała nr [...] Rady Miejskiej R z dnia [...] maja 2019 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R w rejonie ul. H w § 4 ust. 13 wskazała bezwzględny "Zakaz sztucznego wynoszenia terenu powyżej 1,0 m ponad naturalną/rzeczywistą rzędną terenu".

Strona skarżąca podkreśliła, że literalna treść § 3 pkt 17 rozporządzenia technicznego nie wymaga aby kondygnacja podziemna musiała być zagłębiona poniżej poziomu terenu naturalnego (czy poniżej poziomu planowanych dróg wewnętrznych) Wskazany przepis jedynie stanowi, ze kondygnacja podziemna musi być zagłębiona poniżej przylegającego do niej terenu (np. skarpa). Organy błędnie wyłożyły § 3 pkt 17 rozporządzenia technicznego i w konsekwencji błędnie zakwalifikowały garaż jako kondygnację nadziemną. Kondygnację garażową należy uznać za podziemną (a zatem budynki mają po 5 kondygnacji nadziemnych).

Ponadto skarżąca wskazała, że organ administracyjny w celu dojścia do wniosku, że decyzja w sposób rażący narusza prawo musiał:

(a) dokonać wykładni § 3 pkt 17 rozporządzenia technicznego;

(b) odwołać się do orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 513/17 w celu zinterpretowania normy prawnej wyrażonej w § 3 pkt 17 rozporządzenia, przy czym organ odwołał się do wyroku; (i) wydanego na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów; (ii) wydanego w sprawie o zupełnie innym stanie faktycznym; (iii) wybranego arbitralnie przez organ - organ nie przytoczy! orzeczeń z korzystną interpretacją § 3 pkt 17 rozporządzenia dla inwestora. Zdaniem skarżącej spółki potrzeba dokonania przez organ tak ekstensywnej egzegezy normy prawnej wyrażonej w ww. rozporządzeniu wyklucza możliwość stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji.

Ponadto skarżąca, odnosząc się do wysokości budynków wskazała, że brzmienie § 6 rozporządzenia technicznego wzmacnia wykładnię § 3 pkt 17 tego rozporządzenia. Treść § 6 rozporządzenia nakazuje zmierzyć wysokość od "poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu". Pojęcie "poziom terenu" zostało zdefiniowane w § 3 pkt 15 rozporządzenia - "przyjęta w projekcie rzędna terenu w danym miejscu działki budowlanej." Jak widać w definicji pojęcia "poziom terenu" nie zostało przewidziane w jaki sposób dana rzędna terenu ma być określana, w szczególności nie przewidziano, że poziom terenu to rzędna istniejącego terenu przed zrealizowaniem inwestycji. Poziom terenu jest zatem elementem projektu budowlanego a nie stanu istniejącego. Tym samym, § 6 rozporządzenia wprost dopuszcza możliwość liczenia wysokości budynku od wejścia do budynku położonego na podwyższonym sztucznie przez inwestora obszarze. Jeżeli możliwe jest liczenie wysokości budynku od wejścia do budynku znajdującego się na podwyższonym obszarze, to konsekwentnie możliwe (a nawet konieczne) jest uznanie kondygnacji zagłębionych w sztucznie usypanym terenie za podziemne.

Stawiając zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. skarżąca spółka podniosła, że inwestor otrzymał pozwolenie na budowę, które stało się ostateczne i prawomocne. Na podstawie tego pozwolenia inwestor zrealizował budynki mieszkalne (4 budynki zostały wybudowane). Jednocześnie inwestor zawarł z konsumentami/osobami trzecimi umowy deweloperskie zobowiązujące inwestora do wybudowania na podstawie decyzji przedsięwzięcia deweloperskiego, w którym będą znajdowały się określone przez strony lokale mieszkalne. Na podstawie tych samych umów deweloperskich, inwestor zobowiązał się do zawarcia z klientami umów ustanowienia odrębnej własności lokalu i przeniesienia prawa własności lokalu, a klienci za nabycie prawa do lokalu mieszkalnego zobowiązywali się zapłacić określoną w umowie deweloperskiej cenę. Przy czym cena określona w umowie deweloperskiej miała być płacona przez klientów zgodnie z harmonogramem płatniczym stanowiącym załącznik do umowy deweloperskiej. Tym samym, osoby trzecie nabyły prawa do mających powstać lokali mieszkalnych. Te osoby nabyły te prawa działając w dobrej wierze, mając na uwadze treść księgi wieczystej oraz w zaufaniu do prawomocności i ostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę. Te same osoby w celu zawarcia umów deweloperskich zaciągnęły kredyty hipoteczne - koszty których muszą ponosić do dnia dzisiejszego mimo tego, że na obecnym etapie całkowicie niewiadomym jest czy Inwestycja w ogóle powstanie w zastanym kształcie Prawa tych wszystkich osób (roszczenia o wybudowanie budynku mieszkalnego i ustanowienie odrębnej własności lokalu) zostały wpisane do księgi wieczystej. Organ te okoliczności całkowicie pominął i nie przeprowadził jakiejkolwiek analizy dowodowej dotyczącej nieodwracalności skutków prawnych kwestionowanej decyzji i praw/roszczeń nabytych przez osoby trzecie

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2022 r. poz. 329 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego.

Na wstępie należy wskazać, iż przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 stycznia 2022 r. Decyzja ta wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w tym trybie decyzji, czy postanowienia na zasadzie art. 126 k.p.a. - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

Postępowanie niniejsze, zakończone decyzją z dnia 25 stycznia 2022 r., wszczęte zostało na wniosek M W o J W, a dotyczyło decyzji Starosty W z dnia [...] września 2020 r., nr [...], którą organ ten zmienił decyzję własną z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], w ten sposób, że :

1. "Unieważnił projekt budowlany, będący załącznikiem do decyzji Starosty W nr [...] z dnia [...] marca 2019 r., dot. zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę ośmiu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z kanalizacją deszczową i 50-cioma zbiornikami na wody opadowe na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obr. [...] w R, przeniesioną na obecnego inwestora, decyzją Starosty W nr [...] z dnia [...] października 2019 r. w zakresie objętym projektem zamiennym,

2. "Zatwierdził projekt budowlany zamienny, obejmujący między innymi, następujące zmiany:

1) zmianę podstawowych parametrów budynków tj. zmianę kubatury, powierzchni całkowitej oraz powierzchni użytkowej wszystkich budynków, w związku z zaprojektowaniem dodatkowej kondygnacji podziemnej (garażowej),

2) zmianę układu mieszkań i zwiększenie ich liczby,

3) zmianę powierzchni zabudowy, wielkości terenów utwardzonych praz powierzchni biologicznie czynnej, w związku z zaprojektowaniem dodatkowych schodów zewnętrznych,

4) zmianę sposobu ogrzewania budynków z gazowego na OPEC".

W niniejszej sprawie zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję Wojewody P z dnia [...] czerwca 2021 r., znak: [...], stwierdzającą nieważności decyzji Starosty W z dnia [...] września 2020 r., nr [...], ze względu na rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż rażące naruszenie prawa, o którym mowa w ww. przepisie, określane jest w doktrynie i orzecznictwie jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W orzecznictwie zgodnie zauważa się, iż rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, tj. takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, a więc takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. W wyroku z 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 883/05, lex nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". I dalej: "Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący". W przywołanym wyroku Sąd zaznaczył też, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaznaczył przy tym, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Jednocześnie dodać należy, iż w orzecznictwie zwraca się uwagę i podkreśla, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę m.in. w wyroku z 25 września 2007 r. (sygn. akt II OSK 1111/06, lex nr 494728), w którym to wskazał, iż "O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (...)".

Podkreślić należy, iż podstawę prawną wydania kwestionowanej decyzji Starosty W stanowił m.in. art. 36a p.b. Zgodnie z dyspozycją art. 36a ust. 1 i 3 p.b. (według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji) istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. W postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-25 Prawa budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany

Bezsporne jest, że kwestionowana decyzja jest decyzją zmieniającą pierwotne pozwolenie na budowę Starosty W z dnia [...] marca 2019 r. nr [...]. Zgodnie z obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji brzmieniem art. 35 ust. 1 p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

5) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Z powyższego wynika, że dopuszczalność realizacji inwestycji projektowanej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w pierwszej kolejności uzależniona jest od zgodności projektu budowlanego z jego postanowieniami. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem działki inwestycyjne, na których przewidziano sporną inwestycję, w dniu wydania pozwolenia na budowę, objęte były zakresem obowiązywania uchwały Rady Miejskiej R z [...] września 2012 r. nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla obszaru położonego w R, zwanego "J".

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że postanowienia planu miejscowego, jako że kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania własności nieruchomości, nie mogą być przedmiotem wykładni rozszerzającej. Własność jest prawem chronionym konstytucyjnie i może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP).

Ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jedną z ustaw, o których mowa w powyższym przepisie Konstytucji, ograniczających własność. Plan miejscowy, na mocy art. 14 ust. 8 przywołanej ustawy, został uznany za akt prawa miejscowego, czyli zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy. Przepisy planu miejscowego należy tak interpretować, aby jego zapisy tworzyły spójną oraz logiczną systemową całość. Należy przy tym mieć na względzie, że – co już wyżej wskazano - ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami prawa, kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, co w praktyce oznacza, że ograniczają to prawo.

Trzeba także podkreślić, że zapisy i ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiążą organ architektoniczno-budowlany prowadzący postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.

Słusznie organy podniosły, że z analizy i porównania projektu budowlanego zamiennego z pierwotnym projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty W z [...] marca 2019 r. nr [...] (w szczególności obu projektów zagospodarowania terenu, rzutów, elewacji) wynika, że wprowadzone zmiany obejmują przede wszystkim: zaprojektowanie dodatkowej kondygnacji w każdym z ośmiu budynków, zaprojektowanie dodatkowych schodów zewnętrznych w każdym z ośmiu budynków, usypanie mas ziemnych przy części elewacji projektowanych budynków, zmianę w sposobie zapewnienia miejsc postojowych dla inwestycji (likwidację części miejsc postojowych), zmianę układu mieszkań i zwiększenie ich liczby.

Na wstępie wskazać należy, że Sąd nie podziela stanowiska organów obydwu instancji, że kwestionowana decyzja rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. w związku z § 4 ust. 1 lit. b i § 5 ust. 1 ww. planu miejscowego.

W myśl § 18 ww. rozporządzenia technicznego (według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji) zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, stanowiska postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również stanowiska postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne (ust. 1).

Liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne (ust. 2).

Zgodnie z § 4 ust. 1 lit. b ww. planu miejscowego, dla terenu oznaczonego symbolem 8.MW/U1 przewidziano minimalną liczbę miejsc parkingowych: minimum 1,2 mp na mieszkanie. W § 5 ust. 1 planu miejscowego wskazano: "Dopuszcza się wspólne bilansowanie, w tym łączne obliczanie określonych planem wskaźników urbanistycznych dla zamierzeń inwestycyjnych obejmujących kilka działek budowlanych, części lub całe kwartały pod warunkiem: a) opracowania projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego (budowlanego) oraz wspólnej jego realizacji, b) nie grodzenia poszczególnych działek budowlanych oraz wydzielenia części przestrzeni jako półpublicznej i udostępnienia społeczności lokalnej jako ciągi piesze itp."

Z zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego (Projekt budowlany zamienny, TOM 1/9 - Opis techniczny do projektu zagospodarowania terenu (...) - 4. Dane liczbowe oraz 5. Analiza zgodności projektowanego zagospodarowania terenu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, karta 99) wynika, że łączna ilość mieszkań w projektowanych budynkach mieszkalnych wielorodzinnych wynosi 247 lokali. Minimalna ilość miejsc postojowych dla spornej inwestycji, zgodnie z planem miejscowym, wynosi zatem minimum 297 miejsc postojowych.

Bezsporne jest, że dla spornej inwestycji przewidziano 297 miejsc postojowych: 205 miejsc postojowych na terenie inwestycji (104 miejsca postojowe w garażach w budynkach i 101 miejsc postojowych naziemnych, w tym 3 dla osób niepełnosprawnych) oraz 92 miejsca postojowe w pasie drogowym przy ul. A.

Otóż Sąd nie podziela stanowiska organów, że wszystkie miejsca postojowe przeznaczone dla inwestycji muszą być realizowane na terenie inwestycyjnym, a ponadto nie mogą być odrębną inwestycją. Otóż słusznie skarżąca spółka wskazała, że ww.§ 18 ust. 2 rozporządzenia technicznego oraz § 4 ust. 1 lit. b m.p.z.p. nie zawierają żadnych ograniczeń dotyczących lokalizacji miejsc parkingowych na terenie inwestycyjnym czy też na podstawie jednego pozwolenia na budowę. W ustawie Prawo budowlane brak jest przepisów prawa, w tym i techniczno-budowlanych, które w sposób obligatoryjny normowałyby sposób urządzenia i liczbę miejsc postojowych przy nowowznoszonych czy rozbudowywanych obiektach. Natomiast z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego rozbieżność w tym zakresie. Występuje pogląd, że miejsca postojowe powinny być urządzone na terenie inwestycji. Takie stanowisko prezentował NSA między innymi w wyrokach z dnia 14 listopada 2007r. sygn. akt II OSK 1498/06 i z dnia 4 listopada 2008r. sygn. akt II OSK 1511/07. Jednakże prezentowana jest także nowsza linia orzecznicza, że wystarczające jest zagwarantowanie przez inwestora możliwości postoju na cudzym gruncie (vide: wyrok NSA z dnia 20 marca 2018 t. sygn.. akt II OSK 1340/216). Natomiast w wyroku z dnia 17 października 2018 r. sygn.. akt II OSK 2561/16 podniesiono, że z § 18 ust. 1 rozporządzenia technicznego nie wynika, jak należy rozumieć pojęcie "na własnej działce". Paragraf 18 ust. 1 ww. rozporządzenia jest przepisem nieostrym. Dla jego prawidłowego zastosowania w okolicznościach danej sprawy niezbędne jest dokonanie takiej wykładni, która pozwoli na odkodowanie treści przepisu w sposób zgodny z zasadą ochrony prawa własności oraz wyrażoną w art. 4 p.b. zasadą wolności budowlanej. W konkluzji należy stwierdzić, że wykładnia § 18 ust. 1 warunków technicznych pozwala na przyjęcie, że w szczególnych okolicznościach urządzenie miejsc postojowych może nastąpić na innej działce niż działka inwestycyjna (por. wyrok: NSA: z 20 marca 2018 r., II OSK 1340/16; z 15 marca 2017 r., II OSK 1774/15; z 10 marca 2016 r., II OSK 1736/14; z 27 listopada 2014 r., II OSK 1165/13).

W niniejszej sprawie w aktach sprawy znajduje się umowa x dnia 1[...] lipca 2020 r. nr [...], w której inwestor zobowiązał się do budowy drogi publicznej ulicy A od ul. K do ul. P wraz z niezbędną infrastrukturą. Ponadto inwestor załączył do akt sprawy umowę z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], zawartą między inwestorem, a Gminą Miejską R, na podstawie której Gmina Miejska R - wyraziła inwestorowi zgodę na wybudowanie nie mniej niż 118 miejsc postojowych (w tym 92 brakujących do bilansu) w pasie drogowym ul. A na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] - obr. [...], [...] i [...] - obr. [...], [...], [...] i [...] - obr. [...] wg koncepcji zagospodarowania terenu stanowiącej załącznik do ww. umowy. Natomiast inwestor zobowiązał się do wybudowania 92 miejsc postojowych w pasie drogowym (§ 3). Jednocześnie zastrzeżono, że wszystkie stanowiska w pasie drogowym będą ogólnodostępne.

Inwestor w umowach zobowiązał się do zrealizowania przedmiotu umów nie później niż przed uzyskaniem prawomocnej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ostatniego budynku wchodzącego w skład inwestycji. Właścicielem zrealizowanych inwestycji będzie Gmina.

Tym samym w ocenie Sądu zapewniono miejsca postojowe dla omawianej inwestycji, tak żeby ta inwestycja nie obciążała miejsc postojowych istniejących już na drogach publicznych – a zatem aby były to nowo zrealizowane miejsca postojowe, mające trwały charakter.

Odnosząc się natomiast do treści § 5 ust. 1 m.p.z.p., to wskazać należy, że przepis ten ma charakter skomplikowany i niejasny. Przede wszystkim niezrozumiałe jest pojęcie "kwartału" użyte w omawianym przepisie. Podkreślić należy, że sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest możliwa do zastosowania, gdy treść przepisu wymaga złożonego procesu wykładni, co miało miejsce w niniejszej sprawie w zakresie wykładni § 5 ust. 1. planu miejscowego. Skoro ww. przepisy planu miejscowego budzą wątpliwości interpretacyjne, to już z tej przyczyny nie można uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Nie można stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej, gdy istnieje wątpliwość co do interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z powodu braku precyzji czy niejasności ustaleń tego planu. Jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa.

Jednakże zasadnie organy uznały, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 p.b. i w związku z § 10 pkt. 6.5 lit. b oraz § 10 pkt. 6.5 lit. c ww. planu miejscowego, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a..

Zgodnie z § 10 pkt. 6.5 lit. b m.p.z.p. wysokość zabudowy wynosi maks. 12,50 m (2-4 kondygnacje nadziemne z dopuszczeniem piwnic). Dopuszcza się wysokość zabudowy podwyższoną o kolejne maks. 3,00 m (3-5 kondygnacji nadziemnych z dopuszczeniem piwnic) w przypadku realizacji dachu, tarasu, którego pokrycie stanowi powierzchnia biologicznie czynna (§ 10 pkt. 6.5 lit. c planu).

W zatwierdzonym projekcie budowlanym zamiennym wskazano: "stropodachy pokryte systemem dla dachów zielonych ekstensywnych np. GCL "dywan z rozchodnika" lub system równoważny. Całość wg systemu jednego producenta. Opaska żwirowa szer. 50 cm po obwodzie dachu" (Projekt budowlany - Tom od 2/9 do 9/9 - Opis techniczny architektoniczny - 5. Opis konstrukcji budynku - 5.11. Pokrycie dachowe). W związku z tym, że sporna inwestycja posiada "dach zielony" to, zgodnie z zapisami planu miejscowego, może ona posiadać wysokość do maks. 15,50 m, 3-5 kondygnacji nadziemnych z dopuszczeniem piwnic.

Z analizy akt sprawy wynika, że pierwotnie przedmiotowe budynki mieszkalne wielorodzinne zostały zaprojektowane jako budynki 5 kondygnacyjne, bez podpiwniczenia (parter z wydzielonymi garażami oraz 4 piętra, na których zaprojektowano po 24 lokale mieszkalne w każdym budynku) z nadbudówką z wyjściem z klatki schodowej i kotłownią, pomieszczenie nie przeznaczone na stały pobyt ludzi (Projekt budowlany pierwotny - Tom od 2/9 do 9/9 - Opis techniczny architektoniczny - Przeznaczenie, funkcja, forma i program użytkowy obiektu).

Natomiast z zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego wynika, że inwestor zrezygnował z ww. nadbudówki z wyjściem z klatki schodowej i kotłowni, dodając w ich miejsce kolejną kondygnacje, w której zaplanowano lokale mieszkalne (Projekt budowlany zamienny - rysunki rzutów elewacji i rysunki przekrojów).

Sąd w pełni podziela ustalenia organów, że kondygnację, która pierwotnie była kondygnacją nadziemną - parter z wydzielonymi garażami, inwestor próbuje zmienić w kondygnację podziemną poprzez zaplanowanie skarp przy budynkach i zaprojektowanie dodatkowych schodów zewnętrznych.

Dlatego prawidłowo ustalono, że z zamiennego projektu budowlanego wynika, że każdy ze spornych budynków mieszkalnych wielorodzinnych posiada 5 kondygnacji nadziemnych i 1 podziemną (Projekt budowlany zamienny - Tom od 2/9 do 9/9 - Opis techniczny architektoniczny - Przeznaczenie, funkcja, forma i program użytkowy obiektu oraz Dane liczbowe, Projekt budowlany zamienny, TOM 1/9 - Opis techniczny do projektu zagospodarowania terenu, s. 96).

Podkreślić należy, że jako kondygnację podziemną rozumie się kondygnację zagłębioną poniżej poziomu przylegającego do niej terenu co najmniej w połowie jej wysokości w świetle, a także każdą usytuowaną pod nią kondygnację (§ 3 pkt 17 ww. rozporządzenia technicznego), zaś kondygnacją nadziemną jest każda kondygnacja niebędąca kondygnacją podziemną (§ 3 pkt 18 ww. rozporządzenia technicznego).

W niniejszej sprawie dłuższe ściany projektowanych budynków (uwzględniając tylko kondygnację garażową) znajdują się ponad poziomem przyległego terenu, zaś od strony krótszych ścian zaplanowano utworzenie nasypów/skarp (Projekt budowlany - Tom od 2/9 do 9/9 - rysunki przekrojów i rysunki elewacji).

Sąd w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego, że takie "sztuczne" podwyższenie poziomu terenu bezpośrednio przy budynkach, w sytuacji gdy poziom posadowienia posadzki kondygnacji oznaczonej w projekcie jako "podziemna" znajduje się od kilku do kilkudziesięciu centymetrów powyżej poziomu planowanych dróg wewnętrznych oraz poziomu terenu działek inwestycyjnych, nie może świadczyć o tym, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z kondygnacją podziemną. Tym samym stwierdzić należy, że przedmiotowe budynki mieszkalne wielorodzinne posiadają 6 kondygnacji nadziemnych, podczas gdy plan miejscowy dopuszcza zabudowę do maksymalnie 5 kondygnacji nadziemnych.

Sąd nie podziela obszernej argumentacji strony skarżącej, która stara się dowieść, że wykonanie nasypów/obsypanie ziemią ścian zewnętrznych kondygnacji usadowionej na pierwotnym poziomie terenu inwestycji powoduje, że kondygnacja ta jest zagłębiona poniżej poziomu przylegającego do niej terenu, a tym samym staje się kondygnacją nadziemną. Przyjęcie powyższej argumentacji mogłoby powodować sytuację, że wykonanie takich nasypów wokół kilku poziomowych zewnętrznych kondygnacji garażowych powodowałoby, że uznawane by były one za kondygnacje podziemnie, co powodowałoby możliwość znacznego podwyższania wysokości omawianych budynków.

W niniejszej sprawie wyraźnie trzeba zaznaczyć, że jak wynika z projektu, nie zmieniono rzędnych terenu, na których zaprojektowano omawiane budynki. Tym samym po realizacji na powierzchni terenu nadziemnych kondygnacji garażowych zaplanowano utworzenie nasypów wokół krótszych ścian tej kondygnacji. W ocenie Sądu rozwiązanie to stanowiło próbę obejścia prawa w zakresie dozwolonej przepisami planu miejscowego liczny kondygnacji budynków.

Odnosząc się natomiast do kwestii wysokości budynku, to wskazać należy, że

zgodnie z § 6 rozporządzenia technicznego wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi.

W zamiennym projekcie budowlanym projektant wskazał, że wysokość każdego budynku mierzona od wejścia do klatek schodowych do kalenicy do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględnienia wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, wynosi 15,44 m (Projekt budowlany zamienny - Tom od 2/9 do 9/9 - Opis techniczny architektoniczny - 3. Dane liczbowe).

Jednakże, jak wykazano powyżej, słusznie organy uznały, że pierwszą kondygnacją nadziemną jest kondygnacja garażowa. Kondygnacja ta, jak wynika z zamiennego projektu budowlanego (Tom od 2/9 do 9/9 - Rzut garaży oraz TOM 1/9 - Projekt zagospodarowania terenu, rysunek nr Z1, karta 107) posiada wejście do budynku.

Wysokość spornych budynków mieszkalnych wielorodzinnych, mierzona od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej wynosi 17,40 m (Tom od 2/9 do 9/9 - Elewacja zachodnia), podczas gdy plan miejscowy dopuszcza maksymalną wysokość zabudowy do 15,50 m.

Tym samym słusznie ustalono, że rażąco naruszono przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w związku z § 10 pkt. 6.5 lit. b oraz § 10 pkt. 6.5 lit. c ww. planu miejscowego.

Powyższej konkluzji nie mogą podważyć zarzuty skarżącej powołujące się na kryterium niejasności przepisów prawa i konieczności dokonania nieoczywistej wykładni prawa. Jak już wyżej wskazano, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zasadę, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić dopiero gdy zostały spełnione trzy przesłanki: (1) naruszenie prawa jest oczywiste, to znaczy, że przepis stanowiący normatywną podstawę rozstrzygnięcia nie wymaga wyszukanej wykładni prawa, a jego sens nie budzi wątpliwości w tzw. bezpośrednim rozumieniu tekstu aktu normatywnego; (2) przepis, który miał zostać naruszony ma jednoznacznie imperatywny charakter, tj. wynika z niego obowiązek działania w ściśle określony sposób, a nie np. uprawnienie,

upoważnienie, bądź fakultatywna kompetencja; i wreszcie: (3) racje ekonomiczne lub społeczne, które uniemożliwiają zaakceptowanie w praworządnym państwie skutków społecznych lub ekonomicznych powodowanych przez kwestionowaną decyzję. Jednakże Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji GINB i poprzedzającej ją decyzji Wojewody że wymienione trzy przesłanki stwierdzenia wady określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zostały spełnione. Odnosząc się językowej jasności przepisów, w ocenie Sądu taką właściwość mają w niniejszej sprawie art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., § 10 pkt. 6.5 lit. b oraz § 10 pkt. 6.5 lit. c ww. planu miejscowego oraz§ 3 pkt 18 i pkt 17 oraz § 6 ww. rozporządzenia technicznego. Zdaniem Sądu przez jasność prawa rozpatrywaną w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy rozumieć jako niedopuszczalność dokonywania w postępowaniu nadzwyczajnym wykładni prawa zbyt wyszukanej, takiej która byłaby źródłem wątpliwości, a zwłaszcza która prowadziłaby do interpretacji praeter legem (obok prawa) lub contra legem (wbrew prawu). Rażące naruszenie prawa jest z reguły wyrazem ewidentnego i łatwo uchwytnego błędu w wykładni prawa, którego treść jest jasna i nie wywołuje rozbieżności interpretacyjnych. Nie może być zatem efektem sporu o wynik interpretacji danej normy prawnej lecz efektem bezspornego działania wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie w powyższych kwestiach organu nie wykonywały jakiejś szczególnej egzegezy przepisów prawa, jak podnosi strona skarżąca. Powołanie się przez organ I instancji na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 513/17 miało charakter pomocniczy, jedynie potwierdzający stanowisko organu.

Słusznie organy wskazały, że niemożliwe do zaakceptowania są także skutki społeczno-ekonomiczne stwierdzonego naruszenia. Realizacja spornej inwestycji wbrew podstawowym wymogom prawa, dotyczących ładu przestrzennego, nie może być akceptowana w świetle zasad praworządnego państwa. Podkreślić należy, że przede wszystkim kwestia wysokości obiektów to jeden z najważniejszych wskaźników planistycznych Nieprzestrzeganie przepisów regulujących kwestię wysokości obiektów na danym terenie nie tylko burzy planowany ład przestrzenny ale i może wpływać negatywnie na sposób wykonywania prawa własności na działkach sąsiednich.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 156 § 2 k.p.a., wskazać należy, że Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że z nieodwracalnością skutków prawnych decyzji w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., mamy do czynienia wówczas, gdy skutków prawnych wywołanych przez decyzję organ administracji publicznej w ramach swoich uprawnień nie jest władny odwrócić na drodze postępowania administracyjnego. Rozpoczęcie realizacji zaprojektowanej inwestycji czy też jej zrealizowanie oraz poniesienie znacznych nakładów finansowych na jej realizację, jak też zawarcie umów deweloperskich nie oznacza, że kontrolowana decyzja organu I instancji wywołała nieodwracalne skutki prawne. Nieodwracalność skutków prawnych, o jakich mowa w art. 156 § 2 k.p.a., rozpatrywać należy przy tym nie w sferze faktów, a na płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługuje się w swym działaniu organ administracji publicznej. Wybudowanie obiektu budowlanego w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę czy nawet zawarcie umów developerskich z klientami nie może wyłączać dopuszczalności stwierdzenia nieważności tego pozwolenia na budowę, co znalazło swój wyraz w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 40 k.p.a. w zw. z art. 32 k.p.a. poprzez brak doręczenia zaskarżonej decyzji ustanowionemu i znanemu organowi pełnomocnikowi inwestora oraz brak doręczenia decyzji na adres do doręczeń wskazany przez inwestora, oraz art. 8, art. 10 i art. 73 § 2 k.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżącej spółki o zamiarze wydania decyzji w sprawie, Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że powyższe uchybienia pozostaje jednak bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., tj. naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym może stanowić podstawę do uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy dotyczy takich czynności, które miały istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia, a strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W niniejszej sprawie strona nie wykazała, że pozbawiona została możliwości czynnego udziału w postępowaniu w sprawie, co uniemożliwiło jej dokonanie konkretnej czynności procesowej. Ostatecznie decyzja organu I instancji została odebrana przez inwestora a następnie skutecznie poddana przez niego kontroli w trybie odwoławczym. W omawianej sprawie nie przeprowadzano czynności wyjaśniających, spór ma charakter prawny, a skarżąca w odwołaniu od decyzji I instancji obszernie przedstawiła swoje stanowisko w sprawie, następnie powtórzone w skardze.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.