Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędzia WSA Małgorzata Walentek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A w W. na bezczynność B S.A. w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności oraz, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2) zobowiązuje B S.A. w K. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 26 czerwca 2018 r. w terminie 14 dni; 3) oddala skargę w pozostałej części; 4) zasądza od B S.A. w K. na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

A w W. wnioskiem z 25 czerwca 2018 r., w oparciu o art. 61 Konstytucji RP domagała się od B S.A. w K. udostępnienia listy podmiotów, którym C przekazała środki finansowe na podstawie umowy sponsorskiej, darowizny, partnerstwa lub w formie dotacji w latach 2013-2017, kwot poszczególnych płatności z tego tytułu oraz informacji na temat powodów, dla których udzielono takiego wsparcia finansowego.

W piśmie wysłanym 10 lipca 2018 r. adresat wniosku podał, że nie ujawnia szczegółów finansowych zawartych umów, gdyż nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330), dalej: ustawa o dostępie.

W skardze z dnia 16 sierpnia 2018 r. na bezczynność wymienionej wyżej Spółki wnioskodawca domagał się zobowiązania Spółki do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku, orzeczenia, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia Spółce grzywny i zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zakwestionował stanowisko Spółki wyrażone w odpowiedzi na wniosek i wskazał, że jej głównym przedmiotem działalności jest handel energią elektryczną. Tymczasem uczestniczenie w obrocie energetycznym, jest realizacją zadań publicznych, co potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne. Skarżący zwrócił przy tym uwagę na otwarty katalog podmiotów z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie oraz na zależność Spółki od Skarbu Państwa. Zdaniem skarżącego doszło do rażącego przekroczenia terminu przewidzianego dla udostępnienia informacji publicznej, gdyż upłynął on 9 lipca 2018 r.

Odpowiadając na skargę Spółka postulowała jej oddalenie. Wskazała, że jest spółką prawa handlowego, prowadzącą działalność hurtowego obrotu energią elektryczną i gazem, i jako taka nie mieści się w granicach art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie. Nie dysponuje również majątkiem Skarbu Państwa, gdyż jako spółka kapitałowa posiadająca osobowość prawną została wyposażona we własny majątek. Jej zdaniem powołane w skardze orzecznictwo odnosić można tylko do podmiotów mających status operatora systemu dystrybucyjnego. Z dniem 1 lipca 2007 r. tacy operatorzy zostali wyodrębnieni. Natomiast na spółce obrotu hurtowego obecnie nie ciąży publicznoprawny obowiązek zawarcia umowy sprzedaży energii elektrycznej lub gazu z odbiorcą. Nie dotyczą jej także przepisy Prawa energetycznego związane z bezpieczeństwem energetycznym, bezpieczeństwem dostaw energii elektrycznej lub paliw gazowych, czy bezpieczeństwem funkcjonowania systemu elektroenergetycznego, gazowego lub sieci ciepłowniczej.

Odwołując się do definicji usług o charakterze użyteczności publicznej Spółka wywodziła, że sprzedaż hurtowa energii elektrycznej lub gazu nie ma charakteru powszechnego, lecz skierowana jest do określonego segmentu rynku energii lub gazu, na którym nie są reglamentowane ceny i opłaty. Spółka działa zatem kierując się maksymalizacją zysku, bez jakiegokolwiek wsparcia władz publicznych. Nie jest przy tym właścicielem ani posiadaczem infrastruktury do przesyłu i magazynowania energii lub gazu i nie sprzedaje energii odbiorcom końcowym. Także na gruncie ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 2260, ze zm.) wyodrębniono przedsiębiorstwa energetyczne mające status operatora systemu od innych przedsiębiorstw energetycznych, zaliczając te pierwsze do spółek realizujących misję publiczną.

Następnie Spółka podała, że w jej kapitale zakładowym Skarb Państwa posiada 30,06% akcji i ma on pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konsumentów, co - jej zdaniem – nie przesądza jednak o uznaniu Spółki za podmiot zobowiązany do udostepnienia informacji publicznej, skoro nie realizuje zadań publicznych.

Na wypadek przyjęcia odmiennego stanowiska Spółka wskazała, że żądane we wniosku dane nie są związane z realizowanymi przez nią zadaniami i z tego względu nie stanowią informacji publicznej.

W końcu Spółka podniosła, że nie można jej przypisać bezczynności, bowiem udzieliła pisemnej odpowiedzi na wniosek, a skoro nie dotyczył on informacji publicznej, to nie była ona związana terminami z ustawy o dostępie, a stosownych wyjaśnień udzieliła wnioskodawcy w piśmie z dnia 5 lipca 2018 r., przypadkowo wysłanym 10, a nie 9 lipca. Nie można zwłaszcza mówić o rażącym naruszeniu prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasadniczo zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2018 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ustawodawca przyznał sądom administracyjnym uprawnienia kontrolne wyłącznie w określonych prawem przypadkach. Tak też wyraźnie określił właściwość sądów administracyjnych w przypadkach bezczynności organów. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) zwanej dalej p.p.s.a. skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne, wyd. 5, s. 378).

Oznacza to, że w sprawach, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej albo podejmowane czynności materialnotechniczne w powyższym zakresie - możliwe jest zaskarżenie braku oczekiwanego zachowania się organu administracji, a uwzględnienie skargi w tym przypadku, w myśl art. 149 p.p.s.a., oznaczać będzie wydanie przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Badanie przez sąd administracyjny bezczynności organów na gruncie ustawy o dostępie poprzedzone być musi oceną, czy żądanie domagającego się udzielenia informacji podmiotu mieści się w jej obszarze. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, a więc że skarga jest dopuszczalna, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu kontroli - to jest do rozstrzygnięcia czy w sprawie występuje bezczynność. W tym zakresie sąd administracyjny ocenia czy organ podjął jakiekolwiek działanie, czy dokonał tego w prawem wymaganej formie, a jeśli udzielił żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni.

Wykazanie czy informacja żądana przez wnioskującego o jej udostępnienie ma charakter informacji publicznej i czy adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej należy do kręgu podmiotów zobowiązanych obciąża przede wszystkim adresata wniosku, gdyż wynik tej oceny implikuje rodzaj dopuszczalnych prawnie zachowań.

Konsekwencją uznania, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej, a wniosek o jej udostępnienie skierowano do podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia, jest obowiązek organu do podjęcia działań wymaganych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Akt ten nakazuje organowi albo udostępnić informację publiczną zgodnie z wnioskiem albo odmówić jej udostępnienia (w całości lub części), co musi przybrać formę decyzji. Natomiast w przypadku potraktowania żądanej informacji, jako informacji nienoszącej cech informacji publicznej, powoduje brak podstawy do działania na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a skierowany do organu wniosek nie zawiązuje postępowania jurysdykcyjnego na jej gruncie.

W rozpatrywanej sprawie skarżona Spółka nie udzieliła wnioskowanych informacji twierdząc, że nie jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie. Jest to pogląd sprzeczny z ukształtowaną linią orzeczniczą, którą Sąd w niniejszym składzie całkowicie podziela. W szczególności ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, zadania szeroko związane z gospodarowaniem tą energią należy traktować jako zadania publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie (por. np. wyrok NSA z 11 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 1602/14, dostępny w internecie). Spółka podlega tej ustawie gdyż niewątpliwie jest przedsiębiorstwem sektora energetycznego. Bez znaczenia jest podnoszona przez nią okoliczność, że prowadzi hurtową sprzedaż energii, aczkolwiek trafnie wskazuje skarżąca, iż z odpisu KRS wynika szerszy zakres działalności Spółki: "handel energią elektryczną". Jeszcze szerzej jest on ujęty w statusie Spółki (dostępny w BIP-ie). Należy jednocześnie zauważyć, że Spółka działa w ramach C i jest w niej spółką dominującą w ramach przedsiębiorstwa zintegrowanego pionowo w rozumieniu Prawa energetycznego, posiadająca w spółkach zależnych stu lub prawie stuprocentowe udziały, co wynika choćby ze skonsolidowanego sprawozdania powołanego przez Spółkę. W świetle tych okoliczności powoływane w odpowiedzi na skargę przeobrażenie struktury organizacyjnej i zadań podmiotów funkcjonujących na rynku energii elektrycznej nie powoduje wyłączenia Spółki z kręgu podmiotów objętych przepisem art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie. Z kolei przyznana przez Spółkę okoliczność, że Skarb Państwa posiada w niej pozycję dominującą bezpośrednio sytuuje ją wśród podmiotów z punktu 5 tego przepisu.

Przyjmując, że skarżona Spółka wykazuje zadania publiczne, za chybione należy również uznać jej twierdzenie, jakoby wnioskowane informacje nie były związane z tymi zadaniami i dlatego nie stanowią informacji publicznej. W tym względzie wskazać należy na dwie okoliczności. Pierwsza dotyczy treści art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie. Objęta nim grupa podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej nie jest jednorodna. Mianowicie wymienione przed spójnikiem "oraz" dotyczą takich podmiotów, które zasadniczo pozostają poza sferą publiczną, ale na mocy przepisów szczególnych w pewnym zakresie wykonują zadania publiczne lub też tylko dysponują majątkiem publicznym. W stosunku do tych podmiotów rzeczywiście informacją publiczną jest tylko taka informacja, która związana jest z tymi zadaniami publicznymi lub majątkiem publicznym. Tego rodzaju ograniczenie nie odnosi się natomiast do drugiej grupy podmiotów, w których Skarb Państwa lub jednostki samorządowe mają pozycję dominującą. Podobnie jak podmioty z art. 4 ust. 1 pkt 1-4 zobowiązane są one do udzielenia każdej posiadanej informacji, jaka ustawa o dostępie kwalifikuje jako informację publiczną, bez względu na to, jakiej sfery działalności danego podmiotu ona dotyczy.

Drugi powód uznania danych z wniosku za informację publiczną wynika z samego ich charakteru. Mianowicie wniosek dotyczy informacji wynikających z umów na podstawie których Spółka przekazała środki finansowe innym podmiotom. Chodzi zatem o informacje o dysponowaniu majątkiem Spółki, które stosowanie do art. 6 ustawy o dostępie podlegają udostępnieniu (por. wyrok NSA z 16 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1932/16, dostępny w internecie). Co do jednego rodzaju tych umów, a mianowicie sponsoringu Spółka w odpowiedzi na wniosek sama przy tym przyznała, że stanowi on narzędzie budujące znajomość i wizerunek marki, pośrednio wspiera sprzedaż i pomaga budować relacje biznesowe – i to nie tylko Spółki, ale całej C, a więc i tego segmentu, który nawet według Spółki wykonuje zadania publiczne.

W tym stanie rzeczy, skoro wniosek dotyczy informacji publicznej, skarżąca Spółka winna była go załatwić według zasad określonych w ustawie o dostępie, czego bezspornie nie uczyniła, dopuszczając się tym samym bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Wbrew jednak zarzutom skargi bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nieudostępnienie informacji publicznej nie było bowiem przejawem złej woli Spółki, lecz wiązało się z prezentowaną przez nią odmienną oceną prawną charakteru wniosku. Jednakowoż Spółka nie zwlekała z zajęciem stanowiska, a jednodniowe przekroczenie ustawowego terminu nie może być poczytane w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Tym bardziej brak jest podstaw do nałożenia grzywny.

W następstwie niniejszego wyroku, biorąc pod uwagę zaprezentowane powyżej wywody, Spółka załatwi wniosek w sposób odpowiadający regulacji ustawy o dostępie w wyznaczonym terminie. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd nie mógł przesądzić, jak ma być rozstrzygnięta sprawa, w której organ pozostaje bezczynny.

Mając powyższe względy na uwadze z mocy art. 149 § 1, art. 151 oraz art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.

ec