Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Danuta Kania, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia S. z siedzibą w W. na bezczynność Prokuratora Krajowego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prokuratora Krajowego do rozpatrzenia wniosku skarżącego Stowarzyszenia S. z siedzibą w W. z dnia [...] lipca 2018 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prokuratora Krajowego na rzecz skarżącego Stowarzyszenia S. z siedzibą w W. kwotę 100 zł (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. (zwane dalej: "Stowarzyszeniem") wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prokuratora Krajowego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2018 r. – złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej – Stowarzyszenie wystąpiło do Prokuratury Krajowej o udostępnienie skanu pisma, o jakim mowa w artykule "[...]", zamieszonym na stronie internetowej portalu [...].

Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. Zastępca Dyrektora [...] Prokuratury Krajowej poinformował, że wniosek nie może zostać rozpoznany w trybie dostępu do informacji publicznej, gdyż nie zawiera on wystarczająco precyzyjnego wskazania zakresu żądanej informacji.

W dniu [...] sierpnia 2018 r. Stowarzyszenie skierowało do Prokuratury Krajowej korespondencję elektroniczną, w której wskazało, iż wniosek dotyczył udostępnienia pisma o numerze [...].

Pismem z dnia [...] września 2018 r. o numerze [...] Zastępca Dyrektora [...] Prokuratury Krajowej poinformował Stowarzyszenie, że pismo Pierwszego Zastępcy Prokuratora Generalnego Prokuratora Krajowego z dnia [...] lipca 2018 r. o numerze [...] nie stanowi informacji publicznej, bowiem ma charakter wewnętrzny i nie podlega powszechnemu udostępnieniu.

W skardze z dnia [...] września 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie Prokuratora Krajowego do wykonania wniosku z dnia [...] lipca 2018 r., a także stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie:

1) art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, w zakresie w jakim stanowi o wolności pozyskiwania informacji i jej rozpowszechniania, a przez co stanowi gwarancję realizacji prawa do informacji publicznej;

2) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez brak udostępnienia wnioskowanej informacji.

Rozwijając zarzuty skargi przywołano orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawach związanych z udostępnianiem informacji publicznej na wniosek, a także stanowisko krajowej doktryny w tym przedmiocie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż dokument, o który zwracało się Stowarzyszenie jest dokumentem wewnętrznym i nie ma charakteru informacji publicznej. Prokurator Krajowy przytoczył przykłady z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące wyodrębnienia kategorii takich dokumentów. Zdaniem organu, wskazany dokument ma charakter roboczy, a zawarty w nim pogląd sugeruje jedynie dokonywanie określonej wykładni przepisów prawa. Natomiast zaprezentowany w nim pogląd nie przesądza o dalszym biegu jakiegokolwiek postępowania karnego, a jedynie stanowi wskazówkę dla prokuratorów. Ponadto pismo to nie jest ani nie było wykorzystywane w relacjach prokuratury z innymi podmiotami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.; zwanej dalej: "u.d.i.p.") bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ – będąc w posiadaniu żądanej informacji – nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie podnosi się, iż dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia takich informacji.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że Prokurator Krajowy jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu.

Przedmiotem sporu między stronami jest natomiast to, czy objęta wnioskiem informacja w postaci pisma Prokuratora Krajowego z dnia [...] lipca 2018 r. o numerze [...], stanowi informację publiczną.

Przypomnieć należy, iż choć u.d.i.p. nie definiuje wprost pojęcia "informacji publicznej", wskazując jedynie w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, to w doktrynie i orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że "informację publiczną" stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Podkreśla się przy tym, iż przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi ustawową regulację konstytucyjnej normy zawartej w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, która daje obywatelowi prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności".

Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zatem zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej i dotyczących sfery jego działalności. Bez znaczenia jest to, w jaki sposób dokumenty te znalazły się w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy podkreślić również należy, iż choć u.d.i.p. nie posługuje się pojęciem "dokumentu wewnętrznego", to pojęcie takie zostało wypracowane w orzecznictwie na gruncie wykładni art. 6 ust. 2 u.d.i.p., który zawiera definicję "dokumentu urzędowego". Zgodnie z tym przepisem, dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Analiza dotychczas poczynionych rozważań w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego pozwala przyjąć, iż dokumenty o charakterze wewnętrznym, to dokumenty, które: (1) służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk; (2) mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu, np. analizy, opinie, sprawozdania; (3) służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu i nie są w związku z tym wiążącym wyrazem stanowiska organu; (4) mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy (zob. wyroki NSA: z dnia 15 lipca 2010 r. o sygn. akt I OSK 707/10; z dnia 18 sierpnia 2010 r. o sygn. akt I OSK 851/10; z dnia 27 stycznia 2012 r. o sygn. akt I OSK 2130/11; z dnia 21 czerwca 2012 r. o sygn. akt I OSK 666/12; z dnia 7 października 2015 r. o sygn. akt I OSK 1883/14; z dnia 20 września 2016 r. o sygn. akt I OSK 2649/15; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Omawiana materia była również przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w uzasadnieniu prawnym do wyroku z dnia 13 listopada 2013 r. o sygn. akt P 25/12 (OTK-A 2013, nr 8, poz. 122) wskazał, że z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej.

Biorąc pod uwagę zaprezentowane wyżej stanowisko, Sąd doszedł do przekonania, iż żądany przez Stowarzyszenie dokument nie może zostać uznany za dokument o charakterze wewnętrznym.

Wskazać należy, iż pismo Prokuratora Krajowego z dnia [...] lipca 2018 r. o numerze [...], składa się w istocie z dwóch części. W pierwszej z nich Prokurator Generalny formułuje ocenę prawną (opinię) dotyczącą stanowiska wyrażonego przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 28 czerwca 2018 r. o sygn. akt I KPZ 4/18 (strony od 1 do 4 pisma), natomiast w drugiej przedstawia zasady, które – na podstawie art. 13 § 1 i 3 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1767 ze zm.) – poleca bezwzględnie stosować podległym prokuratorom (strona 5 pisma).

Analiza sformułowanych przez organ zasad, zawartych w dwóch punktach, prowadzi – w ocenie Sądu – do jednoznacznego stanowiska, iż nie mają one charakteru organizacyjnego, porządkowego, technicznego, nie zostały sformułowane w procesie legislacyjnym, nie stanowią wewnętrznej opinii służącej do powstania aktu będącego formą działalności Prokuratora Krajowego, nie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, ani nie mają charakteru niewiążącego, skoro mają być "bezwzględnie stosowane" przez podległych organowi prokuratorów.

Zdaniem Sądu, sporne pismo dotyczy spraw publicznych, bowiem sformułowane przez Prokuratora Krajowego zasady odnoszą się do "postępowań jurysdykcyjnych albo innych postępowań toczących się przed sądem". Świadczy to niewątpliwie o tym, że polecony sposób zachowania prokuratorów nie dotyczy etapu postępowania prokuratorskiego i nie ma charakteru organizacyjnego czy technicznego (np. nie określa sposobu kompletowania akt, gromadzenia materiałów sprawy, zasad związanych ze sprawowaniem nadzoru nad prowadzonymi przez prokuratorów postępowaniami), lecz odnosi się do prezentowania przez prokuratorów stanowiska merytorycznego na dalszym etapie, to jest w ramach toczących się postępowań sądowych, w których uchwała Sądu Najwyższego może znaleźć zastosowanie.

Podnieść przy tym trzeba, iż dla odkodowania charakteru tego pisma nie może mieć znaczenia okoliczność, że dokument został skierowany (drogą wewnętrzną) tylko do podległych prokuratorów i nie był wykorzystywany "w relacjach prokuratury z innymi podmiotami". Gdyby bowiem przyjąć takie stanowisko organu, to wystarczające byłoby, aby określony dokument nie został upubliczniony, czy też by został opatrzony klauzulą "do użytku wewnętrznego", niezależnie od tego jaką treść ze sobą niesie. W ocenie Sądu, decydujący wpływ dla uznania spornego pisma za dokument urzędowy mają sformułowane przez Prokuratora Krajowego zasady, których bezwzględne stosowanie przez podległych prokuratorów, może wpływać na sytuację obywateli, których dotyczą wskazane w piśmie postępowania jurysdykcyjne czy inne postępowania toczące się przed sądem.

Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w odpowiedzi na skargę, że pismo Prokuratora Krajowego ma charakter "roboczy". Zauważyć bowiem należy, iż nie stanowi ono notatki, analizy czy sprawozdania z dotychczasowego stosowania prawa, nie zostało również sporządzone w celu uzgodnień czy konsultacji, nie służy wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk w procesie decyzyjnym.

Sąd nie podziela również twierdzeń organu, iż pogląd wyrażony w spornym piśmie stanowił jedynie "wskazówkę dla prokuratorów". Przeczy temu sposób sformułowania przez Prokuratora Krajowego "polecenia", wyrażonego w ostatnim zdaniu tego pisma, które przybrało postać kwalifikowaną, skoro stanowisko ma być przekazane podległym prokuratorom nie tylko do wiadomości, ale również do "bezwzględnego stosowania". Nie bez znaczenia jest przy tym kontekst ustrojowy, związany z hierarchiczną organizacją Prokuratury oraz służbową podległością prokuratorów względem przełożonych, co znajduje swój wyraz także w przepisach art. 13 § 1 i 3 ustawy Prawo o prokuraturze, na które organ sam powołuje się w piśmie.

Z tych względów uznać należało, że pismo Prokuratora Krajowego z dnia [...] lipca 2018 r. nie nosi cech dokumentu wewnętrznego i stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu.

W konsekwencji Sąd obowiązany był stwierdzić, iż do dnia wniesienia skargi organ nie załatwił (nie rozpatrzył) wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] lipca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, wobec czego pozostaje w bezczynności.

Stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (...), zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Przedstawione okoliczności faktyczne i przepisy prawne uzasadniają, w ocenie Sądu, uznanie zasadności skargi oraz zobowiązanie organu do załatwienia wniosku Stowarzyszenia w zakreślonym terminie (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Jednocześnie Sąd stwierdził, iż bezczynność organu nie była jednak rażąca. Należy podkreślić, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Jak to się bowiem podkreśla w orzecznictwie, bezczynność organu musi być pozbawiona racjonalnego uzasadnienia, a także wywoływać dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne, czego w niniejszej sprawie stwierdzić nie można. W szczególności zauważyć należy, iż nieudostępnienie żądanego dokumentu nie stanowiło zignorowania wniosku Stowarzyszenia, lecz wynikało z odmiennej oceny prawnej co do jego charakteru, a tym samym co do możliwości jego udostępnienia jako informacji publicznej.

Końcowo podkreślić należy, iż kontrola Sądu w niniejszej sprawie odbywała się na gruncie regulacji u.d.i.p. i dotyczyła wyłącznie tego, czy żądana przez Stowarzyszenie informacja była informacją publiczną, a w konsekwencji czy organowi można przypisać bezczynność w jej udostępnieniu na wniosek. W tym zakresie Sąd w żadnej mierze nie badał stanowiska Prokuratora Krajowego, które organ ten ma prawo wyrażać na podstawie stosownych regulacji ustawy Prawo o prokuraturze.

Z wyłuszczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a – orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Zawarte w punkcie drugim sentencji wyroku postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych oparte zostało na przepisie art. 200 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do przepisu art. 119 pkt 4 p.p.s.a.