Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Prokuratora Okręgowego w Kielcach na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 482/19 o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Łopuszno z dnia 30 marca 2011 r. nr V/29/2011 w przedmiocie regulaminu organizacyjnego zespołu interdyscyplinarnego do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 482/19 umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Łopuszno z dnia 30 marca 2011 r. nr V/29/2011 w przedmiocie regulaminu organizacyjnego zespołu interdyscyplinarnego do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił szerokie rozważanie dotyczące charakteru zaskarżonej uchwały, dochodząc do przekonania, że stanowi ona akt prawa miejscowego. Sąd podkreślił przy tym, że zaskarżona uchwała nie została ogłoszona w dzienniku urzędowym i nie zachowano wymaganego vacatio legis. Pomimo tego Sąd uznał, że zachodzą podstawy do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego. Istotnym bowiem w rozpatrywanym przypadku był fakt, że zaskarżona uchwała utraciła moc na podstawie § 3 uchwały Rady Gminy w Łopusznie z dnia 28 marca 2017 r. nr XXIV/209/2017. Tym samym w dniu wyrokowania zaskarżony akt nie pozostawał w obrocie prawnym.

W ocenie Sądu uchwała - jako nieopublikowana w trybie właściwym dla aktów prawa miejscowego - w świetle art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, nigdy nie stała się powszechnie obowiązującym prawem, a zatem nie mogła i nadal nie może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie. Brak w odniesieniu do zaskarżonej uchwały powyższej konstytutywnej cechy ("ogłoszenia") aktu prawa powszechnie obowiązującego (aktu prawa miejscowego) jest ewidentny i jako taki musi być w szczególności uwzględniany przez wszystkie sądy i organy rozważające możliwość zastosowania tej uchwały w konkretnej sprawie - skutkując odmową jej zastosowania.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Prokurator Okręgowy w Kielcach, zarzucając naruszenie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1523 ze zm.) w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Łopuszno – jako nieopublikowana w trybie właściwym dla aktów prawa miejscowego – nigdy nie stała się powszechnie obowiązującym prawem, a zatem nie mogła i nadal nie może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie a co za tym idzie uznanie, że postępowanie sądowoadministracyjne jest bezprzedmiotowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zażalenie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Jednakże uchylenie zaskarżonej uchwały poprzez wydanie przez Radę Gminy w Łopusznie w dniu 28 marca 2017 r. uchwały nr XXIV/209/2017 nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na tę uchwałę. Sąd administracyjny posiada bowiem uprawnienie do stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc orzeczeniu o jego wadliwości od chwili jego podjęcia (ex tunc). Wówczas uchwałę tę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu.

Zagadnienie dopuszczalności rozpoznania przez sąd skargi na uchwałę, która przestała obowiązywać było wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego. W uchwale z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94 (Lex nr 25333) Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie stwierdził, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Stanowisko to jest dominujące również w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt II FSK 990/12; z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2964/13; z dnia 18 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 194/14; z dnia 9 lipca 2014 r. sygn. akt II FSK 1681/14; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1719/11; z dnia 27 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 344/08; z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uwzględniając powyższe rozważania zwrócić należy uwagę, że zaskarżona uchwała w okresie 6 lat obowiązywania wywołała skutki prawne stanowiąc podstawę dla ukształtowania i funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego, którego zadaniem była realizacja spoczywającego na Gminie ustawowego obowiązku podejmowania działań mających na celu przeciwdziałanie przemocy w rodzinie. Jedynie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd pozbawia ją mocy prawnej w całości ex tunc. Brak jest zatem podstaw do uznania, że przedstawiona sprawa jest bezprzedmiotowa, uzasadniając umorzenie postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela również stanowisko Prokuratora Okręgowego w Kielcach zawarte we wniesionym zażaleniu, że brak publikacji aktu w Dzienniku Urzędowym nie wyklucza, że akt ten był w praktyce stosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie uchwały przez Radę Gminy. Skoro zatem uchylenie uchwały nie wykluczało rozpoznania skargi, a postępowanie nie było bezprzedmiotowe z uwagi na uznanie, że uchwała nigdy nie weszła formalnie do obrotu prawnego, zażalenie było zasadne.

Odmienne stanowisko, zgodnie z którym brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji aktu normatywnego powoduje, że akt taki nie może wiązać adresatów utworzonymi w nim normami prawnymi i nie odnosi skutku prawnego (por. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2069/16) nie może być w realiach tej sprawy uznane za prawidłowe.

Tożsamy pogląd o braku podstaw do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego jako bezprzedmiotowego w przypadku uchylenia przez organ gminy uchwały w przedmiocie uchwalenia regulaminu organizacyjnego zespołu interdyscyplinarnego do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie został wyrażony w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2018 r. sygn. akt I OZ 862/18, z dnia 21 listopada 2019 r. sygn. akt I OZ 1116/19 oraz z dnia 22 listopada 2019 r. sygn. akt I OZ 1115/19, który skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji naruszył art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. umarzając postępowanie sądowoadministracyjne jako bezprzedmiotową, w związku z czym na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.