II SA/Gd 234/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-07-20	
Data wpływu	2016-04-27	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Dorota Jadwiszczok
Jolanta Górska /przewodniczący sprawozdawca/
Mariola Jaroszewska	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 778; art. 28 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2015 nr 0 poz 880; art. 48, art. 46 ust. 1, art. 75; Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta z dnia 24 sierpnia 2008 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.	
Uzasadnienie
Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga A. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 24 września 2008 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w S.

Jak wynika z akt sprawy skarga ta została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z dnia 22 stycznia 2016 r. skarżąca Spółka, będąca przedsiębiorcą telekomunikacyjnym wpisanym do rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych prowadzonego przez Urząd Komunikacji Elektronicznej, wezwała Radę Miejską

do usunięcia naruszenia prawa w uchwale z dnia 24 września 2008 r.

nr [...], mocą której uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]" w S. W ocenie skarżącej zapisy zawarte w tej uchwale w: § 20 dotyczącym karty terenu nr 03 w pkt 5; § 21 dotyczącym karty terenu nr 04 w pkt 5; w § 22 dotyczącym karty terenu nr 05 w pkt 5; w § 23 dotyczącym karty terenu nr 06 w pkt 5 oraz w § 24 dotyczącym karty terenu 07 w pkt 5, które wykluczają lokalizację stacji bazowych telefonii komórkowej i innych podobnych urządzeń odbiorczych usytuowanych zarówno jako obiekty wolnostojące, jak i w powiązaniu z budynkami, są niezgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

W odpowiedzi na złożone wezwanie, Rada Miejska, w dniu 24 lutego 2016 r., podjęła uchwałę nr [...] o odmowie uwzględnienia złożonego przez skarżącą wezwania do usunięcia naruszenia prawa, wskazując, że brak jest podstaw do formułowania podniesionego zarzutu naruszenia prawa w uchwale z dnia 24 września 2008 r. nr [...], gdyż w dacie jej wydania art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie obowiązywał. Ustawa ta zaczęła obowiązywać dopiero od 17 lipca 2010 r.

Nie zgadzając się z tym stanowiskiem, w dniu 24 marca 2016 r., skarżąca, działając na podstawie art. 48 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, wniosła w niniejszej sprawie skargę, w której domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części ustanawiającej zakazy realizowania inwestycji w postaci lokowania stacji bazowych telefonii komórkowej

i innych podobnych urządzeń odbiorczych, które zawarte zostały w: § 20 dotyczącym karty terenu nr 03 w pkt 5; § 21 dotyczącym karty terenu nr 04 w pkt 5;

w § 22 dotyczącym karty terenu nr 05 w pkt 5; w § 23 dotyczącym karty terenu nr 06 w pkt 5 oraz w § 24 dotyczącym karty terenu 07 w pkt 5. Skarżąca zarzuciła, że zawarty w tych zapisach zakaz nie znajduje uzasadnienia w świetle powszechnie obowiązujących przepisów prawa i jest sprzeczny z art. 46 ust. 1 ustawy

o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych odczytywanym w zw. z art. 75 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym niedopuszczalne są ograniczenia w lokalizowaniu inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej również w planach miejscowych obowiązujących przed wejściem w życie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w uchwale z dnia 24 lutego 2016 r. nr [...]. Dodatkowo podkreślono, że art. 75 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, w swoim pierwotnym brzmieniu, nie przewidywał sankcji nieważności dla tych ustaleń miejscowego planu obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy, które nie odpowiadały wymogom jej art. 46. Również ustawa z dnia 12 października 2012 r., nowelizująca ustawę o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, w tym w szczególności art. 75, nie zawierała przepisu, który zawierałby sankcję nieważności w stosunku do przepisów planu miejscowego obowiązującego w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 maja 2010 r., który nie koresponduje z wymogami art. 46 ust. 1 tej ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga spełnia wymogi formalne warunkujące możliwość jej merytorycznego rozpatrzenia:

A. jest niewątpliwie podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na kwestionowane zapisy uchwały Rady Miejskiej z dnia 24 września 2008 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]"

w S. Art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 880 ze zm.) stanowi bowiem, że przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć, w zakresie telekomunikacji, uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Przepis ten jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) i w jego trybie przedsiębiorca telekomunikacyjny, w rozumieniu art. 2 pkt 27 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2014 r., poz. 243 ze zm.), legitymowany jest do wniesienia skargi, bez wymogu wykazywania naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, z tym jednak ograniczeniem, że dopuszczalność zaskarżenia uchwały dotyczy jedynie zakresu telekomunikacji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2359/14, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Bezsporne jest, że skarżąca Spółka jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Nie ulega przy tym wątpliwości, że kwestionowane przez skarżącą zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w S., zawarte w: § 20 dotyczącym karty terenu nr 03 w pkt 5; § 21 dotyczącym karty terenu nr 04 w pkt 5; w § 22 dotyczącym karty terenu nr 05 w pkt 5; w § 23 dotyczącym karty terenu nr 06 w pkt 5 oraz w § 24 dotyczącym karty terenu 07 w pkt 5, dotyczą spraw telekomunikacji, jako że wykluczają one lokalizację stacji bazowych telefonii komórkowej i innych podobnych urządzeń nadawczo odbiorczych usytuowanych zarówno jako obiekty wolnostojące jak i w powiązaniu z budynkami.

Ponadto skarżąca, przed wniesieniem skargi, pismem z dnia 22 stycznia 2016 r., wezwała Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa w zaskarżonej uchwale. Odpowiedź na to wezwanie Rada zajęła w uchwale z dnia 24 lutego 2016 r. nr [...], którą pełnomocnik skarżącej otrzymał w dniu

1 marca 2016 r. Skarga wniesiona zaś została do Sądu w dniu w dniu 24 marca 2016 r. Tym samym uznać również należało, że skarga wniesiona została z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Rozpoznając więc wniesioną w niniejszej sprawie skargę pod względem merytorycznym, Sąd nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia a dokonując tej oceny Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Sąd uwzględnił również, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skarżącej, zawarte w zaskarżonych przepisach uchwały Rady Miejskiej zapisy wykluczające lokalizację stacji bazowych telefonii komórkowej i innych podobnych urządzeń odbiorczych usytuowanych zarówno jako obiekty wolnostojące jak i w powiązaniu z budynkami - nie naruszają dyspozycji art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Przepis ten stanowi, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W sprawie niniejszej istotne znaczenie ma fakt, że w dacie podejmowania przez Radę Miejską zaskarżonej uchwały z dnia 24 września 2008 r. nr [...] nie obowiązywała ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Ustawa ta weszła bowiem w życie dopiero z dniem 17 lipca 2010 r. Zaskarżona uchwała weszła w życie, stosownie do treści jej § 34, po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z dnia 10 grudnia 2008 r., nr 131, poz. 3211.

W orzecznictwie sądowadministracyjnym przyjęto zaś, że niespełnianie przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wymagań określonych w art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie skutkuje możliwością stwierdzenia jego nieważności przez sąd administracyjny z powodu naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, jeżeli plan ten zaczął obowiązywać przed dniem wejścia w życie cyt. wyżej ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2359/14 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2470/14 – oba dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niewątpliwie, plan miejscowy znajduje się w hierarchii źródeł prawa na poziomie podustawowym, stąd przy jego uchwaleniu organ jednostki samorządu terytorialnego powinien uwzględnić treść zakazów i ograniczeń wynikających z obowiązujących przepisów wyższego rzędu. Powstanie zaś późniejszej sprzeczności pomiędzy zapisami planu miejscowego a regulacją ustawową oznacza, że gminny akt planowania przestrzennego powinien zostać dostosowany do nowego stanu prawnego. Sytuacja taka nie prowadzi natomiast do stwierdzenia nieważności planu miejscowego, gdyż taki skutek musiał by się opierać na niemożliwym do przyjęcia założeniu, że uznanie planu miejscowego za niebyły wynikałoby z ustalenia, że był on sprzeczny z przepisami prawa jeszcze nieobowiązującymi w momencie prowadzenia przez organ gminy procedury uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Orzeczenie sądu stwierdzające nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma bowiem charakter rozstrzygnięcia deklaratoryjnego wywołującego skutek ex tunc tzn. tak jakby uchwała nigdy nie została podjęta i nigdy nie było jej w obrocie prawny.

Sankcji takiej, w stosunku do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie tej ustawy, nie przewiduje również art. 75 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Art. 75 ust. 1, w jego pierwotnym brzmieniu, stanowił, że przepis art. 46 stosuje się do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy

i w ust. 2 – 8 przepis ten wskazywał tryb dostosowania przez rady gminy lub wojewodę treści tych planów do wymogów art. 46 ust. 1 ustawy, określając, że:

w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, gminy dostosują treść planów miejscowych obowiązujących na obszarze ich właściwości do wymagań określonych w art. 46 ust. 1 (ust. 2); Wójt, burmistrz albo prezydent miasta,

w terminie 7 dni od dnia, w którym upłynął termin określony w ust. 2, przedkłada właściwemu wojewodzie obowiązujące plany miejscowe oraz dokumentację prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z wymaganiami określonymi w art. 46 ust. 1 (ust. 3). Jeżeli treść przedłożonych planów miejscowych nie została dostosowana do wymagań określonych w art. 46 ust. 1, wojewoda zmienia plan miejscowy dla obszaru, w stosunku do którego nie dokonano odpowiednich zmian, oraz wydaje

w tej sprawie zarządzenie zastępcze. Zmieniony w tym trybie plan wywołuje skutki prawne takie jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (ust. 4). Koszty zmiany planu miejscowego ponosi w całości gmina, której obszaru dotyczy zarządzenie zastępcze (ust. 5). Nie wydaje się zarządzenia zastępczego po upływie 18 miesięcy od dnia przedłożenia wojewodzie planu miejscowego (ust. 6).

W przypadku złożenia przez radę gminy skargi na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w ust. 4, sąd administracyjny wyznacza rozprawę w terminie 30 dni od dnia wpłynięcia skargi do sądu (ust. 7). Przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym stosuje się odpowiednio (ust. 8).

Również, uchylenie ust. 2 – 8 przepisu art. 75 ustawy w wyniku wejścia

w życie ustawy z dnia 12 października 2012 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.

z 2012 r., poz. 1256), nie wywołało żadnej istotnej zmiany normatywnej w odniesieniu do rodzaju następstw wiążących się z obowiązywaniem planów miejscowych niespełniających wymagań określonych w art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług

i sieci telekomunikacyjnych, albowiem okoliczność, że w świetle zmienionego stanu prawnego przepis art. 46 i art. 48 tej ustawy ma zastosowanie także do planów miejscowych obowiązujących w dniu jej wejścia w życie nie prowadzi do przypisania sądom administracyjnym kompetencji do stwierdzenia nieważności planów miejscowych w zakresie, w jakim pozostają one niedostosowane do treści nowej ustawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2470/14, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Również, ustawa z 12 października 2012 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw nie zawierała przepisu, który groziłby sankcją nieważności w stosunku do przepisów planu miejscowego obowiązującego w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 maja 2010 r., który nie koresponduje z wymogami art. 46 ust. 1 powołanej ustawy.

Objęcie zaś tychże planów sankcją nieważności musiałoby nastąpić w drodze wyraźnego postanowienia ustawodawcy, którego nie da się wywieść z samego odesłania w stosunku do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy nie tylko do art. 46, ale również art. 48 ustawy. Rozwiązanie takie stanowiłoby jaskrawe przełamanie zasad systemowych odnoszących się do konsekwencji prawnych nadawanych sankcji nieważności (odróżniających je od sankcji wzruszalności), stąd jego wprowadzenie powinno być oparte na jednoznacznej decyzji ustawodawcy, której istnienie nie może zostać wykreowane w oparciu o przyjmowane domniemanie interpretacyjne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2200/14, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z uwagi na powyższe, nie można stwierdzić, że Rada Miejska, w chwili podjęcia uchwały z dnia 24 września 2008 r. nr XXVIII/401/08, naruszyła przepis art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Zauważyć jednak należy, że zgodnie z obowiązującą zasadą, w przypadku gdy regulacje ustawowe oddziałujące na treść obowiązujących aktów planistycznych ulegają zmianie, wówczas te akty planowania przestrzennego powinny zostać dostosowane do nowego stanu prawnego. W art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazano, że jeżeli w wyniku zmiany ustawy zachodzi konieczność zmiany studium lub planu miejscowego, czynności o których mowa w art. 11 i 17 wykonuje się odpowiednio w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Nie jest więc do zaakceptowania sytuacja, aby po zmianie przepisu ustawy, w zapisach planu zagospodarowania przestrzennego pozostawały i były stosowane przepisy sprzeczne z obowiązującymi ustawami. W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie został zaktualizowany w trybie powołanego wyżej art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w wyniku czego powstał stan niespójności przepisów planu miejscowego z przepisami, które weszły w życie w okresie późniejszym niż data uchwalenia planu, instrumentem służącym do eliminacji tych niezgodności jest wykładnia przepisów planu miejscowego dokonywana przy uwzględnieniu nowych regulacji prawnych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1500/13, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazano zaś, że wyraźnym celem ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jest zapewnienie rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych wynika zasada ogólna dopuszczalności inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na terenach objętych postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2015 r., sygn. akt

II OSK 1020/14 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt II OSK 44/14 – oba dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ten też cel musi być więc uwzględniany przy wykładni przepisów powyższej ustawy, co oznacza, że ustalenia obowiązującego planu miejscowego muszą być wykładane tak, aby usuwać zakazy i przeszkody w lokalizowaniu inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie tylko wtedy, gdy mogą być one wyprowadzone z niejasnych i niekonsekwentnych ustaleń planu miejscowego, ale także wówczas, gdy stwierdzona zostanie oczywista niezgodność postanowień planu z warunkami wynikającymi z art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. W takiej sytuacji mechanizmem wymuszającym zachowanie zasad hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa, w tym zasady nadrzędności ustawy, jeżeli organy gminy odstąpiły od obowiązku, który nakłada na nie art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pozostaje pominięcie tych ustaleń planów miejscowych w zakresie ustalonych zakazów lub przyjętych rozwiązań, których realizacja uniemożliwia lokalizowanie inwestycji telekomunikacyjnych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2200/14; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2470/14 – oba dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z tych wszystkich względów, Sąd nie dopatrzył się podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej z dnia 24 września 2008 r. nr XXVIII/401/08 i na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę.