II SA/Wr 631/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-26	
Data wpływu	2025-08-28	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Malwina Jaworska-Wołyniak
Marta Pawłowska /przewodniczący/
Wojciech Śnieżyński /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6099 Inne o symbolu podstawowym 609	
Hasła tematyczne	Wodne prawo	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	*Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 1087;  art. 280 pkt 1 lit. a, art. 281 ust. 1 pkt 1, art. 300 ust. 1; Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pawłowska Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak Protokolant: referent Emilia Witkowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2026 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 11 kwietnia 2025 r. nr V.RUT.471.3.2025.GK w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 387 (słownie: trzysta osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Decyzją z 11.04.2025 r. (nr V.RUT.471.3.2025.GK) Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor RZGW, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 281 ust. 5, art. 300 ust. 1 ustawy z 20.07.2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2024 r., poz. 1087 ze zm.), dalej: u.p.w., art. 21 § 3 i art. 23 § 1 pkt 1 – 2 oraz § 3 ustawy z 29.08.1997 r. - Ordynacja Podatkowa (Dz. U. z 2023 r., poz. 2383 ze zm.), dalej: o.p., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor ZZ PGW WP, organ I instancji) z 17.12.2024 r. (nr WR.ZUO.3.471.56.2021.OP.MŚ) określającą M. Sp. z o.o. w B. (dalej: skarżący) opłatę podwyższoną w wysokości 1 270,00 zł za pobór wód podziemnych z ujęcia B. za okres II kwartału 2021 r. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt administracyjnych wynika, że Dyrektor ZZ PGW WP, informacją z 21.07.2021 r., ustalił skarżącemu opłatę podwyższoną w wysokości 1 230,00 zł za pobór wód podziemnych z ujęcia B. za okres II kwartału 2021 r. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego.

W dniach 26.04.2023 r. – 15.05.2023 r. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie przeprowadził u skarżącego kontrolę gospodarowania wodami w celu weryfikacji i ustalenia wielkości oraz celu korzystania z pobranych wód podziemnych w II kwartale 2021 r. W ramach kontroli ustalono, że skarżący, w ramach zbiorowego zaopatrzenia w wodę, prowadzi działalność polegającą na ujmowaniu wód podziemnych, która dostarczana jest gospodarstwom domowym oraz pozostałym odbiorcom (podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą i podmiotom publicznym).

W oparciu o wynik przeprowadzonej kontroli gospodarowania wodami, Dyrektor ZZ PGW WP wszczął z urzędu postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych w II kwartale 2021 r., zaś decyzją z 17.12.2024 r. (nr WR.ZUO.3.471.56.2021.OP.MŚ) organ I instancji określił wysokość tej opłaty w innej niż dotychczas wysokości.

W konsekwencji, Dyrektor ZZ PGW WP wszczął postępowanie w sprawie określenia skarżącemu wysokości opłaty podwyższonej za rzeczony okres. Następnie, decyzją z 17.12.2024 r. określił wysokość tej opłaty w kwocie 1 270,00 zł jako 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych – B., wynoszącej 254,00 zł, określonej decyzją Dyrektora ZZ w L. PGW WP z 17.12.2024 r. nr WR.ZUO.3.4701.56.2021.OZ.MŚ.

Organ I instancji wyjaśnił, że podmioty obowiązane do ponoszenia opłat za usługi wodne składają deklaracje, a wysokość opłat ustalają Wody Polskie w formie informacji (w odniesieniu do opłaty podwyższonej na podstawie art. 281 ust. 1 pkt 1 u.p.w.). Odpowiednie stosowanie przepisu art. 21 § 3 o.p. - który stanowi, że jeżeli w postępowaniu podatkowym organ podatkowy stwierdzi, że podatnik mimo ciążącego na nim obowiązku nie zapłacił w całości lub w części podatku, nie złożył deklaracji, albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji, albo powstałego zobowiązania nie wykazano, organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego - wymaga uwzględnienia tej różnicy i przyjęcia, że jeżeli postępowanie wyjaśniające pokaże, że wysokość opłaty za usługi wodne jest inna niż ustalona w informacji, należy wydać decyzję określającą wysokość tej opłaty.

Dyrektor ZZ PGW WP, określając skarżącemu wysokość opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych (B.) w II kwartale 2021 r., nie znalazł podstaw do odstąpienia od nałożenia opłaty na podstawie art. 189f § 1 k.p.a. Mając na względzie rodzaj naruszenia prawa, o którym mowa w art. 280 pkt 1 lit. a u.p.w., uznał za zasadne przyjęcie, że jego waga w tym przypadku jest znacząca ze względu na ciężar gatunkowy naruszenia prawa, polegający na korzystaniu z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, a nie znikoma, gdzie nie nastąpiło również zaprzestanie dalszego naruszania przez stronę prawa (rozumiane jako przywrócenie stanu zgodnego z prawem), tj. zaprzestanie korzystania z usługi wodnej w zakresie poboru wód podziemnych z ujęcia B. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego w okresie II kwartału 2021 r. Organ wyjaśnił też, że strona postępowania, prawidłowo pouczona o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a także o możliwości złożenia pisemnych i ustnych wyjaśnień w sprawie, nie skorzystała z żadnej z powyższych możliwości, wobec czego nie było podstaw do zastosowania przepisu art. 189f § 2 i § 3.

Dyrektor RZGW, rozpoznając wniesione przez skarżącego odwołanie, zaskarżoną decyzją z 11.04.2025 r. (nr V.RUT.471.3.2025.GK), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W ocenie organu odwoławczego rozbieżności w rozumieniu i stosowaniu przepisów regulujących naliczanie opłat dotyczą zasadniczo trzech kwestii, tj.: 1) dokonania przez organ rozróżnienia wody pobranej w okresie II kwartału 2021 r. na pobraną dla celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz na pobraną dla celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody; 2) zastosowania przez organ I instancji stawek opłat za usługę poboru wody z uwzględnieniem celu poboru wody zgodnie z rozporządzeniem, przy zróżnicowaniu na ilość wody pobranej dla celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz pobranej dla celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody; 3) przeprowadzenia przez organ I instancji oszacowania ilości wody pobranej w okresie II kwartału 2021 r. dla celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz oszacowania ilości wody pobranej w okresie II kwartału 2021 r. dla celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody.

Zdaniem Dyrektor RZGW błędne jest stanowisko skarżącego zakładające, że dokonuje on poboru wody tylko dla jednego celu, tj. realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi i w konsekwencji był zobowiązany do ponoszenia opłaty za usługę wodną poboru wody wyłącznie według stawki określonej dla tego celu poboru wody. Odwołując się do wyników przeprowadzonej kontroli wskazano, że skarżący, w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, zaopatruje nie tylko mieszkańców, lecz również podmioty publiczne i podmioty prowadzące działalność gospodarczą. W tym zakresie organ odwoławczy stwierdził, że wobec braku zawężenia w art. 2 pkt 3 ustawy z 7.06.2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2023 r., poz. 537, ze zm.), dalej jako: u.z.z.w.z.ś., pojęcia odbiorcy usług tylko do gospodarstw domowych lub ludności prawidłowo ocenił organ I instancji, iż w tej sprawie skarżący część pobranych wód dostarczała do gospodarstw domowych na potrzeby ludności, część zaś przedsiębiorcom na potrzeby przemysłu i usług oraz część wody na potrzeby innych podmiotów, w tym instytucji publicznych.

W ocenie Dyrektora RZGW okoliczność, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków nie oznacza, iż jest to tylko zbiorowe zaopatrzenie w wodę lub zbiorowe odprowadzanie ścieków z gospodarstw domowych.

Dalej organ odwoławczy stwierdził, że ustawodawca wyraźnie rozróżnia cele poboru wód takie jak np. zbiorowe zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz pobór i uzdatnianie i dostarczanie wody. Cele te nie są identyczne. Pobór wód w celu zbiorowego zaopatrzenia w wodę podmiotów prowadzących działalność gospodarczą oraz podmiotów publicznych odpowiada celowi określonemu w art. 274 pkt 2 lit. za) u.p.w. (tj. celowi poboru uzdatniania i dostarczania wody), zaś pobór wód w celu zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi odpowiada celowi określonemu w art. 274 pkt 4 u.p.w.

Końcowo organ odwoławczy wyjaśnił, że odpowiednie stosowanie art. 21 § 3 o.p. do opłat za usługi wodne nakazuje przyjąć, iż jeżeli właściwy dyrektor zarządu zlewni PGW WP, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, stwierdzi, że wysokość opłaty za usługi wodne jest inna niż ustalona w informacji rocznej lub informacji (w odniesieniu do opłaty zmiennej), to obowiązany jest do wydania decyzji określającej wysokości opłaty za usługi wodne.

W skardze do tutejszego Sądu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji zgodnie z przepisami prawa, a także zasądzenie kosztów postępowania, skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1) art. 12 ustawy z 06.03.2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2024 r., poz. 236 ze zm.), dalej: p.p., w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób rażąco podważający zaufanie skarżącego jako przedsiębiorcy do władzy publicznej, a także z naruszeniem zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania poprzez utrzymanie w mocy decyzji zmieniającej wcześniej ustaloną wysokość daniny publicznej - opłat za usługi wodne, bez uzasadnionych przyczyn i rzeczowego uzasadnienia, a przy tym przerzucając na spółkę w całości ujemne następstwa wynikłe z wadliwości dotychczasowej praktyki organów w zakresie ustalania opłat za usługi wodne;

2) art. 270 ust. 6, art. 272 ust. 1, art. 274 pkt 2 lit. za) oraz art. 274 pkt 4) u.p.w. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w ramach wykonywania zadania własnego gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę pobiera wodę (podziemną) na cele związane z poborem, uzdatnianiem i dostarczaniem wody [art. 274 pkt 2 lit. za) u.p.w.] oraz realizacją zadania własnego gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (art. 274 pkt 4 u.p.w.), podczas gdy prawidłowa wykładnia celów poboru wody, o których mowa w art. 274 pkt 2 i u.p.w. nakazuje dojść do wniosku, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne pobiera wodę tylko i wyłącznie w celu realizacji zadania własnego gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi tj. na cel określony w art. 274 pkt 4) u.p.w.;

3) art. 7 ust. 1 pkt 3 oraz art. 9 ust. 2 ustawy z 08.08.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 609 ze zm.) w zw. z art. 10 ust. 1-3 ustawy z 20.12.1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 679) przez ich błędną wykładnię i tym samym przyjęcie, że spółka komunalna - taka jak skarżący - może realizować inne zadania, aniżeli zaspokojenie zbiorowych potrzeb ludności w zakresie zaopatrzenia w wodę, a zatem, że możliwym jest przypisanie jej innego celu poboru, aniżeli określony w art. 274 pkt 4 u.p.w., podczas gdy prawidłowa wykładnia nakazuje przyjąć, że spółka nie może prowadzić działalności wykraczającej poza sferę użyteczności publicznej, ponieważ jest spółką komunalną, realizującą zadania własne gminy, co za tym idzie, pobiera wodę wyłącznie na jeden cel - określony w art. 274 pkt 4 u.p.w.;

II. naruszenie przepisów postępowania, a to:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem przepisów postępowania dowodowego polegającym w szczególności na pominięciu oświadczeń wyjaśnień składanych przez spółkę, a w efekcie określenie opłaty za usługi wodne - opłaty zmiennej za pobór wód w sposób dowolny, niezgodny z przepisami,

2) art. 21 § 3 o.p. w zw. z art. 300 ust. 1 u.p.w. przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że art. 21 § 3 o.p. znajduje zastosowanie w przypadku opłat za usługi wodne, o których mowa w art. 272 ust. 1-7 oraz 9 u.p.w, podczas gdy decyzja wymiarowa, o której mowa w art. 21 § 3 o.p. może zostać wydana tylko w przypadku, gdy podatnik jest zobowiązany do samodzielnego obliczenia kwoty podatku (w sposób opisany w art. 21 § 1 pkt 1 o.p.), zaś w przypadku opłat za usługi wodne to organ w drodze informacji ustala wysokość daniny publicznej.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację wyrażoną w postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024 r., poz. 1267).

Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2026 r., poz. 143) - dalej w skrócie: p.p.s.a.

Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c p.p.s.a., względnie stwierdza nieważności decyzji, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest decyzja Dyrektora RZGW z 11.04.2025 r. (nr V.RUT.471.3.2025.GK) utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora ZZ PGW WP z 17.12.2024 r. (nr WR.ZUO.3.471.56.2021.OP.MŚ), którą określono stronie skarżącej opłatę podwyższoną w wysokości 1 270,00 zł za pobór wód podziemnych z ujęcia B. za okres II kwartału 2021 r. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego.

Przyczyną ponownego określenia stronie skarżącej wysokości opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych była korekty opłaty zmiennej i ustalenie jej w nowej wyższej wysokości. Decyzją z 17.12.2024 r. (nr WR.ZUO.3.4701.1288.2021.OZ.MŚ) Dyrektor ZZ PGW WP określił bowiem stronie skarżącej opłatę zmienną w wysokości 254,00 zł za pobór wód podziemnych z ujęcia B. za okres II kwartału 2021 r. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Podjęcie tego rozstrzygnięcia pociągnęło za sobą wydanie w tym samym dniu decyzji określającej opłatę podwyższoną (nr WR.ZUO.3.471.56.2021.OP.MŚ), która to decyzja została utrzymana w mocy przez Dyrektora RZGW obecnie skarżoną decyzją z 11.04.2025 r. (nr V.RUT.471.3.2025.GK).

Obie te opłaty, zmienna i stanowiąca jej pochodną opłata podwyższona, ponoszone są za pobór wody podziemnej. Stosownie do art. 35 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 u.p.w., usługi wodne - obejmując m.in. pobór wód podziemnych - polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód (jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, na usługi wodne i szczególne korzystanie z wód wymagane jest pozwolenie wodnoprawne - art. 389 pkt 1 i 2). Zgodnie z art. 267 pkt 1 i 2 u.p.w., opłaty za te usługi oraz opłaty podwyższone należą do katalogu instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami (w myśl art. 268 ust. 1 pkt 1, opłaty za usługi wodne uiszcza się m.in. za pobór wód podziemnych). Według art. 270 ust. 1 u.p.w., opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych. Stosownie do art. 280 pkt 1a u.p.w., opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego; jej wysokość w tym przypadku wynosi 500 % opłaty zmiennej (art. 281 ust. 1 pkt 1). Mimo że na mocy art. 281 ust. 2 u.p.w. opłatę podwyższoną ponosi się niezależnie od opłaty zmiennej za usługi wodne, to z powołanych wyżej przepisów jednoznacznie wynika, że opłata podwyższona jest ściśle powiązana z opłatą zmienną i jej wysokością. Z tego też powodu zasadniczą kwestią w rozpoznawanej sprawie jest ustalenie, czy prawidłowo na stronę skarżącą nałożona została opłata zmienna w nowej wysokości. Brak bowiem podstaw do zmiany wysokości opłaty zmiennej skutkuje równoczesnym brakiem podstaw do naliczenia opłaty podwyższonej w nowej wysokości.

Ponieważ rozstrzygnięcie kwestii zasadności nałożenia opłaty podwyższonej w nowej wysokości determinowane jest uprzednim ustaleniem, czy prawidłowo doszło do określenia opłaty zmiennej, w rozpoznawanej sprawie nie można pominąć faktu i przyczyn uchylenia przez tut. Sąd wyrokiem z 18.12.2025 r., sygn. akt II SA/Wr 619/25 decyzji Dyrektora RZGW z 11.04.2025 r. (nr V.RUT.4701.3.2025.GK), którą utrzymano w mocy opisaną powyższej decyzję Dyrektora ZZ PGW WP z 17.12.2024r. (nr WR.ZUO.3.4701.1288.2021.OZ.MŚ) w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych.

Wyrok ten wprawdzie jest nieprawomocny, ale nie oznacza to, że można go zignorować – tym bardziej, że takie same wnioski płyną z materiału dowodowego w sprawie rozpoznanej. Tym samym przyczyny i argumentacja z powodu których Sąd uchylił decyzję dotyczącą opłaty zmiennej w sprawie II SA/Wr 619/25, pozostają w pełni adekwatne do przyczyn uchylenia zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji dotyczącej ustalenia opłaty podwyższonej. Skład orzekający w niniejszej sprawie powyższe stanowisko w pełni podziela i czyni je własnym. Czyni to również zadość potrzebie zachowania jednolitości orzeczniczej, nakazującej jednakowo oceniać i rozstrzygać te same okoliczności faktyczne i prawne. W tym stanie rzeczy brak więc powodów, dla których obecnie ta ocena miałaby być inna. Konsekwencją uchylenia decyzji ustalającej opłatę zmienną jest zatem konieczność uchylenia decyzji określającej opłatę podwyższoną.

Sąd wykazał w wyroku podjętym w sprawie II SA/Wr 619/25, że ustalenie w nowej wysokości należnej opłaty zmiennej nie było rezultatem zmiany okoliczności faktycznych relewantnych z punktu widzenia przepisów u.p.w., zaistniałych po wydaniu przez organ pierwszej instancji informacji, o której mowa w art. 272 ust. 17 u.p.w., lecz było wyłącznie wynikiem modyfikacji dotychczasowego podejścia organów co do konieczności zróżnicowania stawek opłat za pobór wody, tj. dla celów realizacji zadań własnych gminy oraz dla celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody. Pomimo tego, że kwestia zróżnicowania stawek opłaty zmiennej ze względu na różny cel wykorzystania wody pobieranej w ramach jednego procesu technologicznego zyskała aprobatę NSA, to jednak nie oznacza akceptacji dla zmienność poglądów wyrażanych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany. W ocenie Sądu, takie podejście stanowi naruszenie art. 8 k.p.a. Może bowiem spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów państwa oraz wpłynąć ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli (zob. wyrok WSA w Warszawie z 09.12.2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 641/09). Biorąc również pod uwagę zasadę wzbudzania zaufania niedopuszczalne jest przerzucanie na podmioty/adresatów rozstrzygnięć negatywnych skutków działania organów, w szczególności działań sprzecznych z prawem. Jeśli dotychczasowa praktyka organów okazała się wadliwa, to ujemne dla strony następstwa, wynikłe z dostosowania się do wcześniejszego działania organu, nie powinny obciążać strony (por. np. wyrok WSA we Wrocławiu z 16.09.2009 r., sygn. akt III SA/Wr 72/09).

Jak wskazał Sąd w wyroku w sprawie II SA/Wr 619/25, praktyka organów Wód Polskich, polegająca na przerzucaniu odpowiedzialności za uprzednie nieprawidłowe naliczanie opłat z tytułu poboru wody na przedsiębiorcę świadczącego usługi z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę, została oceniona negatywnie w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyroki WSA w Gliwicach sygn. II SA/Gl 660/22, II SA/Gl 661/22, II SA/Gl 662/22, WSA w Poznaniu sygn. III SA/Po 269/23, III SA/Po 288/23, IV SA/Po 428/24, IV SA/Po 433/24). Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 16.04.2025 r. (sygn. akt III OSK 2727/23, III OSK 2728/23, III OSK 2729/23, III OSK 2676/23, III OSK 2677/23, III OSK 2674/23, III OSK 2675/23, III OSK 2783/23, III OSK 2784/23, III OSK 2785/23, III OSK 2785/23, III OSK 2786/23, III OSK 2920/23, III OSK 2921/23, III OSK 2731/23, III OSK 3199/23, III OSK 3242/23, III OSK 3243/23, III OSK 3244/23, III OSK 3245/23, III OSK 3246/23, III OSK 2957/24, III OSK 2958/24) potwierdził wskazany kierunek rozstrzygnięcia, uznając, że nie zaistniały przesłanki wydania decyzji korygujących opłaty zmienne za pobór wód podziemnych przy braku zmiany stanu faktycznego.

Powyższe stanowisko należy odnieść również do przypadków korygowania opłaty podwyższonej.

Skarżąca strona jest spółką prawa handlowego, wykonującą w imieniu jednostki samorządu terytorialnego zadanie własne gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Prowadzi tym samym działalność gospodarczą z zakresu gospodarki komunalnej. Powyższe przesądza, że jest ona przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4 ust. 1 p.p. Z tego względu, rolą organu w postępowaniu z udziałem przedsiębiorcy jakim jest skarżący, jest dochowanie zasad ogólnych wynikających z art. 8-15 p.p. Zgodnie z art. 12 p.p., organ prowadzi postępowanie w sposób budzący zaufanie przedsiębiorców do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zasada zaufania przedsiębiorcy do władzy publicznej wywodzona jest z art. 31 i 32 Konstytucji RP. Jej istota sprowadza się do zakazu nieuzasadnionego wycofywania się przez organy z wcześniej ustalonych reguł postępowania. Adresatami zasady wynikającej z art. 12 p.p. są organy wszystkich rodzajów władzy publicznej, zarówno władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej, jak i władzy sądowniczej. Przedmiotowa zasada stanowi dopełnienie reguły wynikającej z art. 8 § 2 k.p.a., w myśl której organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W uzasadnieniu projektu ustawy - Prawo przedsiębiorców (druk VIII.2051) wskazano, że jest to zasada, która polega na obowiązku takiego prowadzenia każdego rodzaju postępowań przez organy, aby przedsiębiorca mógł zasadnie oczekiwać, iż nie zostanie narażony na nieoczekiwane skutki prawne działań organu, w szczególności zaś takie, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania określonych zachowań w obrocie gospodarczym. Odwołano się do wypracowanej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zasady zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, która chociaż nie została wyraźnie wyrażona w Konstytucji RP, to jest zaliczana do zasad składających się na pojęcie państwa prawnego z art. 2 Konstytucji.

Z powyższych względów dalsza argumentacja co do przesłanek merytorycznych zmiany stanowiska organów ma znaczenie wtórne, gdyż brak było podstaw do obarczenia odpowiedzialnością skarżącej strony za ich uprzednie wadliwe działanie. Kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być bowiem przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności.

W tym stanie rzeczy Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, z tych samych powodów jak w przypadku decyzji wydanych w przedmiocie opłaty zmiennej, zostały wydane z uchybieniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkuje ich uchyleniem.

Równocześnie, z uwagi na stwierdzony charakter naruszenia prawa, Sąd na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. uznał, że brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego i postępowanie to umorzył. Zgodnie z ww. przepisem w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie.

Istota umorzenia postępowania na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. nawiązuje do instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty. W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania. Umorzenie postępowania nie zależy więc od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego (zob. wyrok WSA w Łodzi z 29.11.2022 r., sygn. akt II SA/Łd 1030/18).

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Na podstawie art. 300 u.p.w. zastosowanie w kontrolowanej sprawie powinny mieć przepisy art. 68 § 1 i § 2 o.p., które znajdują się w dziale III Ordynacji podatkowej. Zgodnie z art. 68 § 1 o.p., zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Z kolei zgodnie z art. 68 § 2 o.p. jeżeli podatnik: 1) nie złożył deklaracji w terminie przewidzianym w przepisach prawa podatkowego, 2) w złożonej deklaracji nie ujawnił wszystkich danych niezbędnych do ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w § 1, nie powstaje, pod warunkiem że decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania została doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy.

Nie może budzić wątpliwości, że powstanie zobowiązania z tytułu spornej opłaty podwyższonej nastąpiło na skutek wydania decyzji administracyjnej. W tym stanie rzeczy informacja o wysokości opłaty za korzystanie z usług wodnych nie może być traktowana jako desygnat zdarzenia, z którym ustawa wiąże powstanie zobowiązania z tytułu opłaty podwyższonej (odpowiednio art. 21 § 1 pkt 1 w zw. z art. 21 § 2 o.p.). Decyzja określająca wysokość opłaty podwyższonej nie weryfikuje "zobowiązania" ustalonego w informacji. Dla powstania zobowiązania konieczne jest obliczenie wysokości opłaty przez organ i doręczenie decyzji ustalającej to zobowiązanie.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy nie może zatem znaleźć zastosowania regulacja art. 68 § 2 o.p. Pomimo że spółka składała kwartalne deklaracje, na których podstawie organ I instancji ustalał najpierw w drodze informacji opłatę zmienną, które wysokość z kolei stanowiła podstawę do ustalenia opłaty podwyższonej, to jednak zaskarżona decyzja stanowi konsekwencję wydania na podstawie art. 21 § 3 o.p. decyzji ustalającej opłatę zmienną w nowej wysokości za tożsamy okres. Tym samym – co do zasady – organ administracyjny dysponował uprawnieniem do określenia innej wysokości opłaty podwyższonej, jednakże nie powinno budzić wątpliwości, że w razie wydania w tym przedmiocie decyzji na podstawie art. 21 § 3 o.p., akt ten kreuje "zobowiązanie" z tytułu korzystania z wód. Biorąc pod uwagę wynikający z art. 281 ust. 1 pkt 1 u.p.w. mechanizm ustalania wysokości opłaty podwyższonej, organ oparł swoje rozstrzygnięcie w przedmiocie nowej wysokości opłaty podwyższonej na decyzji wydanej w sprawie określenia wysokości opłaty zmiennej.

Tak więc na gruncie treści art. 68 § 1 o.p. należało przyjąć, że zobowiązanie w zakresie obciążenia sporną opłatą podwyższoną nie powstanie, jeśli decyzja ustalająca to zobowiązanie nie zostanie doręczona przed upływem 3 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy, czyli spełnione zostały przesłanki dla ustalenia wysokości tej opłaty.

Za przyjęciem powyższej wykładni a contrario przemawia treść przepisów art. 300 ust. 5 i 6 u.p.w., gdzie ustawodawca przyjął, że do opłat podwyższonych, o których mowa w art. 280 pkt 2, nie stosuje się art. 68 ustawy z 29.08.1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz ustanowił regułę, że zobowiązanie wynikające z decyzji, o których mowa w art. 282 ust. 8 oraz art. 283 ust. 4, nie powstaje, jeżeli te decyzje zostały doręczone stronie po upływie 5 lat od końca roku kalendarzowego, za który ustalono opłatę podwyższoną. W niniejszej sprawy opłata podwyższona została jednak nałożona na podstawie art. 280 pkt 1 lit. a u.p.w. (w brzmieniu z Dz. U. z 2023r., poz. 1478), a zatem powyższe wyłączenie stosowania przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa nie znajduje zastosowania.

Z tych względów przyjąć należało, że termin przedawnienia dla obciążenia opłatą podwyższoną z tytułu poboru wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia za II kwartał 2021 r. rozpoczął bieg z końcem 2021 r. W rozpoznawanej sprawie doręczenie decyzji ustalającej opłatę podwyższoną powinno nastąpić do 31.12.2024r. W konsekwencji ze względu na kierunek rozstrzygnięcia sądowego należało przyjąć, że uprawnienie organu do ponownego wydania takiej decyzji uległo przedawnieniu.

O należnych skarżącemu kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się suma wpisu od skargi w wysokości 100 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 270 zł wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2026 r., poz. 118) oraz 17 zł uiszczonych tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.