Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J.W. na pismo Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej p o s t a n a w i a: odrzucić skargę

Wnioskiem z [...] lipca 2019 r. J.W. (dalej: "skarżący") wystąpił do Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz", "organ") o udostępnienie informacji publicznej w postaci "kopii protokołu z wyjazdowego posiedzenia Komisji Skarg, Petycji i Wniosków Rady Miejskiej, które odbyło się w dniu [...] kwietnia 2019 r. przy ul. [...] w [...]".

W odpowiedzi na powyższy wniosek, Burmistrz, działając w trybie art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.; dalej: "u.d.i.p."), przy piśmie z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] przesłał skarżącemu kopię protokołu z posiedzenia Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miejskiej w [...] w dniu [...] kwietnia 2019 r. (ww. pismo organu wraz z kopią protokołu z posiedzenia Komisji – w aktach administracyjnych sprawy).

W dniu 18 listopada 2019 r. skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W piśmie z 20 stycznia 2020 r. skarżący wskazał, że przedmiotem jego skargi jest "odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ Burmistrza [...] , dotyczącej posiedzenia Komisji (...)". Według skarżącego, w odpowiedzi na wniosek z [...] lipca 2019 r., organ przesłał mu czystą kartkę papieru, zatem nie jest to udzielenie informacji publicznej, tylko odmowa udzielenia informacji publicznej, a nadto kpina i naruszanie prawa.

Wobec treści pisma skarżącego z 20 stycznia 2020 r., Sąd (pismem z 20 marca 2020 r.) wezwał skarżącego do jednoznacznego wskazania w terminie 7 dni, czy odmowa udostępnienia informacji publicznej została wyrażona w piśmie Burmistrza z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] pod rygorem uznania, że ww. pismo jest przedmiotem skargi. Powyższe wezwanie skarżący osobiście odebrał 1 kwietnia 2020 r. i dotychczas nie odpowiedział na nie. W konsekwencji Sąd przyjął, iż przedmiotowe pismo organu z [...] sierpnia 2019 r. stanowi przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu.

Na wstępie przypomnieć należy, że badanie merytorycznej zasadności skargi w każdym przypadku poprzedzone jest sprawdzeniem, czy sprawa będąca jej przedmiotem podlega kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, a mianowicie, czy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, czy skargę wniósł uprawniony podmiot oraz czy spełnia ona wymogi formalne i została wniesiona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia, uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia.

Zakres działania sądów administracyjnych został ukształtowany w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") szeroko, obejmując praktycznie całokształt działalności administracji publicznej. Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej, wyznaczony przez art. 3 § 2 p.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucenie skargi następuje, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie z tego powodu ma miejsce w szczególności wówczas gdy dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i § 3 oraz art. 4 p.p.s.a.) albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5 p.p.s.a.).

W ocenie Sądu, zaskarżone w niniejszej sprawie pismo Burmistrza z [...] sierpnia 2019 r. nie mieści się w katalogu aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Pismo to ma wyłącznie charakter informacyjny; jest to pismo przewodnie, przy którym przekazano skarżącemu wnioskowany protokół. Nie stanowi ono decyzji administracyjnej, gdyż nie zawiera wszystkich elementów konstytutywnych takiej decyzji.

Niezbędnym elementem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest przede wszystkim jej rozstrzygnięcie, a więc władcze ukształtowanie określonego stosunku administracyjnoprawnego, stanowiące "rdzeń" decyzji w postępowaniu administracyjnym (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 12 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 4147/18 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jest to jeden z tych elementów składowych, bez którego decyzja nie może istnieć. W sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej rozstrzygnięcie o istocie sprawy nie może być dorozumiane, bowiem decyzja administracyjna nie jest jedyną formą działania administracji, w jakiej następuje załatwienie tej kategorii spraw indywidualnych. Każda z dopuszczalnych w tym zakresie form działania organu powinna mieć miejsce w ściśle określonych sytuacjach oraz mieć przewidzianą dla nich treść, jak również odpowiadać warunkom formalnym określonym w prawie dla każdej z nich. W myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. adresat wniosku może wydać decyzję administracyjną, gdy odmawia udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności lub określone tajemnice prawnie chronione albo umarza postępowanie w przypadkach przewidzianych w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Natomiast udzielenie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej następuje w drodze zwykłej czynności materialno-technicznej, czyli jest to forma tzw. faktycznego działania.

W niniejszej sprawie skarżący kwestionuje realizację wniosku o udzielenie informacji publicznej. Nie jest bowiem usatysfakcjonowany z udzielonej przez Burmistrza odpowiedzi. Znajdująca się w aktach administracyjnych sprawy kopia protokołu z posiedzenia Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miejskiej w [...] w dniu [...] kwietnia 2019 r., poświadczona za zgodność z oryginałem przez Naczelnika Wydziału Organizacji Urzędu Miejskiego w [...], zawiera wyłącznie listę obecności oraz zaproszonych gości; można się również domyślać, że posiedzenie prowadziła Przewodnicząca Komisji (choć nie wynika to wyraźnie z zapisów protokołu). Rubryki: "Porządek dzienny", Informacje przedstawił(a)", "Opinie, wnioski, postanowienia" są puste, niezapisane. Pod nimi widnieje wyłącznie podpis protokolanta. Niezadowolenie czy wręcz oburzenie skarżącego nie zmienia faktu, że w takiej właśnie formie sporządzono protokół z ww. posiedzenia Komisji, a kopię tego protokołu doręczono skarżącemu w odpowiedzi na wniosek z [...] lipca 2019 r.

Nie sposób się zgodzić ze stanowiskiem skarżącego, iż pismo organu z [...] sierpnia 2019 r. stanowi odmowę udostępnienia informacji publicznej. Jak już wyżej wskazano, przedmiotowe pismo nie posiada minimum cech charakterystycznych dla decyzji administracyjnej. Jest to czynność materialno-techniczna, w ramach której organ udzielił skarżącemu informacji publicznej. Nie podlega ona kognicji sądu administracyjnego, ponieważ nie stanowi czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność z zakresu administracji publicznej powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków przewidzianych przepisami prawa administracyjnego. Musi ona wywoływać dla określonego podmiotu (tu: skarżącego) skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na jego sytuację prawną. Zatem musi istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia.

Tymczasem zaskarżone do tut. Sądu pismo ww. wymogów nie spełnia. Ma ono charakter stricte informacyjny. Dopiero wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania otwiera drogę do kontroli sądowoadministracyjnej.

Z woli ustawodawcy udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić szybko i sprawnie bez potrzeby zachowania sformalizowanych reguł kodeksowych. Dlatego do czynności materialno-technicznej polegającej na udzieleniu informacji publicznej, nie ma zastosowania ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.).

Podobnie jest w sytuacji, gdy żądana przez wnioskodawcę informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. bądź dotyczy takiej informacji, w stosunku do której istnieje odmienny tryb dostępu. Wówczas organ nie jest zobowiązany do wydawania decyzji administracyjnej - może odmówić udzielenia informacji w formie zwykłego pisma, informując jedynie wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa.

W świetle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, organ udzielił skarżącemu żądanej informacji publicznej. Natomiast odrębną kwestią – wykraczającą poza ramy tej sprawy – jest prawidłowość sporządzenia protokołu z posiedzenia Komisji.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak sentencji postanowienia.