Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Anna Mierzejewska Sędzia WSA – Adam Lipiński Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant specjalista – Ewa Kielak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi S.R. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia na niższe stanowisko służbowe – uchyla zaskarżoną i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji –

Dyrektor Generalny Służby Więziennej decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 69 ust. 1 i ust 2 pkt 1 w zw. z art. 85 ust. 2 pkt 4, art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1415 ze zm.), z dniem [...] lipca 2015 r. przeniósł z urzędu kpt S. R. do pełnienia służby w Areszcie Śledczym w W. na stanowisko specjalisty przy kierownictwie z zachowaniem prawa do uposażenia pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku, do czasu uzyskania uposażenia zasadniczego równego dotychczas pobieranemu lub wyższego. W uzasadnieniu podał, że w dniu 2 lipca 2015 r. weszło w życie zarządzenie Dyrektora Generalnego Służby Więziennej w sprawie regulaminu organizacyjnego dla Centralnego Zarządu Służby Więziennej i zgodnie z regulaminem likwidacji uległ Zespół Kontroli, w którym skarżący pełnił dotychczas służbę. Uwzględniając powyższe oraz brak możliwości mianowania funkcjonariusza na stanowisko równorzędne w zakresie pobieranego uposażenia zasadniczego w innej komórce organizacyjnej Centralnego Zarządu Służby Więziennej, przeniesienie na powyższe stanowisko jest zasadne. W dalszej części wskazał, ze zgodnie z treścią art. 85 ust. 2 pkt 4 ustawy, funkcjonariusza można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku likwidacji zajmowanego stanowiska, jeżeli nie ma możliwości mianowania funkcjonariusza na stanowisko równorzędne w zakresie pobieranego uposażenia zasadniczego, a w myśl art. 69 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy, funkcjonariusz może być z urzędu przeniesiony do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej w przypadkach uzasadnionych ważnymi potrzebami służby, zaś uprawniony do przeniesienia funkcjonariusza i określenia jego stanowiska służbowego na obszarze kraju, jest Dyrektor Generalny Służby Więziennej. Z kolei według art. 72 ust. 1 ustawy, funkcjonariusz przeniesiony na stanowisko służbowe, zaszeregowane do niższego uposażenia zasadniczego zachowuje prawo do uposażenia pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku do czasu uzyskania uposażenia zasadniczego równego dotychczas pobieranemu lub

wyższego, zaś decyzja, zgodnie z art. 218 ust. 3 ustawy, podlega wykonaniu z dniem [...] lipca 2015 r.

W odwołaniu z dnia [...] sierpnia 2015 r. do Ministra Sprawiedliwości skarżący podał, że służbę, której pełnienie rozpoczął w dniu [...] stycznia 1993 r., wykonywał dobrze, a [...] marca 2010 r. został przeniesiony na stanowisko kiedy starszego kontrolera w Centralnym Zarządzie Służby Więziennej, co poczytał sobie jako docenienie jego poświęcenia w służbie, za co dalej był nagradzany, odznaczany i awansowany. Stąd też nie może się pogodzić z przeniesieniem go na niższe stanowisko służbowe w innej jednostce organizacyjnej. Zrozumiałym jest dla niego, że weszło w życie zarządzenie Dyrektora Generalnego Służby Więziennej w sprawie regulaminu organizacyjnego dla Centralnego Zarządu Służby Więziennej i likwidacji uległ Zespół Kontroli, jednakże zostało utworzone Biuro Spraw Wewnętrznych, które przejęło wszystkie zadania i obowiązki zlikwidowanego zespołu. Czynności kontrolerskie, a także inne zadania w pozostałych komórkach organizacyjnych Centralnego Zarządu wykonują również funkcjonariusze na stanowisku starszego specjalisty i jest to stanowisko równorzędne ze zlikwidowanym stanowiskiem głównego kontrolera. Zatem niezrozumiała dla niego decyzja o braku możliwości mianowania na stanowisko równorzędne w zakresie pobieranego uposażenia zasadniczego, zaś obniżenie stanowiska oraz przeniesienie do innej jednostki organizacyjnej powoduje u niego głębokie uczucie frustracji, tym bardziej że dzieje się to w roku jubileuszu 25-lecia pracy.

Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny i argumentację organu pierwszej instancji – podał, że zarządzeniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] r., Dyrektor Generalny Służby Więziennej powołał zespół do spraw optymalizacji zatrudnienia w Centralnym Zarządzie Służby Więziennej i efektem prac zespołu jest raport, w którym rekomendowano m. in. likwidację Zespołu Kontroli i przejęcie części jego zadań przez nowoutworzone Biuro Spraw Wewnętrznych. Jako konsekwencję przedmiotowej zmiany organizacyjnej Centralnego Zarządu Służby Więziennej, raport zalecał "uwolnienie" 3 etatów z ogólnej liczby 10 funkcjonariuszy pełniących służbę w Zespole Kontroli. A kolei w dniu [...] lipca 2015 r. wszedł w życie regulamin organizacyjny Centralnego Zarządu Służby Więziennej i zgodnie z przepisami regulaminu likwidacji uległ Zespół Kontroli, w którym skarżący pełnił służbę. W konsekwencji reorganizacji i optymalizacji zatrudnienia związanego ze zmniejszeniem obsady etatowej Centralnego Zarządu Służby Więziennej, przeprowadzono szereg działań o charakterze organizacyjno – logistycznym, które odnosiły się także do funkcjonariuszy i pracowników Służby Więziennej, z innych aniżeli Zespół Kontroli, likwidowanych komórek organizacyjnych Centralnego Zarządu Służby Więziennej. Z dniem [...] lipca 2015 r. z Centralnego Zarządu Służby Więziennej przeniesionych do pełnienia służby w innych jednostkach organizacyjnych Służby Więziennej zostało 16 funkcjonariuszy, w tym skarżący. Odnosząc się zaś do zarzutu, że utworzone Biuro Spraw Wewnętrznych przejęło wszystkie zadania zlikwidowanego Zespołu Kontroli wskazano, że Biuro Spraw Wewnętrznych powołane zostało w celu prowadzenia działań profilaktycznych w zakresie niedopuszczalnych zachowań funkcjonariuszy i pracowników Służby Więziennej, o których mowa w art. 28 pragmatyki służbowej z 2010 r., a także w celu prowadzenia działań przeciwdziałających zjawiskom korupcyjnym w służbie. Podkreślono, że Biuro Spraw Wewnętrznych przejęło jedynie część kompetencji dawnego Zespołu Kontroli, co uzasadniało przejęcie ograniczonej ilości etatów ze zlikwidowanego Zespołu Kontroli. Dlatego też w nowej strukturze organizacyjnej, nie było możliwości skarżącego na stanowisko równorzędne w zakresie pobieranego uposażenia zasadniczego w innej komórce organizacyjnej Centralnego Zarządu Służby Więziennej i zasadnym było przeniesienie go do pełnienia służby w Areszcie Śledczym W.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący S. R. wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania zarzucając naruszenie art. 85 ust. 2 pkt 4 ustawy o Służbie Więziennej, art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., które to normy obligują organ administracji do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, co ma wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że zaskarżona decyzja uniemożliwia mu wykonywanie pracy w dotychczasowym obszarze działania, wyspecjalizowania oraz skutkuje podwójną degradacją, tj. przeniesienie z Centralnego Zarządu Służby Więziennej do jednostki podstawowej czyli aresztu, a także znacznym obniżeniem stanowiska, tj. z głównego kontrolera, zaszeregowanego w grupie 32 z mnożnikiem 0,9996 na stanowisko specjalisty, zaszeregowanego w grupie 16 z mnożnikiem 0,6347, co naraża go na straty finansowe i zablokowanie możliwość awansu do stopnia podpułkownika Służby Więziennej, bowiem nie jest przewidziane dla aktualnego stanowiska, a także potencjalnej podwyżki uposażenia zasadniczego i dodatku służbowego, a tym samym mniejszym świadczeniem pieniężnym po przejściu na zaopatrzenie emerytalne. Cała ta sytuacja wygląda tak, jak zostałby ukarany za nieprawidłowości w wykonywaniu obowiązków służbowych, co jest sprzeczne z jego dotychczasowymi osiągnięciami w Służbie Więziennej. Podczas pełnienia służby w Centralnym Zarządzie Służby Więziennej był tylko i wyłącznie nagradzany. Dalej podał, że w skład Centralnego Zarządu Służby Więziennej wchodzi kilkanaście komórek organizacyjnych, w których określone zadania wykonują funkcjonariusze na stanowisku starszego specjalisty, które jest równorzędnym stanowiskiem ze zlikwidowanym stanowiskiem głównego kontrolera. Z kolei brak możliwości mianowania na stanowisko równorzędne w zakresie pobieranego uposażenia zasadniczego uzasadniono optymalizacją zatrudnienia, co stoi w sprzeczności z faktem, iż do Centralnego Zarządu Służby Więziennej zostali przeniesieni do pełnienia służby "nowi" funkcjonariusze z jednostek podległych, jak również raportem, w którym zalecano "uwolnienie" 3 etatów funkcjonariuszy z ogólnej liczby 10 funkcjonariuszy pełniących służbę w Zespole Kontroli. Faktycznie z Zespołu Kontroli ubyło 5 funkcjonariuszy; jedna funkcjonariuszka odeszła na zaopatrzenie emerytalne, dwoje funkcjonariuszy zostało przeniesionych do innych komórek organizacyjnych Centralnego Zarządu Służby Więziennej oraz dwóch funkcjonariuszy zostało przeniesionych do jednostek podstawowych, czyli z dziesięciu funkcjonariuszy tylko pięcioro przeniesiono do nowoutworzonego biura. Z uzasadnienia raportu, którym rekomendowano m.in. likwidację Zespołu Kontroli i przejęcie części jego zadań przez nowoutworzone Biuro Spraw Wewnętrznych wynika, "...że Biuro Spraw Wewnętrznych przejęło jedynie część kompetencji dawnego Zespołu Kontroli, co uzasadniało przejęcie ograniczonej ilości etatów ze zlikwidowanego Zespołu Kontroli. Dlatego też, w nowej strukturze organizacyjnej, nie było możliwości mianowania pana kpt. S. R. na stanowisko równorzędne w zakresie pobieranego uposażenia zasadniczego w innej komórce organizacyjnej Centralnego Zarządu Służby Więziennej...", co stoi w sprzeczności z faktami, że do Biura Spraw Wewnętrznych przyjęto dwoje "nowych" funkcjonariuszy z jednostek podstawowych. Także publikacja w czasopiśmie "[...]" zaprzecza powyższemu, ponieważ w nr [...] ([...]), wrzesień 2015 po rozmowach z płk A. D. Zastępcą Dyrektora Służby Więziennej napisano, że "Inaczej jest w odniesieniu do zlikwidowanego Zespołu Kontroli, którego sprawy w całości przejęło Biuro Spraw Wewnętrznych", a także z ppłk R. K. Dyrektorem Biura Spraw Wewnętrznych napisano, że "Po drugie, przejęliśmy w całości zadania po zlikwidowanym Zespole Kontroli".

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że szczegółowy zakres zadań Biura Spraw Wewnętrznych w sposób zasadniczy różni się od zakresu zadań realizowanych przez Zespół Kontroli, bowiem zadań o charakterze kontrolnym, Biuro Spraw Wewnętrznych realizuje przede wszystkim działania profilaktyczne w zakresie zachowań funkcjonariuszy i pracowników Służby Więziennej, o których mowa w art. 28 ustawy, co wymagało przeniesienia dwóch funkcjonariuszy z jednostek organizacyjnych Służby Więziennej legitymujących się odpowiednim wykształceniem, wysoce specjalistycznym przygotowaniem zawodowym i doświadczeniem, odpowiadającym zadaniom nowoutworzonego biura. Dlatego też skład personalny Biura Spraw Wewnętrznych został uzupełniony o psychologa oraz specjalistę z zakresu zagadnień kadrowych, zaś skarżący posiada wykształcenie humanistyczne – pedagogika, a służbę pełnił jedynie w dziale ewidencji i w Zespole Kontroli Centralnego Zarządu Służby Więziennej realizował zadania służbowe zgodnie z jego przygotowaniem zawodowym. W związku z powyższym niemożliwym było mianowanie skarżącego na równorzędne "wakujące" stanowisko w Biurze Spraw Wewnętrznych. Nie było również możliwości mianowania skarżącego na równorzędne stanowisko starszego specjalisty w Biurze Informacji i Statystyki, bowiem z przedmiotowego biura dwóch funkcjonariuszy w wyniku zmian organizacyjnych zostało również przeniesionych do innych jednostek organizacyjnych Służby Więziennej. Ponadto w lipcu 2015 r. łącznie do innych jednostek organizacyjnych Służby Więziennej przeniesionych zostało szesnastu funkcjonariuszy, a na dzień [...] lipca 2015 r. Centralny Zarząd Służby Więziennej nie dysponował żadnym wakatem. Jeżeli chodzi o publikacje prasowe, to miały one na celu przybliżenie powyższego procesu ogółowi funkcjonariuszy i pracowników Służby Więziennej, a użyte tam sformułowania należy traktować jako celowe uproszczenie, użyte na potrzeby artykułu prasowego. Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. zauważono, że organ I instancji w sposób wyczerpujący zgromadził i rozpatrzył materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie i odniósł się do istoty zagadnienia, natomiast Minister Sprawiedliwości podziela jego stanowisko.

W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2015 r. skarżący podniósł, że w żaden sposób nie odniesiono się do zarzutów ze skargi o możliwości mianowania go na stanowisko równorzędne i zaprotestował, aby jego doświadczenie i kompetencje pozwalały mu pełnić służbę jedynie w dziale ewidencji, wskazując szczegółowo na przebieg służby

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści przepisów, które stanowiły podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, a mianowicie art. 85 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (tekst jedn. z 2014 r., poz. 1415 ze zm.), funkcjonariusza można przenieść na niższe stanowisko służbowe w razie likwidacji zajmowanego stanowiska, jeżeli nie ma możliwości mianowania funkcjonariusza na stanowisko równorzędne w zakresie pobieranego uposażenia zasadniczego, zaś według art. 69 ust. 1, funkcjonariusz może być z urzędu przeniesiony do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej w przypadkach uzasadnionych ważnymi potrzebami służby. Zatem ustawa o Służbie Więziennej w zakresie tych dwóch przepisów pozostawia przeniesienie na niższe stanowisko służbowe i do pełnienia z urzędu służby w innej jednostce organizacyjnej, uznaniu Dyrektora Generalnego Służby Więziennej, bowiem powyższe przepisy posługują się słowem "można" i "może", zatem wskazuje to na uznaniowy charakter decyzji.

Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji organu nie oznacza, że Dyrektor Generalny Służby Więziennej ma całkowitą i niekontrolowaną swobodę podczas podejmowania tego rodzaju decyzji. Zatem podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach jest związany rygorami procedury administracyjnej określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Musi więc przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 k.p.a.). Ponadto jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Dodać ponadto należy, że w przypadku decyzji wydanych na zasadzie uznania administracyjnego, Sąd kontrolując ich legalność, uprawniony jest jedynie do badania ich zasadności z prawem. Nie może natomiast wnikać w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Kontrola sądowa zmierza zatem do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej i czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami.

Tymczasem organ nie zadośćuczynił – zdaniem Sądu – powyższym obowiązkom, przy czym niekwestionowanym w orzecznictwie jest pogląd, iż stosunek służbowy funkcjonariusza Służby Więziennej ma charakter administracyjnoprawny i w odróżnieniu od stosunku pracy, brak w nim cechy równości stron. Funkcjonariusz ten nawiązując stosunek służbowy godzi się na możliwość władczego działania swego przełożonego w sprawach wynikających z nawiązanego stosunku służbowego, w tym na decyzje w sprawach osobowych. Podejmując decyzję o wstąpieniu do służby w strukturach Służby Więziennej, kandydat na funkcjonariusza świadomie poddaje się służbowej dyspozycji przełożonego, która polegać może także na dowolnym określeniu miejsca pełnienia służby oraz stanowiska funkcjonariusza.

Jednakże aby zgodnie z normą zawartą w art. 85 ust. 2 pkt 4 ustawy, dopuszczalnym było przeniesienie skarżącego na niższe stanowisko służbowe, niezbędne jest wykazanie przez organ braku stanowisk równorzędnych w zakresie pobieranego uposażenia zasadniczego, a jeśli takie istnieją, jak w rozpoznawanej sprawie w Biurze Spraw Wewnętrznych, to organ musi dowieść, że przeniesienie skarżącego S. R. na te stanowiska nie było możliwe. Faktem jest, że organ wskazał, iż w Biurze Spraw Wewnętrznych należało obsadzić dwa stanowiska osobami z "zewnątrz" posiadającymi określone kwalifikacje, jednakże nie wykazano, dlaczego nie było możliwości wyznaczenia skarżącego na pozostałe równorzędne stanowiska, na które wyznaczono innych funkcjonariuszy. Podkreślić w tym miejscu należy, że to na organie spoczywa obowiązek dowiedzenia o powyższym fakcie. Zatem Sąd podziela zarzut dotyczący niewyjaśnienia przez organ całokształtu okoliczności sprawy, w szczególności nieprzeanalizowania stanu faktycznego na tle przywołanych przez skarżącego informacji na temat innych równorzędnych stanowisk w Biurze Spraw Wewnętrznych, na które przeniesiono – jak podaje skarżący – pięciu funkcjonariuszy z Zespołu Kontroli. Ponadto decyzja organu nie zawiera wytłumaczenia i wyjaśnienia powodów którymi kierowano się stwierdzając, że pozostałe równorzędne stanowiska nie są odpowiednie dla skarżącego. Innymi słowy z uzasadnienia decyzji nie można wywnioskować przyczyn, którymi kierował się organ uznając, że skarżący nie kwalifikuje się do objęcia istniejących w BSW stanowisk równorzędnych. Ogólne lakoniczne stwierdzenie, że strona nie spełnia wymagań koniecznych do mianowania, jest naruszeniem zasady przekonywania. W uzasadnieniu decyzji brak jest bowiem wytłumaczenia jakie warunki, musi spełnić funkcjonariusz Służby Więziennej aby podjąć służbę na konkretnym stanowisku. Ponadto organ ma obowiązek dokładnego wykazania, z jakich to powodów skarżący nie spełniała wymagań. Winien zatem dokładnie i szczegółowo wyjaśnić czy strona nie posiada odpowiedniego wykształcenia, kwalifikacji zawodowych, stażu służby, czy też doświadczenia zawodowego i umiejętności, bowiem wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ jest szczególnie istotne w momencie wydania decyzji uznaniowej. Organ nie wytłumaczył stronie swego rozstrzygnięcia, a do tego zobowiązuje go wynikająca z art. 11 k.p.a. zasada przekonywania. W takiej sytuacji u skarżącego może pojawić się przeświadczenie o tym, że w wydanej decyzji doszło np.: do omyłki organu, bądź przeoczenia istotnych faktów. Takie działanie organu narusza także zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Próbę dokonania powyższej oceny organ wprawdzie podjął, jednak uczynił to dopiero na etapie odpowiedzi na skargę. Tymczasem odpowiedź na skargę nie może uzupełniać zaskarżonej decyzji poprzez zamieszczenie w niej ustaleń faktycznych lub prawnych oraz rozważań i ocen, które zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., powinno zawierać jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Odpowiedź na skargę nie może być traktowana jako "aneks" do decyzji, gdyż należy już do postępowania sądowoadministracyjnego, a nie administracyjnego. Kontroli Sądu podlega wyłącznie zaskarżony oraz poprzedzający go rozkaz personalny, nie zaś stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę.

Zatem rozpoznając na nowo sprawę, Minister Sprawiedliwości winien mieć na względzie jako wskazania, opisane powyżej rozważania Sądu.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), należało orzec jak w sentencji wyroku.