Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Elżbieta Kowalik - Grzanka Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 818/18 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. B. na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej 2025 (dwa tysiące dwadzieścia pięć) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 lutego 2019 r. oddalił skargę J. B. (Skarżąca, Strona) na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2018 r. w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Skarżąca prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą A zobowiązana była realizować w okresie od 1 stycznia 2015 r. do 30 czerwca 2015 r. projekt pt.: "B" na podstawie umowy o dofinansowanie projektu nr [...] zawartej w dniu [...] grudnia 2014 r. Zgodnie z treścią wniosku o dofinansowanie projektu stanowiącego załącznik do umowy o dofinansowanie, celem głównym projektu było podniesienie i dostosowanie do potrzeb 30 firm, kompetencji 78 ich pracowników poprzez zdobycie przez nich uprawnień na kategorie B, C, D, C+E kwalifikacji wstępnej. We wniosku o dofinansowanie projektu określono również cele szczegółowe. Beneficjent zaplanował do realizacji następujące zadania: kurs na prawo jazdy kat. B, kurs na prawo jazdy kat. C, kurs na prawo jazdy kat. D, kurs na prawo jazdy kat. C+E, kurs kwalifikacji wstępnej przyspieszonej. Na realizację założeń przyznano Stronie dofinansowanie w kwocie nieprzekraczającej 550.721,40 zł, natomiast przekazano środki dofinansowania w łącznej kwocie 250.000 zł (I transza dofinansowania przekazana w dniu 22 stycznia 2015 r.).

W dniu 23 grudnia 2015 r. Urząd Marszałkowski Województwa Lubelskiego (dalej: "Instytucja Pośrednicząca") przesłał Skarżącej "Informację o wynikach weryfikacji wniosku o płatność", w której uznał za niekwalifikowalne wydatki w kwocie 165.356,40 zł oraz wezwał do ich zwrotu.

Marszałek w dniu 29 lutego 2016 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu kwoty dofinansowania. Zakończyło się ono [...] czerwca 2016 r. wydaniem decyzji zobowiązującej Skarżącą do zwrotu wymienionych w decyzji wydatków niekwalifikowalnych. W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego Minister Rozwoju i Finansów decyzją z [...] października 2016 r. uchylił decyzję Marszałka z [...] czerwca 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Marszałek w dniu [...] maja 2017 r. wydał decyzję, w której ponownie zobowiązał Skarżącą do zwrotu wydatków niekwalifikowalnych w łącznej kwocie 126.269,14 zł.

Decyzją z [...] marca 2018 r. Minister utrzymał w mocy decyzję Marszałka z [...] maja 2017 r. i podzielił stanowisko organu I instancji zgodnie z którym Strona naruszyła Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (dalej: "Wytyczne"), skutkujące wystąpieniem wydatków niekwalifikowalnych. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji słusznie wskazał, że bezwzględnym warunkiem kwalifikowalności wydatku zgodnie z "Wytycznymi", jest faktyczne poniesienie wydatku. Tylko wydatki faktycznie poniesione, tj. zapłacone faktury i rachunki potwierdzone stosownymi dokumentami, mogą być rozliczone w projekcie. Podzielił również ustalenia organu I instancji zgodnie z którymi uregulowania Wytycznych jednoznacznie określają, iż warunkiem bezwzględnym do kwalifikowania wydatku jest zrealizowanie usługi, której wydatek dotyczy. Zgodnie z Wytycznymi Skarżąca zobowiązana była do właściwego udokumentowania faktu przeprowadzenia działań wskazanych w projekcie (np. przeprowadzenia szkoleń w zakresie prawa jazdy). Organ odwoławczy podzielił orzeczenie organu I instancji co do braku zasadności ponoszenia w projekcie kosztów zakupu paliwa w ramach kursu na prawo jazdy kat. C+E, w sytuacji gdy Strona nie przedstawiła wiarygodnych dowodów potwierdzających fakt przeprowadzenia usługi szkoleniowej, zarówno w części teoretycznej, jak i praktycznej. Wydatek na zakup paliwa należało uznać za niezwiązany z celem projektu, naruszający kryteria kwalifikowalności wskazane w Wytycznych co do bezpośredniego związku z celem projektu.

Od powyższej decyzji Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna.

Na wstępie WSA uznał stan faktyczny ustalony przez organy administracji za prawidłowy i czyni go przedmiotem własnych ustaleń.

Sąd I instancji podkreślił, że Skarżąca podpisując umowę o dofinansowanie zobowiązała się do realizacji projektu na podstawie aktualnego wniosku o dofinansowanie, stanowiącego załącznik do umowy oraz do stosowania aktualnie obowiązującej treści Wytycznych. Analiza stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy doprowadziła organy do właściwego wniosku, że Skarżąca podczas realizacji projektu naruszyła art. 184 u.f.p. Stwierdzenie naruszenia takich procedur stanowiło podstawę do wydania przez organ I instancji, w oparciu o art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. decyzji zobowiązującej Skarżącą do zwrotu środków uznanych za niekwalifikowalne. Tym samym bezpodstawny jest zarzut naruszenia przez organy administracji prawa materialnego, tj. art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Za bezzasadny WSA uznać zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wbrew twierdzeniom Skarżącej organ lI instancji prawidłowo utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, która została oparta na wszechstronnie zebranym i rozpatrzonym materiale dowodowym sprawy. Wbrew twierdzeniom Skarżącej organy obu instancji przeprowadziły postępowanie dowodowe w sposób rzetelny i wszechstronny, ustaliły stan faktyczny sprawy, a następnie w sposób prawidłowy dokonały subsumpcji ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawnej.

W ocenie Sądu I instancji nie zasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przez organy administracji art. 7, 77 i 80 k.p.a. W toku prowadzonego postępowania podjęto wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz w sposób wyczerpujący zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy. Organy administracji rozważyły wszystkie okoliczności sprawy, poddały je wnikliwej ocenie i na tej podstawie wydały decyzje zgodne ze stanem faktycznym i obowiązującymi przepisami. Nie ma racji Skarżąca, że organy wydały decyzje z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów oraz nie dokonały wszechstronnej analizy materiału dowodowego. Obowiązkiem organu jest zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.). Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest kompletny, pozwalający na wydanie merytorycznej decyzji, natomiast jego ocena dokonana jest z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów. W toku postępowania organy zgromadziły i poddały wnikliwej analizie wszystkie dowody, które zmierzały do poczynienia istotnych dla sprawy ustaleń. W sprawie został zebrany cały materiał potrzebny do wydania rozstrzygnięcia, a przeprowadzona przez organy ocena dowodów została dokonana w sposób prawidłowy, co przesądza o tym, że organy działały w toku postępowania w sposób zgodny z przepisami art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Okoliczność, że ocena zgromadzonych w sprawie dowodów doprowadziła organ do wniosków odmiennych od tych, które prezentuje w swym stanowisku Skarżąca nie oznacza jeszcze, że organ uchybił przepisom procedury administracyjnej, a oznacza jedynie tyle, że strona jest niezadowolona z treści decyzji wydanej w jej sprawie.

WSA zauważa, iż Skarżąca z jednej strony podnosi zarzut uznania za niekwalifikowalne wydatków związanych z wynagrodzeniem koordynatora projektu A. B., a z drugiej strony nie przedstawia żadnych dowodów z wyjaśnień i zeznań tejże A. B. na okoliczność jej pracy jako koordynatora projektu, chociaż osoba ta i sama Strona powinny być najbardziej zainteresowane przedstawieniem dowodów potwierdzających zasadność uznania tych wydatków związanych z wynagrodzeniem koordynatora projektu za kwalifikowane. To, że od wynagrodzenia tego pracownika mogły być odprowadzane składki ZUS bynajmniej nie świadczy, iż Skarżąca przedstawiła organowi niezbędne dokumenty potwierdzające zatrudnienie A. B.

Sąd I instancji podkreślił, że w myśl zapisów umowy o dofinansowanie zaskarżonego projektu (§ 19 ust. 1) Skarżąca zobowiązała się do przedstawiania na pisemne wezwanie Instytucji Pośredniczącej wszelkich informacji i wyjaśnień związanych z realizacją projektu, w terminie określonym w wezwaniu. Pomimo wezwania Skarżącej pismami z dnia 12 grudnia 2016 r. oraz 16 stycznia 2017 r. do uzupełnienia dokumentacji Skarżąca nie przekazała nowych dowodów w sprawie, w szczególności umów ze zleceniobiorcami potwierdzających przeprowadzenie w zaskarżonym projekcie kursu prawa jazdy kategorii C+E wraz z rachunkami potwierdzającymi dokonane rozliczenia finansowe w projekcie z tego tytułu.

WSA zauważył, że zgodnie z § 17 ust. 2 umowy o dofinansowanie projektu Skarżąca zobowiązała się do przechowywania dokumentacji związanej z realizacją projektu do dnia 31 grudnia 2020 r. w sposób zapewniający dostępność poufność i bezpieczeństwo, a dokumentów dotyczących pomocy publicznej udzielanej przedsiębiorcom przez 10 lat, licząc od dnia przyznania pomocy oraz do informowania Instytucji Pośredniczącej o miejscu przechowywania dokumentów związanych z realizowanym projektem. Skoro zatem w dokumentacji zabezpieczonej przez policję brak jest dokumentów potwierdzających realizację kursu prawa jazdy C+E, w szczególności umowy z wykonawcą kursu, rachunków rozliczających umowę, list obecności uczestników na kursie, należy domniemywać, że dokumentacja taka nie została wytworzona w realizowanym projekcie. W tym kontekście bezzasadny jest zarzut Skarżącej dotyczący braku przesłuchania w toku postępowania opiekuna projektu lub niewezwania WORD w Lublinie do przedstawienia listy osób egzaminowanych w zakresie kategorii C+E, bo to na Skarżącej spoczywał obowiązek udokumentowania realizacji zadań przewidzianych w projekcie i ponoszonych w związku z tym wydatków. Skarżąca w toku całego postępowania w sposób ogólnikowy twierdziła, że dokumenty potwierdzające realizację zadań i ponoszonych wydatków istniały i zostały przekazane organowi, natomiast na wezwania organów, ponownie ich nie przedstawiała. Skoro zatem Skarżąca zrealizowała zadania i w związku z powyższym poniosła zakwestionowane wydatki winna była przedstawić dokumenty jednoznacznie ten fakt potwierdzające.

Reasumując Sąd I instancji stwierdził, iż organy bezspornie ustaliły, że Strona naruszyła Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. W konsekwencji złamania obowiązujących przy wydatkowaniu środków projektowych procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. organy zobowiązane były wydać decyzję administracyjną na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie na zasadzie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz zasądzenie kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzuciła:

I. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.:

a) polegające na zaniechaniu przez organ II instancji przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący i wyjaśniający, a nadto na niekompletnym rozpatrzeniu zebranego materiału dowodowego , dokonaniu oceny zebranego materiału w sposób nielogiczny i sprzeczny z doświadczeniem życiowym, mimo ustawowego zobowiązania organu do pełnego i dokładnego gromadzenia środków dowodowych; ponadto jako dowód w sprawie organ powinien dopuścić wszystko, co może przyczynić się do rozstrzygnięcia sprawy, a nie jest sprzeczne z obowiązującym porządkiem; co więcej, to na organie - zgodnie z zasadą oficjalności - spoczywa obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego;

b) polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy kurs prawa jazdy kat. C+E faktycznie się odbył, w sytuacji gdy jedynym dowodem w sprawie są zeznania świadka S. J., który wyjaśnił jedynie, iż to nie on prowadził zajęcia z zakresu prawa jazdy kat. C+E, nie negował natomiast samego faktu, iż taki kurs się odbył;

c) polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, to jest zaniechaniu zwrócenia się do Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Lublinie, który jest powoływany i nadzorowany przez Zarząd Województwa Lubelskiego celem ustalenia, czy zostały przeprowadzone egzaminy kursantów na prawo jazdy kat. C+E w ramach realizacji projektu pt.: "B" oraz czy została uiszczona opłata za przeprowadzenie powyższych egzaminów;

d) polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy kurs w zakresie kwalifikacji wstępnej przyspieszonej faktycznie się odbył, a co za tym idzie bezzasadną odmowę mocy dowodowej przedstawionym przez beneficjenta dokumentom poświadczającym realizację usługi w zakresie kwalifikacji wstępnej przyspieszonej, tj. wydatkom związanym z przeprowadzeniem kursu, przeprowadzeniem zajęć teoretycznych i wynajem sali wykładowej;

e) poprzez zaniechanie ustalenia i przesłuchania osób, które nadzorowały realizację projektu, w szczególności opiekuna projektu, który odpowiedzialny był za obieg dokumentów związanych z realizacją projektu, bezpośrednio przyjmował dokumenty dostarczane przez beneficjenta do Instytucji Pośredniczącej;

f) poprzez bezpodstawne uznanie za niekwalifikowalne wydatki związane z przeprowadzeniem kursu na prawo jazdy kat. C+E;

g) poprzez bezpodstawne domniemanie, że dokumentacja w postaci list obecności czy rachunków rozliczających umowę nie została wytworzona w realizowanym projekcie podczas gdy dokumentacja taka znajduje się w materiale dowodowym (oraz dodatkowo zostanie złożona do niniejszej skargi)

II. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez podzielenie stanowiska Ministra Inwestycji i Rozwoju i w konsekwencji utrzymanie tej decyzji w mocy, w sytuacji gdy decyzja ta oparta została na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym i jako taka pozostawała wadliwa w stopniu przesądzającym jej uchylenie.

W uzasadnieniu Skarżąca przedstawiła argumenty mające świadczyć o trafności zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjna organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego rzeczywiście zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy zostały naruszone. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tzn. na naruszeniu przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszym rzędzie wskazać trzeba, że adresatem zarzutów naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego są organy administracyjne, a nie Sąd I instancji. WSA kontrolując legalność aktu administracyjnego prowadzi postępowanie na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To zaś oznacza, że nie może on samodzielnie naruszyć przepisów k.p.a. Poprawnie sformułowany na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy nakłada na autora skargi kasacyjnej konieczność powołania naruszonych przez Sąd I instancji konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej i powiązania ich z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., a także zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie został powiązany z konkretnymi przepisami p.p.s.a. naruszonymi przez Sąd I instancji. Zgodnie z poglądem wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, z. 1 poz. 1) i przywołanym tam orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 grudnia 1996 r., sygn. akt K 25/95, w sytuacji, gdy strona przytoczy w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, nie powiązawszy go z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy jej rozpoznania. Jednakże zauważyć trzeba, że poza brakiem powiązania zarzutu naruszenie wskazanych przepisów k.p.a z konkretnymi przepisami p.p.s.a., autora skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu zarzuca Sądowi I instancji, że "... na podstawie art 7 w zw. z art 77 § 1 kpa Sąd administracyjny zobowiązany jest do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Sąd zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wszystkie z wyżej wymienionych działań należy wykonać z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.". Ponadto wskazał, że Sąd I instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności związanych z przeprowadzeniem kursu kwalifikacji wstępnej przyspieszonej oraz zaniechał ustalenia liczby uczestników przystępujących do egzaminu, ich danych osobowych, adresowych co umożliwiłoby mu uzyskanie informacji na temat przeprowadzenia kursu.

Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów przypomnieć należy, że sąd administracyjny nie jest władny do samodzielnego wydania rozstrzygnięcia w miejsce organu administracji publicznej (tj. do rozstrzygania spraw administracyjnych; zob. m.in. R. Hauser: Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego /w:/ Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 145-147; J. Zimmermann: Z problematyki reformy sądownictwa administracyjnego /w:/ Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 797-798). Należy szczególnie podkreślić, że - w świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej - sąd administracyjny I instancji nie ma, co do zasady, kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego będącego tłem sprawy administracyjnej (por. też art. 133 § 1 p.p.s.a.). Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Elementem zaś kontroli legalności działania organu administracji publicznej jest powinność zbadania przez sąd, czy organ dokonując ustalenia stanu faktycznego nie naruszył przepisów proceduralnych pozwalających na urzeczywistnienie zasady prawdy obiektywnej. Naruszenie tego typu regulacji (m.in. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) powoduje nielegalność rozstrzygnięcia organu.

W konsekwencji przyjąć trzeba, że do kompetencji sądu administracyjnego należy ocena legalności procesu ustalania stanu faktycznego przez organ administracji z punktu widzenia wymagań proceduralnych, nie zaś samodzielne ustalanie stanu faktycznego. Reguła ta jest cechą szczególną postępowania sądowoadministracyjnego, istotnie odróżniającą to postępowanie od procesu cywilnego i karnego, gdzie to sąd jest zobligowany do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Nie ulega zatem wątpliwości, że sprawą sądowoadministracyjną w rozumieniu Konstytucji jest wywołany przed sądem administracyjnym spór między jednostką (adresatem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej) a organem administracji publicznej (autorem rozstrzygnięcia skierowanego do jednostki); jego treścią jest postawiony przez jednostkę zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie dotyczące jej wolności lub praw (por. też J. Borkowski: Ustawy o dwuinstancyjnym sądownictwie administracyjnym, cz. II, "Monitor Prawniczy" 2003, nr 8, s. 346). Kontrola sądu administracyjnego polega na ocenie zgodności działania organu administracji z prawem materialnym, procesowym i ustrojowym.

Wskazać również należy, że dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny. Skarga kasacyjna nie zawiera stosownego uzasadnienia, w tym zakresie.

Uwagi powyższe są o tyle konieczne, że sposób sformułowania zarzutów przedmiotowej skargi kasacyjnej, jak kolejno ich uzasadnienie, odbiegają od wzorcowych. Zarzuty kasacyjne nie odpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności, co czyni je nieskutecznymi.

Zupełnie chybiony jest zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten określa sposoby zakończenia postępowania odwoławczego w przypadku stwierdzenia, że odwołanie jest dopuszczalne i zostało wniesione w terminie (w sprawie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oraz uchybienia terminowi do wniesienia odwołania zob. art. 134). Organ odwoławczy może zatem utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji albo uchylić tę decyzję i bądź merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, bądź wydać jedno z dwóch rozstrzygnięć procesowych – umorzyć postępowanie I instancji (art. 138 § 1 pkt 2) lub przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2). Skoro wskazany przepis określa wyłączną kompetencję organu odwoławczego do wydawania decyzji w nim określonych, to nie można zasadnie zarzucić jego naruszenie z tego względu, że Sąd I instancji nie mógł i nie stosował tego przepisu. Podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, dla WSA, stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., przy czym uwzględnić należy, że norma wywiedziona z tego przepisu jest normą wynikową (podobnie jak art. 151 p.p.s.a.), które nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Przepisy te regulują jeden z etapów orzekania przez sąd administracyjny. Zarzutowi naruszenia tych przepisów powinno towarzyszyć powiązanie ich z konkretnymi przepisami prawa materialnego lub przepisami postępowania, w odniesieniu do których wykazywane naruszenie polegałoby na wadliwym przeprowadzeniu przez sąd kontroli ich zastosowania czy też ich wykładni dokonanej przez organ administracji, który wydał zaskarżony akt. W rozpoznawanej sprawie zarzutów takich nie podniesiono.

Końcowo stwierdzić należy, że bez znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji pozostaje okoliczność, iż umorzone zostało postępowania karnego, toczącego się z udziałem Skarżącej w charakterze świadka, ponieważ kwestia ta nie warunkuje wydawania decyzji w przedmiocie zwrotu środków wykorzystanych z naruszeniem stosownych procedur.

Biorąc pod uwagę, że żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie okazał się skuteczny, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 207 § 2 p.p.s.a. Zasądzając wynagrodzenie pełnomocnika organu, Sąd wziął pod uwagę fakt, że na tym samym posiedzeniu niejawnym sądu rozpoznawano analogicznej treści skargę kasacyjną w tożsamej rodzajowo sprawie. Zarzuty oraz argumentacja wniesionych skarg kasacyjnych są zbieżne. Z uwagi na powtarzalność spraw sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną w niniejszej sprawie wymagało od pełnomocnika organu mniejszego, niż normalnie, nakładu pracy, co uzasadnia przyznanie wynagrodzenia w wysokości niższej od podstawowej.