III SA/Wr 280/08 - Wyrok

Data orzeczenia	2008-06-19	
Data wpływu	2008-04-14	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Maciej Guziński /przewodniczący/
Magdalena Jankowska-Szostak
Marcin Miemiec /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	II OSK 1526/08	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	*Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591;  art. 40 ust. 2; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca), Asesor WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na paragraf [...] uchwały Rady Gminy L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie utworzenia samorządowej instytucji kultury – [...] Ośrodka Kultury w L. oddala skargę.	
Uzasadnienie
Wojewoda D.zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu § 4 uchwały Rady Miejskiej Gminy L. Ś., Nr [...] z dnia [...]. w sprawie utworzenia samorządowej instytucji kultury, L. Ośrodka Kultury w L.Ś., a także załącznik nr 1 do tej uchwały. Według wojewody, zaskarżona część uchwały istotnie narusza prawo, a mianowicie art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449 z późn. zm.) oraz art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Wniósł zatem o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu skargi wojewoda stwierdził, że na sesji dnia 28 grudnia 2007 r., na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 9, art. 9 ust. 1 oraz art. 18 ust. 2 pkt 9h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 9, 11 i 13 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.), Rada Miejska Gminy Lwówek Śląski podjęła uchwałę Nr XV/93/07 w sprawie utworzenia samorządowej instytucji kultury - Lwóweckiego Ośrodka Kultury w Lwówku Śląskim. Na podstawie art. 13 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej Rada Miejska nadała Lwóweckiemu Ośrodkowi Kultury statut, stanowiący załącznik nr 1 do uchwały. Wojewoda stwierdził, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa wewnętrznego, który wchodzi w życie z dniem podjęcia. Statut instytucji kultury jest natomiast aktem prawa miejscowego. Wynika to z art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, według którego organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie organizacji urzędów i instytucji gminnych. Oznacza to, że statut Lwóweckiego Ośrodka Kultury wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Wojewoda powołał art. 9 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, według którego jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym. Jest to zadanie własne jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym.

Zgodnie z art. 13 ustawy, instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora. Według organu nadzoru, jest to upoważnienie do wydania przepisów powszechnie obowiązujących na terenie gminy. Każdy akt prawny, zawierający normy o charakterze generalnym, nie odnoszące się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów i abstrakcyjnym, czyli nie konsumujący się przez jednokrotne zastosowanie, wydany przez ustawowo wskazany organ administracji, jest aktem prawa miejscowego. Według wojewody, statut Lwóweckiego Ośrodka Kultury w Lwówku Śląskim, zawarty w załączniku do przedmiotowej uchwały, spełnia te wymogi. Ma charakter aktu ogólnego, kierowanego do nieokreślonego kręgu adresatów, nie konsumującego się w drodze jednorazowego zastosowania. Jest więc normatywnym aktem wykonawczym, należącym do kategorii prawa miejscowego, który podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Wojewoda podkreślił, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Według art. 4 ust. 1 i ust. 2, akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt określi termin dłuższy. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Z przepisów ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wynika, że warunkiem wejścia w życie uchwały rady gminy będącej aktem prawa miejscowego jest jej ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ustawodawca wprowadził też jako zasadę 14 dniowy okres vacatio legis z możliwością jego skrócenia w uzasadnionych przypadkach. Rada Miejska Gminy Lwówek Śląski stanowiąc statut będący aktem prawa miejscowego, w formie załącznika do uchwały niebędącej aktem prawa miejscowego, naruszyła prawo w sposób istotny. Zgodnie bowiem z § 6, uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Statut powinien natomiast wchodzić w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W ocenie organu nadzoru, uzasadnia to wniosek o stwierdzenie nieważności statutu Lwóweckiego Ośrodka Kultury w Lwówku Śląskim oraz § 4 uchwały, odsyłającego do tego załącznika.

W odpowiedzi na skargę gmina wniosła o jej oddalenie. Według gminy, zarzuty skargi byłyby tylko wtedy zasadne, gdyby statut Lwóweckiego Ośrodka Kultury był aktem prawa miejscowego. Gmina nie podzieliła jednak argumentacji organu nadzoru, że: ".... (statut) ma charakter aktu ogólnego, kierowanego do nieokreślonego kręgu adresatów. Nie konsumuje się w drodze jednorazowego zastosowania. Spełnia więc kryteria normatywnego aktu wykonawczego ...". Gmina powołała się na wybrane piśmiennictwo z zakresu charakteru prawnego przepisów ustrojowo-organizacyjnych. Według gminy, istotną kwestią jest to, czy statut zawiera uregulowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, adresowane do nieograniczonej liczby podmiotów, czy nakłada on na mieszkańców Gminy Lwówek Śląski jakiekolwiek obowiązki lub przyznaje im uprawnienia.

Zdaniem Rady Gminy, takie okoliczności w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą. Statut Lwóweckiego Ośrodka Kultury zawiera jedynie regulacje związane z określeniem jego przedmiotu działania, struktury organizacyjnej oraz gospodarki finansowej. Adresatami zadań statutowych nie są osoby korzystające z usług ośrodka lecz ściśle określony krąg osób pracujących lub współpracujących z ośrodkiem. Statut ustala sytuację prawną podmiotu posiadającego osobowość prawną, organizacyjnie podporządkowanego organowi wydającemu akt. Zawiera więc przepis wydane w sferze wewnętrznej. Wskazane okoliczności przesądzają o zasadności żądania gminy o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej także ppsa).

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga nie zasługiwała zatem na uwzględnienie.

Ani prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu organu gminy z przepisami prawa. W literaturze przyjmuje się, że podstawą do uchylenia takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast prawidłowy, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.

Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 usg, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 usg, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 usg wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjętego aktu.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90 usg. Artykuł 93 ust. 1 usg. stanowi, że po upływie tego 30-dniowego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Może jedynie zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie upłynął ustawowy 30-dniowy termin stwierdzenia nieważności uchwały. Organ nadzoru zaskarżył ją zatem do Sądu.

W rozpatrywanej sprawie ocenie Sądu podlega legalność przepisów § 43 uchwały Rady Miejskiej Gminy Lwówek Śląski, Nr XV/93/07 z dnia 28 grudnia 2007 r. w sprawie utworzenia samorządowej instytucji kultury, Lwóweckiego Ośrodka Kultury w Lwówku Śląskim, a także załącznik nr 1 do tej uchwały. Istota sprawy polega na rozstrzygnięciu, czy zgodne z prawem jest stanowisko organu nadzoru, że powołana uchwała jest aktem prawa miejscowego.

Stosownie do art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Reguła ta jest powtórzona w art. 40 ustawy o samorządzie gminnym stanowiącym, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (ust. 1); na podstawie samej ustawy o samorządzie gminnym gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w wymienionym tam zakresie (ust. 2) oraz akty o charakterze porządkowym (ust. 3). Z tej regulacji wynika, że podstawą aktu prawa miejscowego, czyli aktu normatywnego powszechnie obowiązującego - o zewnętrznym oddziaływaniu, jest upoważnienie ustawowe zawarte w ustawie szczególnej albo też samej ustawie o samorządzie gminnym. W ustawie o samorządzie gminnym zawarte są upoważnienia o charakterze ogólnym, stanowiące podstawę aktów ustrojowych (art. 35, art. 40 ust. 2 usg), a także aktów o charakterze porządkowym (art. 40 ust. 3 usg).

Akty o ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Zaliczenie konkretnego aktu do jednej z dwóch wymienionych kategorii musi być poprzedzone analizą uwzględniającą kwestie formalne oraz merytoryczne. Biorąc pod uwagę zróżnicowany charakter prawny aktów ustrojowo-organizacyjnych, doktryna i judykatura przyjmuje, że przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Takie akty ustrojowe, jak statut gminy, statuty jednostek pomocniczych gminy oraz akty określające zasady korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej zaliczane są do kategorii aktów normatywnych powszechnie obowiązujących (wyrok NSA z dnia 6 marca 1991 r. I SA 1251/90, Wspólnota 1991 nr 20, s. 14).

Przyjmując kryterium adresata działań administracji publicznej można zatem rozgraniczyć sferę wewnętrzną oraz sferę zewnętrzną działania. Istotne dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy jest to, że sfera zewnętrzna dotyczy stosunków administracji publicznej z podmiotami prywatnymi, usytuowanymi poza strukturą administracji publicznej, przede wszystkim z obywatelami i ich zrzeszeniami. Sfera wewnętrzna dotyczy natomiast stosunków administracji publicznej z podmiotami powiązanymi więzami podporządkowania organizacyjnego czy służbowego. Akty ogólne wydawane przez organy administracji publicznej dla sfery zewnętrznej obowiązują powszechnie. Mogą więc kształtować sytuację prawną wszystkich kategorii adresatów - wszystkich organów publicznych, wszystkich obywateli, wszystkich państwowych i niepaństwowych jednostek organizacyjnych. Akty wydawane w sferze wewnętrznej kształtują natomiast sytuację prawną jedynie takich podmiotów, które są organizacyjnie lub służbowo podporządkowane organowi wydającemu dany akt (wyrok NSA z dnia 6 lutego 1981 r., SA 819/80, ONSA 1981 nr 1, poz. 6; wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 811/81, ONSA 1981 nr 1, poz. 46).

Powyższe rozważania należy odnieść do statutu Lwóweckiego Ośrodka Kultury w Lwówku Śląskim, stanowiącego załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, aby ustalić, czy zawiera on regulację o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, adresowane do nieograniczonej liczby podmiotów oraz czy z dokonanych ustaleń wynika obowiązek ogłoszenia tego statutu w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Według Sądu, z samego tylko faktu podjęcia uchwały przez radę gminy na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym nie można wywodzić, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Również to, że uchwała dotyczy sfery organizacji instytucji gminnej nie przesądza o charakterze uchwały objętej dyspozycją powołanego art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy. Wbrew stanowisku skarżącego, nie każdy akt prawny, zawierający normy o charakterze generalnym, nie odnoszące się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów i abstrakcyjnym, czyli nie konsumujący się przez jednokrotne zastosowanie, wydany przez ustawowo wskazany organ administracji, jest aktem prawa miejscowego.

Lwówecki Ośrodek Kultury w Lwówku Śląskim wykonuje zadania publiczne gminy w zakresie wynikającym z ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., nr 13, poz.123 ze zm.). Rada miejska nadając statut tej jednostce, wykonała obowiązek określony w art. 13 ust. 1 ustawy, stanowiący, że instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora. Zgodnie z art. 13 ust. 2, statut zawiera:

1) nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury,

2) zakres działalności,

3) organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania,

4) sposób uzyskiwania środków finansowych,

5) zasady dokonywania zmian statutowych,

6) postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić.

Wykonując powyższy obowiązek ustawowy, rada miejska ukierunkowała charakter i zakres usług kulturalnych świadczonych przez ośrodek. Nie wynika z tego jednak, że adresatem unormowań zawartych w badanym statucie są świadczeniobiorcy. Treści zawarte w statucie dotyczą jedynie zadań i obowiązków osób realizujących zadania gminy w zakresie świadczenia usług kulturalnych. Biorąc to pod uwagę należy stwierdzić, że statut ten można zaliczyć do kategorii ustrojowych aktów normatywnych wewnętrznie obowiązujących.

Sąd zwraca także uwagę na to, że zgodnie z ustawą z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, statuty są nadawane instytucjom kultury przez organizatorów (art. 13), którzy mają zróżnicowany charakter. Mianowicie organizatorami, obok jednostek samorządu terytorialnego (art. 9), są także organy centralne - ministrowie oraz kierownicy urzędów centralnych (art. 8). Należy założyć, że racjonalny ustawodawca określił jednolity charakter prawny statutów wszystkich instytucji kultury jako aktów normatywnych spełniających identyczne funkcje o charakterze ustrojowym. Zgodnie z art. 92 Konstytucji RP rozporządzenie jest jedyną formą powszechnie obowiązującego źródła prawa o charakterze wykonawczym, pozostającego w dyspozycji centralnych organów władzy wykonawczej. Ta forma stanowienia prawa jest poddana ścisłemu reżimowi konstytucyjnemu. Do wydania rozporządzenia jest bowiem wymagane szczegółowe upoważnienie ustawowe na rzecz organu należącego do kręgu podmiotowego wskazanego w Konstytucji, określające także formę aktu, czyli rozporządzenia. W art. 13 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie jest natomiast określona forma rozporządzenia do nadania statutu. Organizatorami mogą być kierownicy urzędów centralnych, którzy w ogóle nie mają kompetencji do wydawania rozporządzeń. Statuty instytucji kultury, których organizatorami są organy centralne, nie mogą być zatem nadawane w formie rozporządzenia, a co za tym idzie - nie mogą mieć charakteru aktów powszechnie obowiązujących. Sąd stwierdza, że także i ta okoliczność przesądza o tym, że brak jest argumentów przemawiających za tym, aby statuty nadawane przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego miały charakter aktów prawa miejscowego, obowiązujących powszechnie na obszarze działania tych organów w sytuacji, gdy nie mogą mieć takiego charakteru statuty nadawane instytucjom kultury przez organizatorów centralnych.

Wobec dokonanych ustaleń Sąd stwierdza, że statut Lwóweckiego Ośrodka Kultury w Lwówku Śląskim nie ma charakteru aktu prawa miejscowego. Nie było więc obowiązku opublikowania statutu w wojewódzkim dzienniku urzędowym i mógł on wejść w życie z datą podjęcia zaskarżonej uchwały.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie jest uzasadniona i nie podlega uwzględnieniu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.