Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Sz 10/18 o odrzuceniu skargi M.W. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji zatrudnienia postanawia oddalić skargę kasacyjną.

M.W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], polegającą na braku czynności procesowych w sprawie jego odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji zatrudnienia z dnia 22 maja 2017 r. nr [...].

W uzasadnieniu skargi podał, że organ konsekwentnie nie uznaje w/w propozycji zatrudnienia za decyzję administracyjną i odmawia przekazania wniesionego od niej odwołania do właściwego organu drugiej instancji (Szefa Krajowej Administracji Skarbowej) w trybie art. 133 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), jak też rozpatrzenia go we własnym zakresie na podstawie art. 127 § 2 K.p.a., jeżeli uznaje, że Szef Krajowej Administracji Skarbowej nie jest organem drugiej instancji właściwym do rozpoznania odwołania.

Wskazując na powyższe wniósł o uznanie przez Sąd, że propozycja zatrudnienia z dnia 22 maja 2017 r. nr [...] jest w istocie decyzją administracyjną o zwolnieniu ze służby, a w konsekwencji stwierdzenie bezczynności organu w niniejszej sprawie i nakazanie mu podjęcia stosownych czynności procesowych w odniesieniu do wniesionego odwołania.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."). Wyjaśnił, że skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone jego działania, czyli jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne, niektóre postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa oraz w razie niewydania pisemnej interpretacji indywidualnej przepisów prawa podatkowego. W ocenie organu, złożona skarżącej propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną, ani też aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i 4 P.p.s.a. W konsekwencji Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] stwierdził, że skoro na wskazaną propozycję zatrudnienia nie jest możliwe wniesienie skargi do sądu administracyjnego, to tym bardziej jest wykluczone zaskarżenie bezczynności organu w zakresie podjęcia jakichkolwiek czynności procesowych dotyczących wywiedzionego od niej środka odwoławczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Sz 10/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.W. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji zatrudnienia, odrzucił skargę.

W uzasadnieniu postanowienia powołał m.in. treść art. 3 § 2 i § 3 oraz art. 5 P.p.s.a. Podał, że w świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., bezczynność może stać się przedmiotem skargi tylko w takim zakresie, w jakim dotyczy niewykonywania zadań w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. (decyzje administracyjne, określonego rodzaju postanowienia oraz akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa) lub w przepisach szczególnych, do których odnosi się art. 3 § 2 pkt 9 i art. 3 § 3 P.p.s.a.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest zarzucana w skardze bezczynność organu polegająca na braku rozpoznania odwołania skarżącego od pisma zawierającego propozycję zatrudnienia, które – w jego ocenie – jest decyzją administracyjną o zwolnieniu go ze służby, obejmująca też nieprzekazanie odwołania właściwemu organowi odwoławczemu. Konieczne jest zatem rozważenie, czy skierowane do skarżącego pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia 22 maja 2017 r. jest decyzją administracyjną.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. postanowienia NSA z dnia: 9 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2793/17; 14 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 105/18; 28 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 124/18; 2 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 192/18; 8 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 101/18; 15 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 98/18), że propozycja nowych warunków zatrudnienia stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia jego dotychczasowej sytuacji, zatem nie jest ani decyzją, ani żadnym innym aktem wskazanym w art. 3 § 2 P.p.s.a.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny m.in. we wskazanych wyżej orzeczeniach, pisma kierowane przez organy wskazane w art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej – Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej w skrócie "p.w.KAS") do podległych im pracowników lub funkcjonariuszy są "ofertami" nowych warunków zatrudnienia, wynikających z wprowadzonej reformy administracji skarbowej. Nie kształtują one sytuacji prawnej adresatów, nie wywołują też w stosunku do nich skutków o charakterze prawno-kształtującym. Przyjęcie lub odrzucenie tej "oferty" zależy od woli jej adresata i dopiero zajęcie przez niego stanowiska wprowadza zmiany w jego sytuacji. Czynność polegająca na przedstawieniu propozycji zatrudnienia nie stanowi zatem aktu władczego dyrektora izby administracji skarbowej, a jedynie propozycję mającą na celu nawiązanie z funkcjonariuszem stosunku pracy w miejsce istniejącego dotychczas stosunku służbowego. Ustawodawca pozostawił uznaniu szefa danej jednostki organizacyjnej KAS rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja – zatrudnienia czy służby. Innymi słowy, ustawodawca, mając na uwadze cel i potrzeby związane z przeprowadzeniem reformy administracji skarbowej nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. W tym kontekście użyty w art. 165 ust. 7 p.w.KAS wyraz "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza tego organu w wyborze proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie wynika z niego, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, propozycja nowych warunków zatrudnienia skierowana do osoby posiadającej wcześniej status funkcjonariusza nie stanowi też aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ponieważ nie dotyczy bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej, w których sądy administracyjne nie są właściwe (art. 5 pkt 2 P.p.s.a.).

Konsekwencją powyższego jest niemożność złożenia odwołania przez funkcjonariusza od pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, a zatem i skargi na bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniesionego w takiej sprawie odwołania.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że art. 277 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947, dalej w skrócie "ustawa o KAS") zawiera generalną zasadę właściwości sądów powszechnych do rozpatrywania sporów o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Z przepisów tej ustawy wynika wyjątkowo jedynie właściwość sądów administracyjnych w sprawach wymienionych w art. 276 ust. 1-3, a zatem w takich, w których wydano decyzję o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych. Także zwolnienie ze służby poddane jest kontroli sądu administracyjnego.

Należy zatem uznać, iż w świetle obowiązujących przepisów prawa określających właściwość rzeczową sądów administracyjnych, skarga do sądu administracyjnego na złożoną funkcjonariuszowi celnemu propozycję zatrudnienia na nowych warunkach, bądź skarga na bezczynność organu w tym zakresie, a tym samym także na bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia "odwołania" od otrzymanej propozycji nowych warunków zatrudnienia, nie przysługuje, ponieważ propozycja taka nie stanowi decyzji administracyjnej ani aktu lub czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., odrzucił skargę jako wniesioną w sprawie nienależącej do właściwości sądów administracyjnych.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M.W., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając postanowienie w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie następujących przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

I. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, 4, 8 i 9 P.p.s.a. w zw. z art. 169 ust. 4, 6 i 7 w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948, dalej w skrócie "p.w.KAS") w zw. z art. 8 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez wadliwą interpretację "propozycji" nawiązania stosunku pracy skierowaną do skarżącego przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], a wyrażającą się w przyjęciu, że brak było podstaw do potraktowania pisma organu jako decyzji administracyjnej (ewentualnie jako innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej), a tym samym brak jest podstaw do rozpatrzenia skargi przez sąd administracyjny;

II. art. 149 § 1 pkt 1, 2 i 3 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 104 § 1 i 2 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez brak orzeczenia zgodnie z żądaniem skarżącego, w oparciu o wadliwe ustalenie, wedle którego pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] stanowi jedynie akt woli, a nie władzy, w sytuacji, gdy brak nadania "propozycji pracy" w sposób formalnie jednoznaczny postaci decyzji administracyjnej (innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej) i akceptacja dla takiego stanu rzeczy przez organy administracji publicznej oraz przez Sąd pierwszej instancji – zobligowane do bezpośredniego stosowania norm Konstytucji RP – prowadzi do naruszenia (ograniczenia) praw konstytucyjnych skarżącego artykułowanych w w/w normach ustawy zasadniczej;

III. art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 169 ust. 4, 6 oraz 7 w zw. z art. 165 ust. 7 p.w.KAS w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 w zw. z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez wadliwe uznanie, że sprawa zainicjowana przez M.W. nie należy do właściwości sądów administracyjnych, co skutkowało naruszeniem zasady równości oraz ograniczeniem prawa skarżącego do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy oraz zamknięciem drogi sądowej do dochodzenia naruszonych praw.

Wskazując na powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ustosunkowując się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Odnosząc się do wniosku strony o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie podać należy, iż zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Z powyższego przepisu wynika, że w przypadku tego rodzaju postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest fakultatywne. W przedmiotowej sprawie warunek ten został spełniony i Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 powołanego przepisu w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Wskazać należy, iż istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej naruszenia określonych przepisów zmierza do wykazania, że przedstawiona M.W. w dniu 22 maja 2017 r. przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS, pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia w korpusie służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], którą wyżej wymieniony przyjął w dniu 5 czerwca 2017 r., czyli w terminie określonym w art. 170 ust. 2 p.w.KAS, jest decyzją administracyjną o zwolnieniu ze służby, gdyż niezależnie od tego, czy została ona przez niego przyjęta czy też nie, został on pozbawiony statusu funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. Zakwalifikowanie przedmiotowej propozycji jako decyzji administracyjnej w przypadku wniesienia od niej przez stronę odwołania nakłada na organ pierwszej instancji obowiązek podjęcia odpowiednich czynności wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, a ich niewykonanie świadczy o bezczynności organu i jest objęte zakresem kognicji sądu administracyjnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, dokonując analizy art. 165 ust. 7 i art. 169 ust. 4 p.w.KAS, prawidłowo stwierdził, że złożona funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia w korpusie służby cywilnej nie jest decyzją administracyjną. Prawidłowo również przyjął, że nie stanowi ona aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest bowiem władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Nie rozstrzyga sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Przepisy prawa nie wskazują, tak jak jest to w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, że stanowi ona decyzję administracyjną. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 p.w.KAS), albo w wyniku odmowy jej przyjęcia (art. 170 ust. 1-3 p.w.KAS). Propozycja zatrudnienia stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 p.w.KAS) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenia oświadczenia (art. 170 ust. 1-2 p.w.KAS). O ile można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Propozycja dopiero wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000r., sygn. akt K 1/99; publ. OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Przez przedmiotową propozycję prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym.

W niniejszej sprawie, złożona M.W. pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia stwarzała mu możliwość kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach i nie wywoływała jeszcze żadnych skutków prawnych. Nie kształtowała jednostronnie jego praw i obowiązków. W tym zakresie pozostawiała mu swobodę i od niego zależało, czy tę propozycję przyjmie w określonym w ustawie terminie, czy też nie. Konsekwencje złożonej mu propozycji powstały z mocy prawa dopiero wówczas, gdy ją przyjął w określonym terminie. W związku z tym od dnia 1 czerwca 2017 r. stał się członkiem korpusu służby cywilnej, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3a, art. 3 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1345, ze zm.). Z art. 9 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy wynika, że w sprawach dotyczących stosunku pracy w służbie cywilnej, nieuregulowanych w ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu pracy i inne przepisy prawa pracy. Spory o roszczenia dotyczące stosunku pracy w służbie cywilnej rozpatrywane są przez sądy pracy. Oznacza to, że M.W. od dnia 1 czerwca 2017 r. wszelkie roszczenia dotyczące stosunku pracy w służbie cywilnej może kierować do sądu pracy. Wskutek powyższego zachowania (przyjęcia tej propozycji) jego dotychczasowy stosunek służbowy przekształcił się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony (art. 171 ust. 1 p.w.KAS).

W przypadku, gdyby M.W. w terminie określonym w art. 170 ust. 2 p.w.KAS nie złożył oświadczenia w tym przedmiocie albo odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia, stosunek służbowy wygasłby z mocy prawa w dniu 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 p.w.KAS). Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 p.w.KAS). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła.

Jednocześnie zauważyć należy, iż przepisy p.w.KAS w sprawie złożonej funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (art. 165 ust. 7), która została przez niego przyjęta (art. 170 ust. 2) ze skutkami określonymi w art. 171 ust. 1 pkt 2 – nie przewidują kontroli sądu administracyjnego.

Ponadto wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 w składzie siedmiu sędziów jednoznacznie stwierdził, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jest ona propozycją zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił i umowa została zawarta, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu propozycji. Do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi zatem do skutku za zgodną wolą obu stron.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że skoro przedstawiona M.W. propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest decyzją, postanowieniem ani też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 1 pkt 1-4 P.p.s.a., to do jego pisma, nazwanego "odwołaniem", nie ma zastosowania art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.

Z kolei z art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Jak wyżej podano, złożona M.W. pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest aktem wydanym w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego albo w ramach postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej. Z tego względu w niniejszej sprawie nie znajduje również zastosowania art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zasadnie uznał brak kognicji sądu administracyjnego do merytorycznego rozpoznania skargi M.W. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącego ze służby zawartej w propozycji pracy złożonej w dniu 22 maja 2017 r., gdyż propozycja ta nie jest decyzją administracyjną, a jej przyjęcie skutkowało przekształceniem z dniem w niej określonym stosunku służby w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony, zaś spory o roszczenia wynikające z tego stosunku rozstrzyga sąd pracy. W sprawie nie są zatem stosowane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W związku z tym wniesione przez M.W. do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] pismo nazwane "odwołaniem" nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 K.p.a., do którego mają zastosowanie także przepisy art. 132 i 133 K.p.a. Nie jest to bowiem postępowanie, do którego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego też na nierozpoznanie przez organ pierwszej instancji tego pisma skarga na bezczynność do sądu administracyjnego nie przysługuje.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela oceny prawnej wyrażonej w postanowieniach tego Sądu z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 2524/18 oraz z dnia 19 lipca 2019 r. sygn. akt: I OSK 107/18 i I OSK 114/18.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji RP, które zawierają określoną treść normatywną, wyjaśnić należy, iż ocena zasadności tych zarzutów nie może być dokonana na etapie badania dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie nieprzedstawienia funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. Przepisy Konstytucji RP są źródłem gwarancji, a nie praw, a więc spełniają raczej rolę wzorca konstytucyjnego, który materializuje się w uchwalanych ustawach. Podane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji RP zostały uzasadnione wyłącznie w oparciu o przekonanie naruszenia przepisów p.w.KAS, których nie potwierdzono.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.

Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, podać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 P.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).