Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie NSA Marek Stojanowski (sprawozdawca) NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy J. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy J. a Prezydentem Miasta Olsztyna w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o przyznanie usług opiekuńczych dla T.F. postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Olsztyna jako organ właściwy w sprawie.

PISMEM Z 9 GRUDNIA 2025 R. BURMISTRZ GMINY J. (DALEJ: WNIOSKODAWCA), ZŁOŻYŁ DO NACZELNEGO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO WNIOSEK O ROZSTRZYGNIĘCIE SPORU O WŁAŚCIWOŚĆ Z PREZYDENTEM MIASTA OLSZTYNA W PRZEDMIOCIE WSKAZANIA ORGANU WŁAŚCIWEGO DO ROZPOZNANIA WNIOSKU O PRZYZNANIE USŁUG OPIEKUŃCZYCH DLA T.F. (DALEJ: ZAINTERESOWANA).

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że organem właściwym w sprawie jest Prezydent Miasta Olsztyna. W ocenie wnioskodawcy, miejscem zamieszkania zainteresowanego ubezwłasnowolnionego całkowicie jest miejsce zamieszkania jego opiekuna prawnego zgodnie z art. 101 u.p.s. w zw. z art. 27 k.c.

W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Olsztynie działający w imieniu Prezydenta Miasta Olsztyna wskazał, że właściwy do rozpoznania sprawy, na podstawie art. 101 ust,. 3 u.p.s., jest Wójt Gminy J. z uwagi na okoliczność, że zainteresowana faktycznie przebywa na terenie tej gminy, jest osobą w podeszłym wieku, samotnie gospodarującą oraz na fakt, że jej stan zdrowia wskazuje na konieczność opieki. Ponadto wskazano, że w przedmiotowej sprawie znacznie bardziej efektywne i niepociągające za sobą dodatkowych wydatków w postaci zwrotu kosztów codziennego dojazdu osób wykonujących usługi opiekuńcze do oddalonego o 100 km [...] będzie świadczenie usług opiekuńczych w stosunku do T.F. przez Ośrodek Pomocy Społecznej w jej miejscu pobytu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej – p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Wedle art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. (spory o właściwości oraz spory kompetencyjne). W myśl § 2 art. 15 p.p.s.a. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie rozstrzygnięcia sporów, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., zapada na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, pozostaje w wyłącznej właściwości rzeczowej Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).

Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem o właściwość, gdyż oba organy uważają się za niewłaściwe.

Zawisła sprawa administracyjna dotyczy świadczenia z pomocy społecznej. Właściwość miejscową organów administracji w sprawach objętych przepisami u.p.s. reguluje art. 101 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem właściwość miejscową gminy co do zasady ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). W przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu (ust. 2a.). W przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców i osób, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 3). Dla mieszkańca domu pomocy społecznej lub osoby korzystającej z usług rodzinnego domu pomocy właściwa jest gmina, która skierowała mieszkańca lub osobę do tej jednostki (ust. 6).

Wobec tego, że ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", to wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy w tym zakresie regulację zawartą w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2025 r., poz. 1071 ze zm.), dalej – k.c. Zgodnie z art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Do przyjęcia, że dana osoba zamieszkuje w określonej miejscowości konieczne jest zajście dwu przesłanek: przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza zwykle trudności, o tyle mogą one wystąpić przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej (postanowienia NSA z: 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08; 27 czerwca 2013 r., sygn. akt I OW 41/13; 7 września 2021 r., sygn. akt I OW 322/20; S. Dmowski [w:] S. Rudnicki, S. Dmowski, Komentarz do Kodeksu cywilnego. Księga pierwsza. Część ogólna, wyd. X, Warszawa 2011, art. 25, uw. 3). Zgodnie z art. 27 k.c. miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna.

Z akt sprawy wynika, że T.F. została ubezwłasnowolniona całkowicie i ustanowiono dla niej opiekuna prawnego w osobie E.K., która zamieszkuje w [...]. Takie informacje wynikają z postanowienia Sądu Rejonowego w Przasnyszu z 11 września 2025 r., sygn. akt III RNs 151/25 oraz z zaświadczenia o złożeniu w tym dniu przyrzeczenia.

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 590 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U z 2024 r., poz. 1568 ze zm.), dalej - k.p.c., obejmując opiekę opiekun składa przyrzeczenie o treści określonej w tym przepisie. Stosownie do art. 591 § 1 k.p.c. po złożeniu przyrzeczenia przez opiekuna sąd opiekuńczy wydaje mu zaświadczenie (§ 1). Treść zaświadczenia regulowana jest w § 359 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 czerwca 2019 r. w sprawie organizacji i zakresu działania sekretariatów sądowych oraz innych działów administracji sądowej (Dz. Urz. MS z 2019 r., poz. 138). Zgodnie z tym przepisem w zaświadczeniu dla opiekuna wymienia się nazwę sądu, imię i nazwisko opiekuna, jego miejsce zamieszkania, datę postanowienia o ustanowieniu go opiekunem i sygnaturę akt sprawy oraz imię, nazwisko, datę i miejsce urodzenia osoby pozostającej pod opieką, imiona jej rodziców, a także datę złożenia przyrzeczenia przez opiekuna.

Przywołane wyżej okoliczności faktyczne niezbicie dowodzą, że miejscem zamieszkania E.K., będącej opiekunem prawnym T.F., jest [...]. Wobec dokumentów znajdujących się w aktach sprawy i treści art. 26 § 2 k.c. uznać należało, że miejscem zamieszkania zainteresowanej było miejsce zamieszkania opiekuna prawnego. Dlatego też organem właściwym do rozpoznania ww. wniosku jest Prezydent Miasta Olsztyn.

W przedmiotowej sprawie nie znajduje zaś zastosowania art. 101 ust. 3 u.p.s. Ustawodawca za naczelną zasadę postępowania w sprawach o świadczenia z pomocy społecznej przyjął obowiązek kierowania się dobrem osób korzystających z pomocy i ochroną ich dóbr osobistych (art. 100 ust. 1 u.p.s.). Kierując się właśnie tą przesłanką ustawodawca w art. 101 ust. 3 przyjął, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się oświadczenie oraz w sprawach niecierpiących zwłoki, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu tej osoby (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2010 r., sygn. akt I OW 143/10, LEX nr 741 739). Artykuł 101 ust. 3 u.p.s. pozwala więc na ustalenie innej właściwości miejscowej organu tylko wówczas, gdy sytuacja osobista strony odbiega od powszechnie występującego w tego rodzaju sprawach niedostatku środków utrzymania lub trudnej sytuacji materialnej ubiegającego się oświadczenie, w tym gdy wnioskodawca z obiektywnych przyczyn nie ma możliwości ubiegać się o przyznanie świadczenia w organie, którego właściwość wynikałaby z przepisu art. 101 ust. 1 lub ust. 2 u.p.s. (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2011 r., sygn. akt I OW 186/10, LEX nr 1 070 880 i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OW 261/19, LEX nr 3 009 439). W przedmiotowej sprawie sytuacja osobista zainteresowanej nie jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym, a koszt dojazdu osób wykonujących usługi opiekuńcze nie ma wpływu na zastosowanie ww. normy i nie może stanowić podstawy wniosku o jej zastosowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 w związku z art. 4 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji postanowienia.