II SA/Ol 298/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-05-11	
Data wpływu	2021-04-09	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Adam Matuszak
Alicja Jaszczak-Sikora
Marzenna Glabas /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6146 Sprawy uczniów
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Prawo miejscowe
Oświata	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 1481; art. 90t ust. 1 pkt 2, ust. 4; Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tj
Dz.U. 2020 nr 0 poz 713; art. 18 ust. 2 pkt 14a, art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1 i ust. 4; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 maja 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Szczytnie na uchwałę Rady Gminy Szczytno z dnia 28 września 2018 r. nr LIII/375/2018 w przedmiocie przyjęcia Lokalnego Programu Wspierania Edukacji Uzdolnionych Dzieci i Młodzieży stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: - § 3 ust. 1 pkt 1 i 3, - § 3 ust. 6 pkt 2 w zakresie słów: "przy czym uczeń powinien uzyskać, co najmniej bardzo dobrą ocenę z zachowania", - § 7 ust. 3. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony)	
Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w Szczytnie (dalej jako: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na uchwałę Rady Gminy Szczytno z dnia 28 września 2018 r., nr LIII/375/2018, w sprawie przyjęcia Lokalnego Programu Wspierania Edukacji Uzdolnionych Dzieci i Młodzieży. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm., dalej jako: "u.s.g.") i art. 90t ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1481 ze zm., dalej jako "u.s.o."), polegające na naruszeniu granic upoważnienia ustawowego poprzez :

- określenie w § 3 pkt 1 uchwały , że stypendium nie mogą otrzymać uczniowie klas I-III szkoły podstawowej, podczas gdy tego rodzaju wyłączenie jest sprzeczne z art. 32 Konstytucji RP, zaś różnicowanie podmiotów wynikające jedynie z faktu uczęszczania do różnych klas nie może oddziaływać na uprawnienia ucznia;

- wskazanie w § 7 ust. 3 uchwały, iż wysokość stypendium będzie uzależniona od decyzji Wójta Gminy Szczytno, podczas gdy brak określenia w uchwale zakresu przyznawanej pomocy, tj. wysokości stypendium, przy jednoczesnym scedowaniu tej kompetencji na organ wykonawczy stanowi istotne naruszenie prawa.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 3 pkt 1 i § 7 ust. 3. Wniósł także o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Szczytno (dalej jako : "organ") wniosła o jej oddalenie ewentualnie o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na wniosek skarżącego, przy braku sprzeciwu organu, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.").

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r,. poz. 137) i art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jego podejmowaniu nie zostały naruszone przepisy postępowania.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po tym terminie uprawnionym do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, na podstawie art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 p.p.s.a., jest sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. W świetle art. 52 § 1 p.p.s.a. prokurator jest podmiotem uprawnionym.

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą powstać przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.

W związku z powyższym, w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli nie ma cech dowolności. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Należy podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych na terenie danej gminy.

Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie w zakresie zarzutów dotyczących § 3 ust.1 pkt 1 oraz § 7 ust. 3 załącznika do uchwały (a nie uchwały, jak błędnie wskazano w skardze). Dodatkowo, ponad zarzuty podniesione w skardze, Sąd uznał za nieważne te postanowienia załącznika do uchwały, które uzależniają przyznanie stypendium od oceny z zachowania (§ 3 ust. 1 pkt 3 i w części § 3 ust.6 pkt 2).

W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. Zgodnie z tą regulacją do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów. Przepis ten ma charakter ogólny i jednocześnie odsyłający, co oznacza, że kompetencje do podejmowania rozstrzygnięć dotyczących konkretnych zagadnień muszą być określone w ustawie szczególnej. Dla materii regulowanej zaskarżoną uchwałą ustawą szczególną jest ustawa z 7 września 1991 r. o systemie oświaty, a w szczególności art. 90t tej ustawy, również wskazany jako podstawa prawna podjęcia uchwały. Przepis ten (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały) upoważniał jednostki samorządu terytorialnego do tworzenia regionalnych lub lokalnych programów wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży (ust. 1 pkt 2) oraz, w przypadku przyjęcia takiego programu, do określenia szczegółowych warunków udzielania pomocy, form i zakresów tej pomocy, w tym stypendiów dla uzdolnionych uczniów oraz trybu postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze (ust. 4).

Podjęta uchwała, jako akt prawa miejscowego, nie powinna wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia zawartego w art. 90t u.s.o. Tego rodzaju wada legislacyjna stanowi bowiem przypadek "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g.

Norma zawarta w art. 90t ust. 4 u.s.o. jednoznacznie wskazuje, że stypendium jest formą wsparcia adresowaną do "uczniów uzdolnionych". Zatem w świetle uregulowania art. 90 ust. 4 w zw. z ust. 1 pkt 2 u.s.o. jedynie kryterium bycia uczniem uzdolnionym, posiadającym konkretne osiągnięcia lub wyniki w nauce, powinno stanowić podstawę do wsparcia jego edukacji. Powołane przepisy nie wskazują na inne kryteria, czy też cechy, które pozwalałyby na rozróżnianie uczniów. Szczegółowe warunki udzielania stypendium powinny być ustalone w taki sposób, aby zapewnić realizację wsparcia uczniów uzdolnionych bez ich różnicowania według innych kryteriów, niż ustalone w ustawie, kryterium "wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży". Zatem zasadny jest zarzut Prokuratora co do naruszającego prawo zapisu § 3 ust. 1 pkt 1 załącznika do uchwały, wyłączającego z możliwości uzyskania stypendium za wyniki w nauce uczniów klas I-III szkoły podstawowej. Ustawodawca nie wyłączył tej grupy uczniów z możliwości uzyskania stypendium, zatem organ pozbawiając ich takiej możliwości, wykroczył poza umocowanie ustawowe. Również nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o systemie oświaty wprowadzenie kryterium wzorowej oceny z zachowania w przypadku stypendium za wyniki w nauce oraz bardzo dobrej oceny z zachowania dla uczniów od IV klasy szkoły podstawowej za wybitne osiągnięcia w dziedzinie sportu i za wybitne osiągnięcia w dziedzinie twórczości artystycznej i upowszechniania kultury. Zapisy te naruszają przepisy u.s.o. dlatego, że stypendia przyznaje się uzdolnionym uczniom, a sam uchwałodawca wyodrębnił trzy grupy tych uzdolnień: wyniki w nauce, wybitne osiągnięcia w sporcie i wybitne osiągnięcia artystyczne, zatem wprowadzenie dodatkowego kryterium oceny z zachowania i to różnej, w zależności od rodzaju stypendium, nie znajduje żadnego racjonalnego wytłumaczenia, gdyż gratyfikowane powinny być wyniki związane ze zdolnościami, a nie zachowaniem. Dodatkowo wymagania te nie obejmują uczniów z klas I-III, co powoduje różnicowanie uprawnień stypendialnych uczniów jedynie z uwagi na fakt uczęszczania do różnych klas.

Trafnie także skarżący zarzucił wadliwość § 7 ust. 3 załącznika do uchwały, zgodnie z którym wysokość stypendium uzależniona będzie od decyzji Wójta Gminy Szczytno, po uwzględnieniu liczby pozytywnie rozpatrzonych wniosków, skali osiągnięć uczniów oraz typu szkoły, do jakiej uczęszczają. Z treści art. 90t ust. 4 u.s.o. wynika, że to organ stanowiący, a nie wykonawczy określa formy i zakres pomocy udzielanej dzieciom i młodzieży. Zatem to do prerogatywy rady należy ustalenie zakresu stypendium, co z całą pewnością obejmuje wskazanie jego wysokości. Scedowanie tego uprawnienia na organ wykonawczy stanowi istotne naruszenie prawa.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 3 ust.1 pkt 1 i 3, § 3 ust. 6 pkt 2 i § 7 ust. 3.