Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędzia WSA Elżbieta Dziel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Prokurator Rejonowy na decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.

1. W dniu 25 kwietnia 2019 r. Wydział Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w S. skierował do Prezydenta Miasta wniosek o skierowanie na badanie lekarskie W. Z., posiadającego prawo jazdy kategorii A, B, BE, C, CE, T w celu ustalenia czy nie istnieją wobec ww. przeciwwskazania do kierowania pojazdami w ruchu drogowym.

2. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020, znak [...] Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 104 § 1 i art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 1 oraz art. 99 ust. 1 pkt 2lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 341), umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie.

W uzasadnieniu decyzji Organ szeroko opisał stan faktyczny i tło sprawy czyniąc szczegółowe ustalenia. Wskazał, że przedmiotem sprawy stało się ustalenie czy powzięte wobec W. Z. zastrzeżenia zdrowotne uzasadniają skierowanie go na badania lekarskie w celu ustalenia o istnieniu lub o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Organ podkreślił, że jego aktywność w postępowaniu była ukierunkowana na wyjaśnienie czy uzyskane przez organ informacje co do stanu zdrowia W. Z. uzasadniają podjęcie działania określonego w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami. Organ wskazał, że w sprawie zastrzeżenia co do stanu zdrowia (narząd wzroku i słuchu) wymienionego zasygnalizowała Komenda Miejska Policji w S. w dniu [...] kwietnia 2019 r. wnosząc jednocześnie o ocenę jego stanu zdrowia.

W toku postępowania administracyjnego ustalono, że zastrzeżenia co do stanu zdrowia powzięto na podstawie faktu, iż w dniu [...] kwietnia 2019 r. w trakcie kontroli drogowej W. Z. nie był w stanie samodzielnie odczytać treści jednego z dokumentów ani też nie słyszał wszystkich słów wypowiedzianych przez funkcjonariusza przeprowadzającego kontrolę. Zdaniem Organu należało jednak uwzględnić, że kontrola drogowa odbyła się o godz. 20.30 zatem w godzinach wieczornych przy odgłosach ulicy. W tych warunkach w ocenie Organu, zarówno odczytanie przez kierowcę treści dokumentu jak i komunikacja słowna pomiędzy funkcjonariuszem a kierowcą mogły zostać utrudnione z uwagi na małą ilość światła w warunkach wieczornych utrudniającą czytanie oraz odgłosy ruchu ulicznego.

Organ wskazał, że w toku postępowania przesłuchał stronę na powyższą okoliczność a pozyskany materiał dowodowy nie potwierdził, że W. Z. faktycznie cierpi na schorzenia narządu wzroku czy słuchu. Wobec tego Organ I instancji uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie stanowi wystarczającej podstawy do nałożenia na wymienionego obowiązku poddania się kontrolnemu badaniu lekarskiemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Nie zostały bowiem u niego rozpoznane bądź przynajmniej uprawdopodobnione konkretne jednostki chorobowe, które faktycznie zmniejszałyby jego psychofizyczną zdolność do bezpiecznego kierowania pojazdami w ruchu drogowym. Organ podkreślił, że stan prawny ogranicza możliwość skierowania kierowcy na badanie lekarskie z uwagi na stan zdrowia kierowcy dopuszczając takie działanie jedynie po ustaleniu o istnieniu poważnych i uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia kierowcy (art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami). A ponieważ w sprawie nie stwierdzono poważnych i uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia W. Z. jako osoby uprawnionej do kierowania pojazdami w ruchu drogowym, Organ uznał postępowanie za bezprzedmiotowe.

3. Pismem z dnia [...] września 2020 r. Prokurator Rejonowy S.-N. (dalej przywoływany także jako: "Skarżący") złożył skargę na powyższe rozstrzygnięcie, zarzucając mu istotne naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik postępowania - art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego, podczas gdy postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe i Organ I instancji powinien po przeprowadzeniu postępowania dowodowego wydać decyzję merytoryczną w sprawie tj. skierować kierowcę na badania lekarskie bądź odmówić jego skierowania. Jednocześnie Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

4. W odpowiedzi na skargę Prezydent w piśmie z dnia [...] grudnia 2020 wskazał, że umarzając postępowanie w sprawie skierowania W. Z. na badania lekarskie ocenił, że postępowanie jest bezprzedmiotowe zarówno wobec braku żądania strony lub podmiotu na prawach strony jak również wobec braku faktycznych podstaw do wydania w tej sprawie z urzędu decyzji merytorycznie orzekającej co do istoty sprawy. Organ I instancji ocenił, że Komendant Miejski Policji w S. wywodzący swój interes prawny w przywołanym we wniosku art. 129 ust. 2 pkt 13 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. Stroną natomiast jest wyłącznie W. Z. jako, że przepis regulujący prowadzone postępowanie, tj. art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami odnosi się wyłącznie do jego praw i obowiązków. Sam bezsprzeczny fakt, że Komendant jest uprawniony zarówno do czuwania nad bezpieczeństwem i porządkiem ruchu na drogach jak i do występowania w uzasadnionych przypadkach o ocenę stanu zdrowia kierującego pojazdem nie oznacza jeszcze w ocenie Organu I instancji, że wykazał on swój interes prawny w tym postępowaniu w świetle art. 28 K.p.a. Organ podkreśli, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. wszczęte zostało i konsekwentnie prowadzone było z urzędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

5. Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), powoływanej dalej jako: "ustawa o COVID-19". Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Rozporządzenie Rady Ministrów z 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. poz. 1758 ze zm.) w § 1 ustaliło, że obszarem, na którym wystąpił stan epidemii wywołany zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, jest terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazanie rodzajów obszarów, na których obowiązują dodatkowe ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii obejmujące powiaty nastąpiło w wykazie będącym załącznikiem do rozporządzenia.

W okolicznościach tej sprawy należy stwierdzić wypełnienie warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta S. będącego siedzibą tutejszego sądu oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. Zgodnie ze wskazaną regulacją brak jest podstaw do uzależnienia rozpatrzenia sprawy od zgody lub sprzeciwu strony. Niemożliwy jest bowiem do przewidzenia termin, w którym mogłoby nastąpić rozpatrzenie sprawy na rozprawie (por. postanowienie NSA z 5 listopada 2020 r., II FSK 1745/18).

6. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach.

Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sądy administracyjne nie zastępują organów administracji publicznej i nie przejmują ich kompetencji do końcowego załatwienia sprawy administracyjnej i wydania rozstrzygnięcia. Orzeczenia sądów administracyjnych, w razie uwzględnienia skarg, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu bądź zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy administracyjnej.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji według wskazanego wyżej kryterium wykazała, że narusza ona prawo w stopniu powodującym konieczność jej uchylenia.

7. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.

Zgodnie z art. 129 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 110), Policjant, w związku z wykonywaniem czynności określonych w ust. 1, jest uprawniony do występowania w uzasadnionym przypadku z wnioskiem o ocenę stanu zdrowia kierującego pojazdem.

Z kolei zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami, badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami (...), podlega (...) osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b tej ustawy, starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Zgodnie zaś z art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami, starosta wydaje decyzję administracyjną, o której mowa w ust. 1 z urzędu na podstawie informacji i ustaleń stanu faktycznego uzyskanych w ramach wykonywania zadań własnych – w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. b.

Stosownie do treści art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.

8. W tym miejscu Sąd wskazuje, że celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty. Ten cel nie zawsze może być jednak osiągnięty z przyczyn różnego charakteru. Powodem takiej sytuacji może być bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, z którą w rozumieniu ww przepisu mamy do czynienia, gdy organ w sposób oczywisty stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Umorzenie postepowania może bowiem nastąpić tak z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych. Bezprzedmiotowość postępowania jednak oznacza sytuację, w której nie można wydać rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę co do jej istoty. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, że wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 5 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 566/20).

Podkreślenia wymaga, że istota bezprzedmiotowości postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a. polega na nastąpieniu takiego zdarzenia prawnego lub faktycznego, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy.

9. Użyte przez ustawodawcę w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami sformułowanie "istnienie uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia" oznacza, że starosta po otrzymaniu zawiadomienia o istniejących zastrzeżeniach dotyczących stanu zdrowia kierowcy jest obowiązany ową przesłankę ocenić. Ma zatem obowiązek ustalić, czy zawiadomienie jest na tyle uzasadnione, że wynikają z niego okoliczności, które uzasadniają skierowanie kierowcy na badania lekarskie, aby podczas nich można było stwierdzić istnienie lub brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami.

Podnieść wypada, że uprawnienie starosty do skierowania na badania osoby, której stan zdrowia nasuwa uzasadnione zastrzeżenia, nie wymaga, aby osoba ta dopuściła się jakiegokolwiek wykroczenia bądź przestępstwa i przysługuje ono niezależne od jakichkolwiek innych okoliczności, za wyjątkiem powzięcia uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia kierowcy. Uprawnienie to należy bowiem do szeroko pojętej profilaktyki w zakresie bezpieczeństwa na drogach, a celem art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b jest spowodowanie, by osoba, w stosunku do której zaistniały określone wątpliwości, została przebadana przez uprawnionego lekarza zanim wydarzy się coś co ją, jak też innych użytkowników drogi narazi na utratę zdrowia bądź życia.

Wydanie decyzji kierującej na badanie lekarskie nie musi łączyć się z pewnością co do istnienia przeciwwskazań zdrowotnych kierowcy do prowadzenia pojazdami. Organ nie musi zatem udowodnić, że takowe istnieją, a wystarczającym jest jedynie prawdopodobieństwo istnienia tych okoliczności. Ostateczne rozstrzygnięcie tej kwestii pozostawione zostało uprawnionym lekarzom. Oznacza to zatem, że skierowanie na badanie lekarskie nie jest równoznaczne z pozbawieniem kierowcy uprawnienia do kierowania, lecz jego celem jest wyjaśnienie istniejących w tym przedmiocie wątpliwości.

Decyzja oparta na art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami jest wydawana na skutek stwierdzenia istnienia uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia kierowcy. Może ona zapaść wówczas, gdy organ uzyska informacje, że stan zdrowia kierowcy świadczy o istnieniu przeciwwskazań do kierowania pojazdami, a źródło uzyskania tego typu informacji jest wiarygodne. W postępowaniu poprzedzającym wydanie takiej decyzji istotne jest uzyskanie informacji o uzasadnionych zastrzeżeniach co do stanu zdrowia kierowcy, a nie prowadzenie postępowania dowodowego w celu wykazania stanu jego zdrowia. O tym, czy kierowca cierpi na jakąś chorobę oraz czy ma ona wpływ na możliwość kierowania przez niego pojazdami wypowiedzieć się powinien lekarz w badaniu lekarskim, na które kierowca jest kierowany.

Dla możliwości wydania decyzji nie jest wymagane ustalenie, czy w istocie rozpoznane zmiany psychofizyczne stanowią o niezdolności do prowadzenia pojazdów. Stwierdzenie braku lub istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami należy bowiem do uprawnionego lekarza, który na podstawie badania lekarskiego wydaje przewidziane prawem orzeczenie. Skierowanie na badania lekarskie może nastąpić już wówczas, gdy jest prawdopodobne, że stan zdrowia kierowcy świadczy o istnieniu przeciwwskazań do kierowania pojazdami. Nie jest natomiast wymagana pewność w tym zakresie.

Przenosząc powyższe na tę sprawę wskazać trzeba, że rację ma Skarżący podnosząc, że nie sposób się zgodzić z faktem, że postępowanie administracyjne w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Podnieść bowiem wypada, że przeprowadzając pełne merytoryczne rozpoznanie sprawy wraz z postępowaniem dowodowym Organ orzekający uznał jedynie, że wniosek Komendanta Miejskiego Policji w S. okazał się bezzasadny.

W tym zakresie zatem, jak słusznie wskazał Prokurator, Organ I instancji winien był wydać decyzję merytoryczną rozstrzygającą sprawę co do istoty, nie sposób bowiem dostrzec bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania tym bardziej, że jak podniesiono wyżej, do oceny czy kierowca cierpi na jakąś chorobę oraz czy ma ona wpływ na możliwość kierowania przez niego pojazdami wypowiedzieć się powinien lekarz w badaniu lekarskim, na które kierowca jest kierowany.

10. Ponownie rozpatrujący sprawę Organ winien uwzględnić przedstawiony przez Sąd rezultat wykładni przepisów prawa, w oparciu, o które Organ wadliwie przyjął, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego.

11. Z tych względów, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję.