II SAB/Wr 19/10 - Wyrok

Data orzeczenia	2010-08-19	
Data wpływu	2010-04-07	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący sprawozdawca/
Olga Białek
Zygmunt Wiśniewski	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo	
Skarżony organ	Prezydent Miasta	
Treść wyniku	Zobowiązano do wydania aktu	
Powołane przepisy	Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071;  art. 64 par. 1 i 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. na bezczynność Prezydenta Miasta W. w przedmiocie pozwolenie na budowę hal magazynowo - handlowych I. zobowiązuje Prezydenta W. do wydania w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku, decyzji załatwiającej sprawę; II. zasądza od Prezydenta W. na rzecz strony skarżącej kwotę zwrotu kosztów postępowania w wysokości 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych).	
Uzasadnienie
A. Sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania złożonego przez spółkę wniosku o wydanie pozwolenia na budowę hal magazynowo-handlowych. 

Z przekazanych Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę akt wynika, że skarżąca spółka pismem z dnia 24 marca 2009 r. wystąpiła do Prezydenta W. z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę hal magazynowo-handlowych, przewidzianych do realizacji na działkach nr [...] i nr [...], AM-3, obręb: [...] we W.

Po sprawdzeniu złożonego wniosku w aspekcie spełnienia wymogów formalnych organ I instancji pismem z dnia 20 maja 2009 r. wezwał spółkę do uzupełnienia wniosku m.in. poprzez ,,dołączenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zgodnego ze stanem faktycznym i prawnym (w tym w zakresie nr działki i powołania się na zgodę właściciela terenu - dzierżawa do 2013 r.)" oraz ,,korektę danych identyfikacyjnych inwestycji w zakresie nr działki zgodną ze stanem faktycznym i prawnym we wszystkich dokumentach załączonych do wniosku". Wzywając do uzupełnienia wniosku we wskazanym zakresie organ I instancji powołując się na art. 64 § 2 k.p.a. pouczył inwestora, że nieusunięcie wymienionych braków w terminie 7 dni, spowoduje pozostawienie sprawy bez rozpoznania.

W wykonaniu wezwania pełnomocnik spółki złożył w dniu 3 czerwca 2009 r. uzupełniający formularz, do którego dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz pismo pod nazwą - Korekta danych identyfikacyjnych inwestycji w zakresie numeru działki zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym. W tym ostatnim piśmie wskazał, że inwestycja polegająca na budowie dwóch hal magazynowo-handlowych zlokalizowana będzie na działkach: [...] i [...] AM 3 obręb [...]. Wyjaśnił przy tym, że w przedłożonej dokumentacji widnieją różne numery działek ponieważ zmieniał się ich podział geodezyjny. Działka [...] powstała z podziału działki [...] AM 3 obręb [...] dokonanego decyzją Wojewody D. z dnia 15 maja 2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi i zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Natomiast działka [...] powstała z podziału działki [...] AM 3 obręb [...] dokonanego na mocy decyzji nr [...] z dnia 19 grudnia 2008 r. Prezydenta W. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości.

Po zapoznaniu się z przedłożonymi dokumentami organ I instancji pismem z dnia 18 czerwca 2009 r. poinformował spółkę, że po dokonaniu analizy wniosku stwierdził, iż nie spełnia on ponownie wymogów formalnych. Na tej podstawie organ uznał uzupełnienie wniosku za bezskuteczne i w związku z upływem ustawowego terminu 7 dni określonego w wezwaniu z dnia 20 maja 2009 r. pozostawił wniosek bez rozpoznania.

W dniu 30 czerwca 2009 r. pełnomocnik inwestora wniósł do Wojewody D. zażalenie na bezczynność i nie załatwienie sprawy w urzędowym terminie przez Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W.. W ocenie inwestora wbrew stanowisku organu I instancji w załączonym do wniosku oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wymieniono wszystkie potrzebne dokumenty określające stan prawny nieruchomości. W przypadku działki [...] - akt notarialny nr [...] z dnia 19 listopada 2002 r. o nabyciu prawa użytkowania wieczystego. Odnośnie do działki [...] - umowę dzierżawy z dnia 17 lipca 1998 r. oraz porozumienie zawarte z Gminą W. z dnia 23 października 2008 r. wyrażające zgodę na dokonanie inwestycji, a ponadto decyzję Wojewody D. o ustaleniu lokalizacji drogi nr [...] z dnia 12 maja 2008 r., w której określono czas trwania umowy dzierżawy do dnia 30 czerwca 2013 r.

Wojewoda D. postanowieniem z dnia 23 września 2009 r. nr [...] podzielając zarzuty zażalenia w zakresie braku podstaw prawnych do tego aby żądać ponownego złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane odnośnie gruntu nr [...] oraz braku znaczenia na etapie badania pod względem formalnoprawnym wniosku faktu nie ujęcia w decyzji o warunkach zabudowy przedsięwzięcia działki nr [...], AM-3 - obręb [...] równocześnie uznał, że złożony przez inwestora wniosek dotknięty był brakami uprawniającymi do zastosowania przepisu art. 64 § 2 k.p.a. W ocenie Wojewody oświadczenie inwestora z dnia 3 czerwca 2009 r. zostało sporządzone niezgodnie ze wzorem wskazanym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. nr.120, poz. 1127 ze zm.). W ocenie Wojewody inwestor w ponownie złożonym oświadczeniu, w którym określił inną działkę ([...]) od pierwotnie podanej ([...]) nie określił w rubryce odnoszącej się do wskazania podstawy prawnej władania nieruchomością żadnego tytułu prawnego uprawniającego go do dysponowania tym gruntem ([...]). Zatem należało uznać, że przedłożony przez inwestora dokument jest niekompletny przez co nie można na jego podstawie dokonać pełnej rekonstrukcji oświadczenia wnioskodawcy, które winno zawierać zgodnie z powołanym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury również określenie tytułu do dysponowania nieruchomością. Wojewoda przyjął, że w omawianym zakresie nie jest możliwe dokonywanie wykładni oświadczenia woli na podstawie dwóch odrębnych oświadczeń, jako okoliczności nie przewidywanej przez prawo administracyjne, toteż powoływanie się pełnomocnika inwestora jedynie na wymienione w zażaleniu dokumenty, w związku z wcześniej złożonym oświadczeniem jest niewystarczające do tego aby uznać, że inwestor spełnił wymagania określone w art. 33 ust. 2 pkt 2 – ustawy Prawo budowlane.

W tak kształtującym się stanie faktycznym sprawy pismem z dniu 26 lutego 2009 r. spółka złożyła za pośrednictwem Prezydenta Wrocławia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność tego organu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę hal magazynowo-handlowych.

Pozostającemu w bezczynności organowi administracji architektoniczno – budowlanej spółka zarzuciła naruszenie: - art. 64 § 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione pozostawienie podania z dnia 7 kwietnia 2009 r. bez rozpoznania z powodu nieuzupełnienia przez wnioskodawcę braków formalnych pisma, w sytuacji w której przedmiotowy wniosek po uzupełnieniu w wyznaczonym terminie spełnia wszelkie wymogi prawne; - art. 9 k.p.a. poprzez niewypełnienie obowiązku należytego i wyczerpującego poinformowania strony o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu, po uprzednim wyczerpaniu środków zaskarżenia przewidzianych w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji pozostawienia wniosku bez rozpoznania;- art. 8 oraz art. 11 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie, w piśmie informującym o postawieniu sprawy bez rozpoznania z dnia 18 czerwca 2009 r. jaki brak formalny spowodował pozostawienie bez rozpoznania wniosku o pozwolenie na budowę.

Uzasadniając przedstawione w skardze zarzuty spółka podniosła, że złożony przez nią wniosek o pozwolenie na budowę po jego uzupełnieniu spełnia wymogi formalne i powinien być rozpoznany przez Prezydenta W. Zdaniem spółki ewentualne braki formalne w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane polegające na nieuzupełnieniu wszystkich rubryk oświadczenia w sytuacji, gdy informacje z niewypełnionych rubryk podane zostały w dalszej części oświadczenia powinny być oceniane w aspekcie prowadzonego postępowania dowodowego i wydanej decyzji administracyjnej. Ponadto w ocenie spółki informacje, których brak podania zarzucił organ I instancji, widnieją w dalszej części złożonego oświadczenia. Spółka podniosła, że walor informacyjny oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pozostałby taki sam gdyby widniejące informacje wpisać we wcześniejsze rubryki. Wobec podania w przedłożonym oświadczeniu konkretnej umowy tj. aktu notarialnego nr [...] z dnia 19 listopada 2002 r. oraz podania prawa do dysponowania działką nr [...] tj. prawa użytkowania wieczystego zupełnie niezrozumiałym dla skarżącej strony jest zarzucanie braku wskazania w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością tytułu prawnego uprawniającego do dysponowania działką nr [...]. Wprawdzie w rubryce odnoszącej się do wskazania podstawy prawnej władania nieruchomością spółka nie podała jakie prawo przysługuje jej względem tej działki, jednakże z informacji zamieszczonej poniżej w sposób oczywisty wynika, że podany został tytułu do dysponowania obiema działkami tj. do działki nr [...] - użytkowanie wieczyste - akt notarialny nr [...] , do działki [...] - umowa dzierżawy z dnia 17 lipca 1998 r. i porozumienie z dnia 23 października 2008 r. Autor skargi wskazał, że w piśmie zatytułowanym Korekta danych identyfikacyjnych inwestycji w zakresie numeru działki zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym dokładnie wyjaśniono na czym polegała zmiana w numeracji działek. Z powyższych względów w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane widnieją informacje prawne dotyczące działek nr [...] oraz [...], a nie jak we wniosku o pozwolenie na budowę tj. [...] oraz [...]. Ponadto w tym piśmie wyraźnie stwierdza się, że inwestycja zlokalizowana będzie na działkach: [...] i [...] AM 3 obręb [...]. Zdaniem spółki dokonana korekta powinna odnieść skutek wobec danych zawartych w samym wniosku o pozwolenie na budowę, a nie powodować - jak przyjął Wojewoda - powstania nowego oświadczenia obok pierwotnego. Ustosunkowując się natomiast do zaprezentowanego w postanowieniu z dnia 23 września 2009 r. stanowiska Wojewody, w którym organ przyjął, że inwestor złożył dwa różniące się od siebie oświadczenia woli, co spowodowało niemożliwość rozpoznania spraw, autor odpowiedzi na skargę wskazał, że później złożone pisma miały wyłącznie na celu uzupełnienie oraz skorygowanie danych podanych w samym wniosku. Skutkiem zaś wniesienia tych pism powinno być odpowiednie uzupełnienie i skorygowanie danych zawartych we wniosku o pozwolenie na budowę, a nie traktowanie ich jako drugi wniosek w sprawie.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – powoływanej dalej jako ,p.p.s.a", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów - między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej.

Kontrolując w związku z zarzucaną bezczynnością zasadność pozostawienia bez rozpoznania złożonego przez spółkę wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę hal magazynowo-handlowych, w świetle przesłanego wraz z odpowiedzią na skargę materiału aktowego, uznać należało, że przyjęte przez organ I instancji stanowisko nie miało usprawiedliwionych podstaw. Wyjaśnienie motywów, którymi kierował się Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uwzględniając skargę na bezczynność, wymaga w pierwszej kolejności poświęcenia uwagi zagadnieniom dotyczącym podstawowych założeń, na których opiera się przyjęty model postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, że postępowanie to jest uregulowanym przez prawo procesowe (poza Kodeksem postępowania administracyjnego przepisy procesowe znajdują się także w przepisach administracyjnego prawa materialnego - w rozpoznawanym przypadku w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) ciągiem czynności procesowych podejmowanych przez organ prowadzący postępowanie oraz inne biorące w nim udział podmioty w celu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej. W ogólnym postępowaniu administracyjnym wyróżnia się trzy stadia postępowania, ze ściśle przypisanymi do nich i następującymi według określonego porządku czynnościami procesowymi. Mamy więc: stadium wstępne, stadium postępowania wyjaśniającego oraz stadium podjęcia decyzji. Wśród czynności procesowych właściwych dla stadium wstępnego, poza czynnościami procesowymi mającym na celu zbadanie dopuszczalności wszczęcia postępowania w określonej sprawie, przede wszystkim należałoby wymienić czynności procesowe związane z usuwaniem braków podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania. Dokonana na tym etapie postępowania prawidłowa ocena podania pod względem spełniania wymogów formalnych pozwala nadać sprawie pożądany przez prawo bieg. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna niewadliwy formalnie wniosek złożony przez legitymowany do tego podmiot. Na podstawie § 2 powoływanego artykułu podanie zawierające żądanie wszczęcia postępowania powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. W tym ostatnim przypadku, gdy chodzi o ubieganie się o udzielanie pozwolenia na budowę, ustawowym wymogiem jest zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane dołączenie do wniosku m.in. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy, aktualnym na dzień opracowania projektu, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym miejscu zauważyć należy, że uregulowany w art. 64 § 2 k.p.a. tryb służący uzupełnianiu podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania nie ma zastosowania w przypadku niekompletności projektu budowlanego. Do uzupełnienia wskazanych braków znajduje zastosowanie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Przy czym niewykonanie postanowienia wydanego na podstawie tego przepisu wiąże się z koniecznością wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę (tak też Komentarz do Prawa budowlanego pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006 r. s. 421).

Rekapitulując dotychczasową część rozważań, można stwierdzić, że umiejscowienie czynności związanych z oceną spełnienia wymagań formalnych w stadium wstępnym postępowania, niewątpliwie podyktowane względami prakseologii i sprawności działania, ma przede wszystkim ten skutek, że ocena formalnoprawna podania nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników ( por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1996 r., II SA 1473/94, OSP 1997, z. 7-8, poz. 136 oraz wyrok NSA z dnia 30 września 1999 r., I SAB 89/99). Dokonywana w przypadku ubiegania się o pozwolenie na budowę ocena formalna ograniczać się powinna do sprawdzenia kompletności przedłożonej dokumentacji oraz zewnętrznej poprawności w wypełnieniu składanych formularzy. Natomiast wszelkie czynności procesowe związane z merytoryczną oceną wniosku dokonywane są dopiero w kolejnym stadium postępowania jakim jest stadium postępowania wyjaśniającego. Ocena merytoryczna w przeciwieństwie do oceny formalnoprawnej ma już na celu weryfikację pod względem zawartości tekstowej przedkładanych dokumentów. Ocena taka dokonywana jest pod kątem spełniania ustawowych przesłanek potrzebnych do wydania decyzji. W przypadku Prawa budowlanego przesłanką, od której wystąpienia uzależnione jest wydanie pozwolenia na budowę będzie m.in. posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zaprezentowane stanowisko ma zastosowanie do niedopuszczalności rozstrzygania na etapie wszczęcia postępowania kwestii zgodności działek budowlanych wymienionych w decyzji o warunkach zabudowy z działkami podanymi we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę.

Dołączone do odpowiedzi na skargę akta administracyjne wskazują, że mimo, iż ostatecznie organ pozostawił bez rozpoznania złożony wniosek zrobił to wadliwie, bowiem dokonał nieuzasadnionego połączenia dwóch trybów: trybu procesowego z kodeksu postępowania administracyjnego i trybu weryfikacji wniosku o pozwolenie na budowę w świetle wymogów Prawa budowlanego. Przepisy tej ostatniej ustawy, w zakresie szczegółowych wymogów jakie ma spełniać wniosek o pozwolenie na budowę, stanowią lex specjalis w stosunku do kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro organ architektoniczno-budowlany, w toku prowadzonego dotychczas postępowania, przeszedł do etapu merytorycznego badania wniosku wedle wymogów ustawy Prawo budowlane, to (zdaniem Sądu) nie mógł już zastosować w sprawie art. 64 § 2 kpa, a winien załatwić sprawę decyzją.

Należy podnieść, że zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony stanowi dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 kpa).

Wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone załatwieniem sprawy. Organ administracyjny załatwia sprawę w drodze wydania decyzji, chyba że

przepisy postępowania stanowią inaczej (art. 104 § 1 kpa). Nawet jeśli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ administracji państwowej (samorządowej) nie może odstąpić od załatwienia sprawy. W takim przypadku wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 kpa).

Wobec powyższego do sądu administracyjnego można wnieść skargę gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji publicznej w przypadkach określonych w art. 3 § 1 pkt 1-4 ustawy, nie wydał orzeczenia, aktu lub nie podjął czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przez bezczynność należy rozumieć zarówno brak działania ze strony organu administracji jak i odmowę podjęcia czynności w tym wydania określonego aktu. Skarga na bezczynność może być wniesiona tylko w tych wypadkach, gdy przepis prawa przewiduje działanie, a organ pozostaje w zwłoce. Sprawa będąca przedmiotem skargi do sądu administracyjnego stanowi skargę na "brak wydania decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę." Aby w postępowaniu kompetentnych organów można było mówić o bezczynności, należy wskazać, że z mocy przepisów prawa materialnego i procesowego, załatwienie sprawy powinno nastąpić w formie decyzji pozytywnej lub negatywnej, gdyż wszczęte postępowanie na podstawie wyżej powołanych już przepisów art. 104 § 1 kpa w związku z art. 61 § 1 kpa musi być zakończone załatwieniem sprawy w formie prawem przewidzianej. Organ nie może odstąpić od załatwienia sprawy w sytuacji kiedy zarówno przepisy prawa materialnego jak i prawa procesowego obligują do działania.

Z przedstawionych powodów przyjąć należało, że w sprawie zachodzi stan bezczynności organu administracji architektoniczno-budowlanej uzasadniający uwzględnienie przez Sąd skargi i wydanie na podstawie art. 149 p.p.s.a. orzeczenia zobowiązującego organ do wydania w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku, decyzji załatwiającej sprawę.

O kosztach postępowania orzeczono jak w pkt II. sentencji wyroku, zgodnie z treścią art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.