Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 19 kwietnia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1920/20 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2021 r., I SA/Wa 1920/20 oddalił skargę A. A. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła A. A., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 25 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U.1961.18.94 ze zm.), dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa" albowiem ojcu skarżącej M. F. nadano w zamian za wywłaszczoną nieruchomość o powierzchni 1.046 m2 użytkowanie wieczyste działki zamiennej na okres 99 lat zamiast nadania prawa własności;

2. przepisów postępowania w postaci "art. 156 § 1 pkt 2" przez przyjęcie, iż w stanie faktycznym sprawy decyzja wywłaszczeniowa nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

3. przepisów art. 7, art. 7b oraz art. 8 i art. 9 k.p.a. przez nieuwzględnienie, iż w trakcie postępowania wywłaszczeniowego została ojcu skarżącej M. F. nadana w wieczyste użytkowanie nieruchomość zamienna, która została zabrana bez zapłaty uprzednio potrąconego odszkodowania, co z kolei stanowi błędne ustalenie stanu faktycznego i w konsekwencji wypełnienie dyspozycji art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W motywach skargi kasacyjnej powyższy zarzut szerzej uzasadniono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych należy na wstępie wskazać, iż każdy z nich jest nieprecyzyjnie sformułowany, co w zasadzie uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu skontrolowanie zaskarżonego wyroku. Ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować, bowiem to do autora kasacji należy podanie konkretnych przepisów prawa, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, a w odniesieniu do przepisów postępowania także wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno natomiast przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do konkluzji, że nie jest możliwe rozpoznanie merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane. Jakkolwiek przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (vide: uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009r., I OPS 10/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), to jest to możliwe jednak tylko wtedy, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył sąd I instancji i na czym owo naruszenie polegało.

Jeżeli chodzi o zarzut wskazany w pkt 2 skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia "art. 156 § 1 pkt 2" przez przyjęcie, iż w stanie faktycznym sprawy decyzja wywłaszczeniowa nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, to należy stwierdzić, iż przywołany przepis nie zawiera wskazania, z jakiego aktu prawnego pochodzi. Mając jednak na uwadze nieważnościowy charakter badanej sprawy, a także zarzucane Sądowi I instancji niedostrzeżenie, iż kwestionowane orzeczenie wywłaszczeniowe zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, można uznać, iż chodzi o zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ze skargi kasacyjnej wynika także, iż jej autor nie kwestionuje prawidłowości odczytania przez Sąd I instancji treści normy zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., lecz w istocie kwestionuje prawidłowość jej zastosowania. Formułując zarzut naruszenia powyższego przepisu autor kasacji zdaje się nie dostrzegać, iż art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma charakter blankietowy przewidując skutek nieważności dla decyzji dotkniętej rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten samodzielnie nie wywołuje skutku nieważności. Aby skutek ten mógł zastać stwierdzony konieczne jest wskazanie jaki przepis prawa został naruszony w sposób rażący. Sam zarzut kasacyjny, ale także jego uzasadnienie, kwestii tej w ogóle nie podejmuje i nie wyjaśnia, który przepis skarżąca kasacyjnie uważa za rażąco naruszony. Jak już była o tym mowa, Naczelny Sąd Administracyjny nie ma kompetencji aby za autora skargi kasacyjnej konkretyzować zarzuty kasacji. To do autora kasacji należy podanie konkretnych przepisów prawa, które w jego ocenie naruszył zaskarżony wyrok. Naczelny Sąd Administracyjny podczas przeprowadzanej kontroli kasacyjnej bierze pod uwagę tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wymienione w podstawach kasacji (vide: postanowienie SN z dnia 26 września 2000 r., IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39).

Przypomnieć wypada, że w analizowanej sprawie kwestionowana była decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] lutego 1969 r. Wobec powyższego zarzuty kasacyjne naruszenia art. 25 ustawy wywłaszczeniowej (pkt 1 skargi kasacyjnej) oraz art. 7, art. 7b, art. 8 i art. 9 k.p.a. (pkt 3. skargi kasacyjnej) nie zostały sformułowane w sposób adekwatny do charakteru tej sprawy. Zarzuty naruszenia ww. przepisów wskazują, iż autor kasacji postrzega owe naruszenia prawa jako "zwykłe", podczas gdy relewantne w postępowaniu nieważnościowym może być wyłącznie naruszenie kwalifikowane, wyraźnie wskazane w art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym, brak wskazania w podstawach kasacji, że doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa, na podstawie którego wydane zostało orzeczenie wywłaszczeniowe, w szczególności niewskazanie, że naruszenie ww. przepisów miało rażący charakter w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oznacza, że skarga kasacyjna nie formułuje zarzutów istotnych dla oceny przeprowadzonego postępowania nieważnościowego.

Niejako na marginesie, wskazać również należy, że na ostatniej stronie uzasadnienia, w kontekście rażącego naruszenia prawa, autor kasacji powołuje się na przepis "art. 151 pkt 2 k.p.a.", czyli przepis nieistniejący w systemie prawnym, ponieważ art. 151 k.p.a. dzieli się na 3 paragrafy, z których pierwszy zawiera dwa punkty. Jak już była o tym mowa, warunkiem koniecznym prawidłowego sformułowania zarzutów kasacyjnych, a więc takiego, które pozwoli na efektywną kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, jest dokładne określenie przepisów, których naruszenie zarzuca się sądowi I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela natomiast stanowisko Sądu I instancji, tyczące oceny zarzutu naruszenia art. 24 ustawy uwłaszczeniowej, obowiązującego w dacie wydania orzeczenia, a wskazanego w kasacji jako art. 25 tejże ustawy. Naruszenia tegoż przepisu skarżąca upatruje w przyznaniu ojcu prawa użytkowania wieczystego zamiast prawa własności nieruchomości. Podnieść jednak należy, że z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U.1961.32.159 ze zm.), a więc od dnia 22 października 1961 r. tereny państwowe w miastach lub osiedlach mogły być przekazywane osobom fizycznym w użytkowanie wieczyste (art. 3 ust. 1 ww. ustawy). Był to przepis szczególny wobec art. 24 ustawy wywłaszczeniowej, który obowiązywał w dacie wydania orzeczenia wywłaszczeniowego. Mając na uwadze lokalizację przyznanej nieruchomości zamiennej, organ wywłaszczeniowy mógł przyznać wywłaszczonemu taką nieruchomość, która będą własnością Skarbu Państwa jedynie w użytkowanie wieczyste. Rozstrzygnięcie podjęte w tej kwestii w orzeczeniu wywłaszczeniowym nie może być zatem postrzegane jako naruszenie prawa.

Podnoszone natomiast w skardze kasacyjnej uwagi dotyczące dalszych losów nieruchomości oddanej M.F. w użytkowanie wieczyste, w tym niezabudowanie jej w wyznaczonym ustawowo terminie, nie mogą stanowić o wydaniu przedmiotowego orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa. Organ nadzoru dokonuje bowiem oceny legalności kontrolowanej decyzji wg stanu z dnia jej wydania i rozstrzyga tylko w kwestii istnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Okoliczności, które wystąpiły po dacie wydania przedmiotowego orzeczenia pozostają indyferentne prawnie dla oceny jego legalności.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.

Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.